دو منبع رشد بدهی دولت به بانک‌مرکزی

دنیای اقتصاد: بانک مرکزی به گزارش یک خبرگزاری در رابطه با بی‌انضباطی مالی دولت یازدهم واکنش نشان داد. این نهاد با انتشار اعلامیه‌ای جزئیات افزایش بدهی دولت از بانک مرکزی را شرح داد و آثار این افزایش را تفسیر کرد. به گزارش روابط عمومی بانک مرکزی، خبرگزاری فارس براساس آمارهای منتشر شده ازسوی بانک مرکزی، در یادداشتی با عنوان «ثبت رکورد رشد ۱۵۷ درصدی استقراض دولت یازدهم از بانک مرکزی/ رئیس‌جمهوری از آمارهای رسمی خبر ندارد»، دولت یازدهم را به بی‌انضباطی مالی و استقراض از بانک مرکزی متهم کرده‌ است. طبق داده‌های بانک مرکزی، بدهی‌های دولت از دو بخش عمده نشأت می‌گیرند: اسناد به تعهد دولت و تنخواه‌گردان. افزایش از ناحیه اول، اثر محسوسی بر پایه پولی نخواهد داشت و بیشتر ماهیت حسابداری دارد. افزایش بدهی از ناحیه دوم نیز در قانون پیش‌بینی شده است و از این رو دولت با توجه به اختیارات خود از آن استفاده کرده است. با این تفاسیر ادعای ارتکاب دولت به بی‌انضباطی مالی چندان پایه کارشناسی ندارد.

اقلام موثر بر بدهی دولت

طبق گزارش بانک مرکزی، بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی در پایان مرداد ۱۳۹۲ معادل ۸/ ۳۵۱ هزار میلیارد ریال بوده که با ۷/ ۲۴۵ هزار میلیارد ریال افزایش به ۵/ ۵۹۷ هزار میلیارد ریال در پایان بهمن ۱۳۹۵ رسیده است. عامل اصلی افزایش بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی در دوره فوق‌الذکر، مربوط به افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی بوده است؛ چراکه از مجموع ۷/ ۲۴۵ هزار میلیارد ریال افزایش، ۳/ ۷۳ درصد (۲/ ۱۸۰هزار میلیارد ریال) مربوط به افزایش بدهی دولت و ۷/ ۲۶ درصد (۵/ ۶۵ هزار میلیارد ریال) مربوط به افزایش بدهی شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی بوده است.

براساس داده‌های ارائه شده، بیش از ۹۰ درصد افزایش بدهی‌های دولت از دو بخش ناشی می‌شود: اسناد به تعهد دولت و حساب تنخواه‌گردان خزانه. بررسی اجزای بدهی دولت به بانک مرکزی نشان می‌دهد عامل اصلی افزایش این متغیر در دوره ۴۲ ماهه منتهی به بهمن ۱۳۹۵، افزایش ۷/ ۱۰۵ هزار میلیارد ریالی اسناد به تعهد دولت و افزایش ۵/ ۵۸ هزار میلیارد ریالی حساب تنخواه‌گردان خزانه بوده است. نزدیک به ۶۰ درصد افزایش بدهی‌های دولت، مربوط به اسناد به تعهد دولت است.

اسناد به تعهد دولت

اسناد به تعهد دولت، در دو مورد کاربرد دارد. در کاربرد اول از این اسناد برای پشتوانه اسکناس‌های منتشر شده ازسوی بانک مرکزی استفاده می‌شود. این اسناد بابت مطالبات بانک مرکزی از دولت، از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی به وثیقه جواهرات ملی تعهد شده و به موجب ماده ۸ قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال ۱۳۵۱) به‌عنوان پشتوانه اسکناس‌های منتشره منظور شده است. بخشی دیگر از اسناد به تعهد دولت، مربوط به سفته‌هایی است که از سوی بانک مرکزی و به نیابت از دولت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان سهمیه دولت نزد صندوق بین‌المللی پول به امانت گذارده می‌شود. براساس این گزارش، افزایش بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی از این محل، به معنی افزایش پایه پولی نیست؛ چراکه در قبال افزایش این متغیر، ریالی به اقتصاد کشور تزریق نمی‌شود.

بانک مرکزی در این گزارش تاکید دارد که تغییرات این متغیر عمدتا ماهیتی حسابداری داشته و صرفا یک جابه‌جایی میان اجزای پایه پولی محسوب می‌شود. از دید حسابداری، افزایش در خالص بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی در اثر این اسناد، از محل افزایش سایر بدهی‌های بانک مرکزی (و به تبع آن کاهش خالص سایر اقلام بانک مرکزی) خنثی شده و از این منظر، عامل اصلی افزایش بدهی‌های دولت، پایه پولی را متاثر نخواهد کرد. از این‌رو ضروری است تحلیلگرانی که روند بدهی دولت به بانک مرکزی را رصد می‌کنند، این موضوع مهم را مد نظر قرار دهند.

تنخواه‌گردان

عامل دوم، افزایش بدهی‌های دولت، حساب‌تنخواه‌گردان است. براساس تبصره (۱) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که به ماده ۲۴ قانون محاسبات عمومی کشور الحاق شده است، هر سال دولت می‌تواند معادل ۳ درصد از بودجه عمومی را به‌صورت تنخواه‌گردان از منابع بانک مرکزی استقراض کرده و آن را در پایان سال تسویه کند. در واقع این اختیاری است که قانون‌گذار به دولت داده است تا با توجه به شرایط، از این ابزار مالی استفاده کند. در این زمینه چند عامل منجر به استفاده بیشتر دولت از این ظرفیت قانونی در سال‌های اخیر شده است.

عامل اول، افزایش بودجه عمومی کشور در دوره مورد بررسی است. هر چند که میزان تعیین شده ۳ درصدی در قانون همواره ثابت است؛ اما با افزایش رقم کل بودجه عمومی کشور، رقم تنخواه‌گردان نیز افزایش خواهد یافت. با توجه به افزایش رقم بودجه در دوره مورد بررسی، میزان استفاده قانونی دولت از تنخواه‌گردان خزانه سالانه نیز به‌طور قابل‌ توجهی افزایش یافته است. عامل دوم، افت شدید قیمت نفت و کاهش درآمدهای دولت از این محل در سال‌های اخیر است. این امر موجب استفاده بیشتر دولت از ظرفیت‌های ماده قانونی مزبور شده است.

آنچه روشن است اینکه استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه، امر معمول و قانونی در رابطه بین دولت و بانک مرکزی است. بانک مرکزی تاکید دارد که به هیچ عنوان و در هیچ دوره‌ای استفاده از این معبر قانونی به‌عنوان بی‌انضباطی دولت‌ها تلقی نمی‌‌شود. نکته‌ای که وجود دارد این است که مقایسه ارقام بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی (به‌طور خاص بدهی دولت به بانک مرکزی) در ماه‌های میانی سال با ارقام پایان سال نمی‌تواند ملاکی برای رفتار مالی دولت تلقی شود؛ چراکه با توجه به الزام قانونی دولت‌ها به تسویه تنخواه‌گردان در پایان سال، همه دولت‌ها میزان استفاده از حساب تنخواه‌گردان خزانه را در پایان سال تسویه می‌کنند.

در مجموع، می‌توان گفت با توجه به ماهیت بدهی دولت از محل تنخواه‌گردان خزانه (و لزوم تسویه بدهی دولت ناشی از حساب تنخواه‌گردان خزانه تا پایان سال) و افزایش بدهی دولت از محل اسناد به تعهد دولت (که عملا ماهیت استقراض نداشته است) و نیز افزایش ناچیز سایر بدهی‌های دولت (حدود ۱۶ هزار میلیارد ریال)، عملکرد مالی دولت در رابطه با استقراض از بانک مرکزی در دوره مورد بررسی قابل دفاع بوده و بی‌انضباطی مالی برای دولت متصور نیست. بانک مرکزی در پایان، تاکید می‌کند که تحلیل‌ها و گزارش‌های منتشر شده درخصوص متغیرهای پولی و بانکی باید فارغ از جهت‌گیری‌ها و اغراض سیاسی و بر مبنای نگاه کارشناسی و علمی ارائه شود تا از این طریق، ضمن شفاف‌سازی و آگاهی بخشی به کارشناسان و پژوهشگران، فضای مناسبی برای ارزیابی عملکردها نیز فراهم آید.