«دشواری‌های اجرایی»، «سیاست‌های ناسازگار» و «تحریم‌ها» موجب ناکامی مرحله نخست اصلاح قیمت انرژی شد
چهار توصیه برای تداوم اصلاح قیمت انرژی
دکتر مسعود احمد رئیس اداره خاورمیانه و آسیای مرکزی صندوق بین‌المللی پول در دانشگاه‌ها و نیز در عرصه سیاست‌گذاری، مدت مدیدی است که اقتصاددانان هزینه گزاف یارانه‌ها و کارآیی اندک آنها را به‌عنوان ابزاری برای حمایت‌های اجتماعی و نیز اثرات انحرافی ناشی از آن را در اقتصاد، مستند کرده‌اند. با این همه، حذف یارانه‌ها برای دولت‌ها بسیار دردناک و دشوار است. از این رو که معمولا یارانه‌ها یک جزو اساسی سازوکار سهیم شدن در ثروت ماحصل از نفت و نیز سیاست‌های اجتماعی آن دولت‌ها است.
حذف یارانه‌های انرژی، به خصوص در کشورهای تولیدکننده نفت دشوار است، از این جهت که یارانه‌ها معمولا به طبقه متوسط تعلق می‌گیرد و از سوی دیگر، باور عمومی بر این مبنا است که منابع طبیعی فراوان باید در دسترس رایگان همگان قرار گیرد.
حذف یارانه‌های انرژی، به خصوص در کشورهای تولیدکننده نفت دشوار است، از این جهت که یارانه‌ها معمولا به طبقه متوسط تعلق می‌گیرد و از سوی دیگر، باور عمومی بر این مبنا است که منابع طبیعی فراوان باید در دسترس رایگان همگان قرار گیرد.
دکتر مسعود احمد رئیس اداره خاورمیانه و آسیای مرکزی صندوق بین‌المللی پول در دانشگاه‌ها و نیز در عرصه سیاست‌گذاری، مدت مدیدی است که اقتصاددانان هزینه گزاف یارانه‌ها و کارآیی اندک آنها را به‌عنوان ابزاری برای حمایت‌های اجتماعی و نیز اثرات انحرافی ناشی از آن را در اقتصاد، مستند کرده‌اند. با این همه، حذف یارانه‌ها برای دولت‌ها بسیار دردناک و دشوار است. از این رو که معمولا یارانه‌ها یک جزو اساسی سازوکار سهیم شدن در ثروت ماحصل از نفت و نیز سیاست‌های اجتماعی آن دولت‌ها است. 
حذف یارانه‌های انرژی، به خصوص در کشورهای تولیدکننده نفت دشوار است، از این جهت که یارانه‌ها معمولا به طبقه متوسط تعلق می‌گیرد و از سوی دیگر، باور عمومی بر این مبنا است که منابع طبیعی فراوان باید در دسترس رایگان همگان قرار گیرد.
همچنین باید در نظر داشت که هزینه پرداخت یارانه‌ها به ندرت در بودجه کشور نمایان می‌شوند. طی سال‌های اخیر، تنها تعداد انگشت‌شماری از کشورهای تولیدکننده نفت مبادرت به انجام اقدامات جدی برای حذف یارانه‌های انرژی و افزایش توازن قیمت‌های داخلی حامل‌های انرژی خود با توجه به قیمت‌های بین‌المللی کرده‌اند. از این منظر، ایران نمونه مهمی است که درس‌های مهمی را برای سایر کشورهایی که در‌صدد اجرای اصلاحات یارانه‌ای هستند، ارائه می‌کند.
اصلاحات یارانه‌ای در ایران هنگامی آغاز شد که ایران با چالش‌های فزاینده‌ای مواجه بود. هزینه پرداخت دولت ایران برای یارانه‌های انرژی و مصرف سرانه چندین محصول یارانه‌ای، شامل بنزین و گندم، در ایران از هر کشور دیگری بالاتر بود. سهم قابل‌توجهی از آلودگی هوا مربوط به یارانه‌ها بود و یارانه‌ها موجب کاهش وجوه موجود برای سرمایه‌گذاری‌های ضروری در بخش انرژی بوده است. این عوامل نهایتا موجب شدند که ایران تبدیل به یک کشور واردکننده بنزین شود. سایر اثرات سوء یارانه‌ها شامل کمبود توسعه در بخش انرژی‌های پاک و کارآمدتر و نیز بیکاری بالاست که تا حدودی نتیجه پشتیبانی غیرمستقیم از صنایع انرژی و سرمایه‌بر است.
چرا صندوق بین‌المللی پول از هدفمندی حمایت کرد؟
با وجود تجربه دشواری‌ها که در طول مرحله اول اصلاحات قیمت انرژی که در اواخر سال 2010 (اوایل زمستان 1389) آغاز شد، از من سوال شده است که چرا صندوق بین‌المللی پول تا این حد از اصلاحات یارانه‌ای ایران پشتیبانی کرده است. مرحله اول آن اصلاحات حقیقتا انتظارات موجود را برآورده نکرد. رشد اقتصادی به‌طور قابل‌توجهی کندتر شد، تورم دو برابر شد و ارزش پول رایج داخلی بسیار کاهش یافت. مصرف انرژی در ماه‌های اول اصلاحات قدری کاهش یافت، ولی سپس دوباره رو به افزایش نهاد. همچنین معلوم شد که این اصلاحات از نظر مالی خنثی نبودند و برعکس به سبب آن که میزان نقل‌و‌انتقال‌های نقدی از درآمد ناشی از افزایش قیمت‌ها فراتر بود، بسیار پرهزینه بودند.
طراحی اصلاحات یارانه‌ای در ایران نوآورانه بوده است، ولی دشواری‌های اجرایی آن و سیاست‌های ناسازگار اقتصاد کلان موجب تحلیل رفتن موفقیت مرحله نخست اصلاحات شد. همچنین اجرایی‌شدن تحریم‌های بین‌المللی به‌طور قابل‌توجهی موجب شدت گرفتن این مشکلات شد.
با این وجود، اصلاحات یارانه‌ای در ایران گام مهمی به جلو و نمونه خوبی برای کشورهای دیگر است. این اصلاحات نشان داد که تقسیم در ثروت نفت را می‌توان از راه‌های کارآمدتری نسبت به توزیع یکسان یارانه‌های انرژی به ثمر رساند. این پروژه همچنین نمونه‌ای نادر از طرح‌های اصلاحی توسعه‌یافته در داخل بود. شاید نکته مهم‌تر آن است که این اصلاحات موجب تغییر دائمی این باور همگانی شد که قیمت‌های انرژی در یک کشور بزرگ تولیدکننده نفت باید پایین بماند.
لوازم موفقیت طرح جدید اصلاح قیمت انرژی
مقامات ایرانی اخیرا مرحله دوم اصلاحات را آغاز کرده‌اند. این بار اما، آگاه از برخی از دشواری‌هایی که در اجرای مرحله نخست تجربه شده بود، مسوولان مربوطه افزایش تدریجی قیمت‌ها و یک نظام هدفمند انتقال پول نقد را برگزیدند. با اجرای اقدامات فوق، اهداف اجتماعی خاص نظیر هدفمند کردن خدمات درمانی، قابلیت تحقق می‌یابند. اقدامات فوق به‌طور کلی با توصیه‌های حاصل از یک مطالعه اخیر صندوق بین‌المللی پول که تجارب اصلاحات یارانه‌ای را در منطقه بررسی کرده است، سازگار است. تجارب بین‌المللی حاکی از آن است که تمرکز روی چند عامل اساسی، متضمن موفقیت اقدامات جدید برای اصلاح قیمت انرژی خواهد بود:
1- اصلاحات باید از پشتیبانی یک چارچوب نیرومند و منسجم سیاست‌های اقتصاد کلان برخوردار باشد. این امر برای کنترل تورم و تثبیت اعتماد همگانی اهمیت بسیار دارد. در غیر این صورت، دستاورد‌های اصلاحات ممکن است به آسانی بر باد رفته و سرمایه سیاسی به کار رفته تلف شود. همچنین، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی باید جزو جدایی‌ناپذیر یک راهبرد گسترده‌تر اصلاحات اقتصادی باشد.
۲- موفقیت اصلاحات همچنین بستگی به واکنش بخش خصوصی دارد، از آن رو که این بخش به قیمت یارانه‌ای انرژی بسیار وابسته است. این اصلاحات نشانگر فرصت مهمی برای تسهیل بازسازی بخش خصوصی است. درعین حال، این امر مستلزم آن است که وام‌های یارانه‌ای یا معوقی پرداختها جایگزین انرژی یارانه‌ای نشوند. با تقویت سازوکارهای وصول بدهی و ضبط وثایق و تقویت نظارت بانکی، مسوولان می‌توانند به‌تدریج بخش خصوصی را تعدیل کنند. تجربه مرحله نخست اصلاحات گرچه حاکی از ضعف‌هایی در این مورد بود، اما می‌تواند به ترسیم راهی برای پیشرفت کمک کند.
3- از این رو، برای پشتیبانی از تغییر یکنواخت قیمت‌ها، باید یک سازوکار تعیین قیمت انرژی برقرار شود. تجارب سایر اصلاحگران موفق، مزایای اتخاذ یک سازوکار غیرسیاسی برای تعیین قیمت‌های انرژی در پاسخ به تغییرات در قیمت‌های جهانی را تایید می‌کند. در ایران، این امر یک حلقه گمشده است. یک فرمول خودکار قیمت‌گذاری و انتشار اطلاعات مبسوط راجع به سازوکار قیمت‌ها می‌تواند به مقامات کمک کند تا خود را از قیمت‌گذاری انرژی به دور نگه دارند. اردن، مغرب، آفریقای جنوبی، ترکیه و فیلیپین کشورهای دیگری هستند که از این‌گونه سازوکارها در گذر به قیمت‌های بین‌المللی استفاده کرده‌اند و با مشروط کردن یارانه‌ها بر اقدامات ذی‌نفعان، می‌توان نقل‌و‌انتقال‌های نقدی را هدفمندتر کرد و برای افزایش سرمایه انسانی یا بهبود سلامت دریافت‌کننده‌های یارانه صرف کرد. ایران می‌تواند از تجربه بسیاری از کشورهای دیگر که برنامههای مشابه هدفمندسازی نقدی را اجرا کرده‌اند، بهره ببرد. برنامههای هدفمندسازی هنوز بهترین ابزار موجود برای حمایت از اقشار کم‌درآمد بوده و بسیار بهتر از یارانه‌های عمومی است.
۴- ایجاد تعاملات نیرومند و شفاف درمورد طراحی و اجرای اصلاحات نیز برای موفقیت آن جنبه اساسی دارد. اقدامات بسیاری در این رابطه انجام گرفته است و گام‌های آتی باید بیش از پیش بر اساس درس‌های آموخته شده و طرح‌های آینده باشند. این موضوع نه‌تنها برای فراخوان یک اجماع عمومی در رابطه با یارانه‌ها، بلکه برای سایر اصلاحات مهم بسیار اهمیت دارد.
با معکوس کردن طرز فکر عمومی مبنی بر اینکه قیمت حامل‌های انرژی در یک کشور بزرگ تولیدکننده نفت باید پایین باشد، سیاست‌گذاران ایرانی یکی از بزرگ‌ترین سدها را در مقابل اصلاحات، موردتوجه قرار داده‌اند. آنها همچنین به مردم ایران نشان می‌دهند که یک نظام عادلانه‌تر و واقع‌بینانه‌تر برای توزیع انرژی، می‌تواند سطح زندگی همه را بهبود
ببخشد.
اکنون که مردم ایران به هدف‌های برنامه و به تعهد مقامات در رابطه با ادامه دادن اصلاحات اعتماد دارند، اصلاح برنامه یارانه‌ها از شانس بیشتری برای موفق‌شدن برخوردار است. کشورهای دیگر بهتر است درس بگیرند.
حذف یارانه‌های انرژی، به خصوص در کشورهای تولیدکننده نفت دشوار است، از این جهت که یارانه‌ها معمولا به طبقه متوسط تعلق می‌گیرد و از سوی دیگر، باور عمومی بر این مبنا است که منابع طبیعی فراوان باید در دسترس رایگان همگان قرار گیرد.
همچنین باید در نظر داشت که هزینه پرداخت یارانه‌ها به ندرت در بودجه کشور نمایان می‌شوند. طی سال‌های اخیر، تنها تعداد انگشت‌شماری از کشورهای تولیدکننده نفت مبادرت به انجام اقدامات جدی برای حذف یارانه‌های انرژی و افزایش توازن قیمت‌های داخلی حامل‌های انرژی خود با توجه به قیمت‌های بین‌المللی کرده‌اند. از این منظر، ایران نمونه مهمی است که درس‌های مهمی را برای سایر کشورهایی که در‌صدد اجرای اصلاحات یارانه‌ای هستند، ارائه می‌کند.
اصلاحات یارانه‌ای در ایران هنگامی آغاز شد که ایران با چالش‌های فزاینده‌ای مواجه بود. هزینه پرداخت دولت ایران برای یارانه‌های انرژی و مصرف سرانه چندین محصول یارانه‌ای، شامل بنزین و گندم، در ایران از هر کشور دیگری بالاتر بود. سهم قابل‌توجهی از آلودگی هوا مربوط به یارانه‌ها بود و یارانه‌ها موجب کاهش وجوه موجود برای سرمایه‌گذاری‌های ضروری در بخش انرژی بوده است. این عوامل نهایتا موجب شدند که ایران تبدیل به یک کشور واردکننده بنزین شود. سایر اثرات سوء یارانه‌ها شامل کمبود توسعه در بخش انرژی‌های پاک و کارآمدتر و نیز بیکاری بالاست که تا حدودی نتیجه پشتیبانی غیرمستقیم از صنایع انرژی و سرمایه‌بر است.
چرا صندوق بین‌المللی پول از هدفمندی حمایت کرد؟
با وجود تجربه دشواری‌ها که در طول مرحله اول اصلاحات قیمت انرژی که در اواخر سال 2010 (اوایل زمستان 1389) آغاز شد، از من سوال شده است که چرا صندوق بین‌المللی پول تا این حد از اصلاحات یارانه‌ای ایران پشتیبانی کرده است. مرحله اول آن اصلاحات حقیقتا انتظارات موجود را برآورده نکرد. رشد اقتصادی به‌طور قابل‌توجهی کندتر شد، تورم دو برابر شد و ارزش پول رایج داخلی بسیار کاهش یافت. مصرف انرژی در ماه‌های اول اصلاحات قدری کاهش یافت، ولی سپس دوباره رو به افزایش نهاد. همچنین معلوم شد که این اصلاحات از نظر مالی خنثی نبودند و برعکس به سبب آن که میزان نقل‌و‌انتقال‌های نقدی از درآمد ناشی از افزایش قیمت‌ها فراتر بود، بسیار پرهزینه بودند.
طراحی اصلاحات یارانه‌ای در ایران نوآورانه بوده است، ولی دشواری‌های اجرایی آن و سیاست‌های ناسازگار اقتصاد کلان موجب تحلیل رفتن موفقیت مرحله نخست اصلاحات شد. همچنین اجرایی‌شدن تحریم‌های بین‌المللی به‌طور قابل‌توجهی موجب شدت گرفتن این مشکلات شد.
با این وجود، اصلاحات یارانه‌ای در ایران گام مهمی به جلو و نمونه خوبی برای کشورهای دیگر است. این اصلاحات نشان داد که تقسیم در ثروت نفت را می‌توان از راه‌های کارآمدتری نسبت به توزیع یکسان یارانه‌های انرژی به ثمر رساند. این پروژه همچنین نمونه‌ای نادر از طرح‌های اصلاحی توسعه‌یافته در داخل بود. شاید نکته مهم‌تر آن است که این اصلاحات موجب تغییر دائمی این باور همگانی شد که قیمت‌های انرژی در یک کشور بزرگ تولیدکننده نفت باید پایین بماند.
لوازم موفقیت طرح جدید اصلاح قیمت انرژی
مقامات ایرانی اخیرا مرحله دوم اصلاحات را آغاز کرده‌اند. این بار اما، آگاه از برخی از دشواری‌هایی که در اجرای مرحله نخست تجربه شده بود، مسوولان مربوطه افزایش تدریجی قیمت‌ها و یک نظام هدفمند انتقال پول نقد را برگزیدند. با اجرای اقدامات فوق، اهداف اجتماعی خاص نظیر هدفمند کردن خدمات درمانی، قابلیت تحقق می‌یابند. اقدامات فوق به‌طور کلی با توصیه‌های حاصل از یک مطالعه اخیر صندوق بین‌المللی پول که تجارب اصلاحات یارانه‌ای را در منطقه بررسی کرده است، سازگار است. تجارب بین‌المللی حاکی از آن است که تمرکز روی چند عامل اساسی، متضمن موفقیت اقدامات جدید برای اصلاح قیمت انرژی خواهد بود:
1- اصلاحات باید از پشتیبانی یک چارچوب نیرومند و منسجم سیاست‌های اقتصاد کلان برخوردار باشد. این امر برای کنترل تورم و تثبیت اعتماد همگانی اهمیت بسیار دارد. در غیر این صورت، دستاورد‌های اصلاحات ممکن است به آسانی بر باد رفته و سرمایه سیاسی به کار رفته تلف شود. همچنین، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی باید جزو جدایی‌ناپذیر یک راهبرد گسترده‌تر اصلاحات اقتصادی باشد.
۲- موفقیت اصلاحات همچنین بستگی به واکنش بخش خصوصی دارد، از آن رو که این بخش به قیمت یارانه‌ای انرژی بسیار وابسته است. این اصلاحات نشانگر فرصت مهمی برای تسهیل بازسازی بخش خصوصی است. درعین حال، این امر مستلزم آن است که وام‌های یارانه‌ای یا معوقی پرداختها جایگزین انرژی یارانه‌ای نشوند. با تقویت سازوکارهای وصول بدهی و ضبط وثایق و تقویت نظارت بانکی، مسوولان می‌توانند به‌تدریج بخش خصوصی را تعدیل کنند. تجربه مرحله نخست اصلاحات گرچه حاکی از ضعف‌هایی در این مورد بود، اما می‌تواند به ترسیم راهی برای پیشرفت کمک کند.
3- از این رو، برای پشتیبانی از تغییر یکنواخت قیمت‌ها، باید یک سازوکار تعیین قیمت انرژی برقرار شود. تجارب سایر اصلاحگران موفق، مزایای اتخاذ یک سازوکار غیرسیاسی برای تعیین قیمت‌های انرژی در پاسخ به تغییرات در قیمت‌های جهانی را تایید می‌کند. در ایران، این امر یک حلقه گمشده است. یک فرمول خودکار قیمت‌گذاری و انتشار اطلاعات مبسوط راجع به سازوکار قیمت‌ها می‌تواند به مقامات کمک کند تا خود را از قیمت‌گذاری انرژی به دور نگه دارند. اردن، مغرب، آفریقای جنوبی، ترکیه و فیلیپین کشورهای دیگری هستند که از این‌گونه سازوکارها در گذر به قیمت‌های بین‌المللی استفاده کرده‌اند و با مشروط کردن یارانه‌ها بر اقدامات ذی‌نفعان، می‌توان نقل‌و‌انتقال‌های نقدی را هدفمندتر کرد و برای افزایش سرمایه انسانی یا بهبود سلامت دریافت‌کننده‌های یارانه صرف کرد. ایران می‌تواند از تجربه بسیاری از کشورهای دیگر که برنامههای مشابه هدفمندسازی نقدی را اجرا کرده‌اند، بهره ببرد. برنامههای هدفمندسازی هنوز بهترین ابزار موجود برای حمایت از اقشار کم‌درآمد بوده و بسیار بهتر از یارانه‌های عمومی است.
۴- ایجاد تعاملات نیرومند و شفاف درمورد طراحی و اجرای اصلاحات نیز برای موفقیت آن جنبه اساسی دارد. اقدامات بسیاری در این رابطه انجام گرفته است و گام‌های آتی باید بیش از پیش بر اساس درس‌های آموخته شده و طرح‌های آینده باشند. این موضوع نه‌تنها برای فراخوان یک اجماع عمومی در رابطه با یارانه‌ها، بلکه برای سایر اصلاحات مهم بسیار اهمیت دارد.
با معکوس کردن طرز فکر عمومی مبنی بر اینکه قیمت حامل‌های انرژی در یک کشور بزرگ تولیدکننده نفت باید پایین باشد، سیاست‌گذاران ایرانی یکی از بزرگ‌ترین سدها را در مقابل اصلاحات، موردتوجه قرار داده‌اند. آنها همچنین به مردم ایران نشان می‌دهند که یک نظام عادلانه‌تر و واقع‌بینانه‌تر برای توزیع انرژی، می‌تواند سطح زندگی همه را بهبود
ببخشد.
اکنون که مردم ایران به هدف‌های برنامه و به تعهد مقامات در رابطه با ادامه دادن اصلاحات اعتماد دارند، اصلاح برنامه یارانه‌ها از شانس بیشتری برای موفق‌شدن برخوردار است. کشورهای دیگر بهتر است درس بگیرند.
ارسال نظر