کلید رفع تحریم‌های بانکی

دنیای اقتصاد-حمید قنبری: لغو تحریم‌های بانکی، یکی از مواردی بوده که به‌عنوان اولویت‌های ایران همواره در مذاکرات هسته‌ای مورد تاکید بوده است. اگرچه مذاکره‌کنندگان چه در طرف‌های غربی و چه از مسوولان ایرانی، تشریح کرده‌اند که در حال حاضر مانعی برای مبادلات فرامرزی بانک‌های داخلی وجود ندارد، آمارها نشان می‌دهد که روابط کارگزاری در پسابرجام هنوز با رقم مورد نظر قبل از وضع تحریم‌ها فاصله دارد. از سوی دیگر توزیع روابط کارگزاری در شرایط کنونی نیز مناسب نبوده و هنوز بانک‌های بزرگ برای ارتباط با ایران در حالت انتظار و تردید قرار گرفته‌اند. بلومبرگ در گزارشی اشاره کرد که هنوز بانک‌های بزرگ اروپایی به‌دلیل وجود مجازات‌های قبلی آمریکا، در برقراری با نظام بانکی ایران با مشکل روبه‌رو هستند و بانک‌های اروپایی در این مسیر، نهایت اطمینان را طلب می‌کنند.

البته برخی از مقامات آمریکایی نیز معتقدند بانک‌های اروپایی به‌دلیل تمایل نداشتن به ارتباط با بانک‌های ایرانی به‌خاطر اینکه از لحاظ استانداردها و رعایت مقررات در شرایط مناسبی قرار ندارند، مجازات‌های احتمالی آمریکا را بهانه می‌کنند. «دنیای اقتصاد» در گزارشی چالش‌های موجود برای برقراری ارتباطات بانکی را از چهار زاویه بررسی کرده است. دیدگاه نخست که با چاشنی خوش‌بینی به قضیه نگاه می‌کند معتقد است که چالش‌های موجود در گذر زمان حل خواهد شد. دیدگاه دوم معتقد است که برجام نتوانسته مشکلات تحریم‌های بانکی را حل کند و به‌دلیل اینکه تحریم‌های آمریکا از میان برداشته نشده، روابط بانکی ایران با سایر کشورها نیز با اختلال روبه‌رو می‌شود. دیدگاه سوم، هراس از آمریکا در بانک‌ها و موسسات مالی خارجی را عامل عدم ارتباط عنوان می‌کند و در دیدگاه چهارم اشاره شده که فقدان استانداردها و شفاف نبودن روابط بانکی، مانع ایجاد روابط کارگزاری بانک‌ها شده است. با توجه به شرایط موجود، دو راه‌حل برای آب کردن یخ روابط بانک‌های ایران و بانک‌های بزرگ خارجی مطرح می‌شود. نخست آنکه همگام با بهبود سطح دیپلماسی سیاسی، سطح دیپلماسی اقتصادی به‌خصوص در حوزه روابط بانکی توسعه یابد و مسوولان ایرانی تلاش کنند در سطح بین‌المللی تفسیر و نگرش خود از برجام و گشایش‌های حاصل از آن را تبلیغ و آن را به باور عمومی مبدل کنند. همچنین در گام دوم بحث اصلاح نظام بانکی با توجه به مقررات و استانداردهای روز دنیا در دستور کار قرار گیرد، اگرچه این امر همواره مورد تاکید مسوولان بوده اما به‌نظر می‌رسد از سرعت و کیفیت لازم برخوردار نبوده است. در اینجا منظور از اصلاح کاستی‌هایی در رابطه با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، نظارت مالی، شفافیت و Compliance است.

احیای ناقص

اگرچه پس از برجام، گشایش‌های مشهودی در روابط مالی و بانکی ایران با سایر کشورها حاصل شده است، اما به‌نظر می‌رسد هم مسوولان دولتی و هم فعالان بخش خصوصی، با این نکته موافق باشند که گشایش‌های ایجاد شده، در سطح ایده‌آل نبوده است و هنوز توقعات برآورده نشده بسیاری وجود دارند. شبکه روابط بانکی بین‌المللی که قبل از وضع تحریم‌های مالی علیه ایران وجود داشت، هنوز به‌طور کامل احیا نشده است؛ روابط کارگزاری در سطح مطلوب نیست و طیف خدماتی که بانک‌های خارجی به بانک‌های ایرانی ارائه می‌کنند نیز پاسخگوی تمامی خواسته‌های بانک‌ها و بنگاه‌های اقتصادی ایران نیست. در کنار این امر، احتیاط و حتی خودداری بسیاری از بانک‌های بزرگ و شناخته‌شده بین‌المللی نیز از کاستی‌های موجود است. علت این امر چیست و چرا چنین مشکلی در رفع تحریم‌ها وجود دارد؟ مگر نه این است که بر اساس برجام، کلیه تحریم‌های ثانویه مالی و بانکی علیه ایران رفع شده‌اند و مگر نه اینکه تمامی مقررات تحریم‌های ایران به همین نحو اصلاح شده‌اند؟ پس چرا مشکلات مزبور کماکان وجود دارند؟ در این نوشته تلاش شده است تا به این پرسش پاسخ داده شود و دیدگاه‌های گوناگونی که در این خصوص وجود دارند ارزیابی شوند. به‌طور کلی می‌توان برای تبیین وضعیت موجود به چهار دیدگاه اشاره کرد.

1.زمان، حلال مشکلات

دیدگاه نخست که بسیار خوش‌بینانه است، زمان را کلید حل تمامی مشکلات می‌داند. بر اساس این دیدگاه، برقراری روابط مالی و بانکی نیازمند گذشت زمان است و اگر هنوز مشکلاتی وجود دارند، باید اجازه داد تا زمان بگذرد و این روابط،‌ پس از گذشت مدتی، مجددا و اندک اندک‌احیا خواهند شد. طرفداران این دیدگاه، اظهار می‌دارند همان گونه که وضع تحریم‌ها علیه ایران نیازمند چند سال زمان بود و بانک‌هایی که با ایران روابط مالی و تجاری داشتند، طی چند سال توسط آمریکا متقاعد شدند که روابط خود را با ایران قطع کنند، برقراری مجدد این روابط نیز نیازمند سپری شدن زمان است و بر این اساس لازم است مدت زمان مشابهی بگذرد تا روابط مزبور مجددا برقرار شوند. بر اساس این دیدگاه، چندان نباید نگران بود و باید کار را به گذر زمان واگذار کرد.

2.فعال ماندن تحریم‌ها

دیدگاه دوم که تا این حد خوش‌بینانه نیست، مبتنی بر این فرض است که مشکل، تحریم‌های باقی‌مانده است. تحریم‌های اولیه ایالات‌متحده آمریکا به قوت خود باقی هستند. این به آن معناست که هیچ شخص آمریکایی در داخل و خارج از آمریکا نمی‌تواند به ایران خدماتی ارائه کند. تحریم چرخه دلاری آمریکا یا U-Turn نیز به قوت خود باقی است و دارایی‌های دلاری ایران نمی‌توانند در آمریکا یا نزد بانک‌های آمریکایی تسویه شوند. علاوه‌بر این، اگر در هر بانک یا موسسه مالی خارجی، اشخاص آمریکایی حاضر باشند، آن اشخاص آمریکایی نمی‌توانند به اشخاص ایرانی ارائه خدمت کنند؛ چرا که آنها مشمول تحریم‌های اولیه آمریکا هستند. در این دیدگاه، گفته می‌شود که این تحریم‌ها به نوبه خود می‌توانند باعث شوند که اشخاص آمریکایی از برقراری روابط مالی و اقتصادی با ایران صرف‌نظر کنند. پاسخی که به این دیدگاه داده می‌شود این است که از اوایل پیروزی انقلاب اسلامی، تحریم‌های اولیه آمریکا علیه ایران وجود داشته‌اند و با وجود این تحریم‌ها، بانک‌های معتبر اروپایی با بانک‌های ایرانی رابطه داشتند؛ بنابراین دلیلی ندارد که پس از برجام، وجود تحریم‌های اولیه آمریکا مانع همکاری بانک‌های اروپایی با ایران شود. با این حال، این پاسخ، از دید تمامی ناظران قانع‌کننده به‌نظر نمی‌رسد، چرا که اولا تا اواخر سال ۲۰۰۸ تحریم چرخه دلاری وجود نداشت و در آن شرایط، همکاری بانک‌های اروپایی با ایران بسیار آسان‌تر بود و ثانیا وضعیتی که در آن تحریمی از ابتدا برقرار نشده باشد، با وضعیتی که در آن تحریمی برای سال‌های متمادی برقرار، اجرا و سپس لغو شده باشد تفاوت می‌کند.

3.ترس از مجازات آمریکا

نظریه سوم این است که مشکلات موجود، ریشه در رویه و عملکرد ایالات‌متحده آمریکا دارند. بر اساس این دیدگاه، اولا لحن آمریکا در تفسیر و تبیین لغو تحریم‌ها، لحن مناسبی نبوده است و تاکیدات مکرر مقامات آمریکایی بر تحریم‌های باقی مانده موجب شده بسیاری از بانک‌های خارجی، به‌رغم اینکه انگیزه‌های تجاری برای برقراری روابط با ایران دارند، نسبت به عواقب چنین امری هراس داشته باشند و ثانیا عملکرد بی‌ضابطه و غیر شفاف آمریکا در اجرای تحریم‌ها باعث آن شده است که بانک‌ها نتوانند با اطمینان کامل در مورد رفع تحریم‌ها و حوزه‌های مجاز فعالیت و همکاری با ایران تصمیم‌گیری نمایند. ایالات‌متحده آمریکا در گذشته برخی بانک‌ها را به‌دلیل انجام اعمالی که در زمان ارتکاب آنها ممنوع نبوده‌اند مجازات کرده است؛ گاه اشخاص و نهادهایی را به‌دلیل اموری که در هیچ مرجع بی طرفی اثبات نشده‌اند مشمول مجازات‌های مربوط به نقض تحریم‌ها قرار داده است؛ گاه مجازات‌های نامتناسب و بیش از حد اعمال کرده است و در موارد بسیاری نیز هیچ امکان معقولی برای اعتراض به سیاست‌ها و اقدامات تحریمی خود در نظر نگرفته است. این امر باعث می‌شود که نوعی هراس از آمریکا در بانک‌ها و موسسات مالی خارجی ایجاد شود و آنها حتی در مواردی که متون تحریم‌ها لغو یا تعلیق شده‌اند، از برقراری روابط تجاری و مالی با ایران، به‌دلیل عواقب نامعلوم آن احتراز کنند.

4.به روز نبودن استانداردها

در نهایت، دیدگاه چهارم این است که مشکل، تحریم‌های آمریکا نیست بلکه خود بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی هستند. بر اساس این دیدگاه، اگر بانک‌های خارجی با بانک‌های ایرانی رابطه ندارند، علت این است که استانداردها و ضوابط بین‌المللی لازم در بانک‌های ایرانی اعمال نمی‌شوند. در این دیدگاه بر این نکته تاکید می‌شود که اولا استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به‌طور کامل و دقیق در ایران رعایت نمی‌شوند و در زمینه تدوین، ابلاغ و اجرای این استانداردها در ایران کاستی‌هایی وجود دارد؛ ثانیا مقررات نظارتی بانکی نظیر استانداردهای کفایت سرمایه، تسهیلات و تعهدات کلان و مرتبط، استانداردهای شفافیت و گزارش‌دهی، موازین مربوط به compliance (ارزیابی و تطبیق قوانین و استانداردها) و نظایر آنها در بانک‌های ایرانی یا اجرا نمی‌شوند یا در سطح مطلوب اجرا نمی‌شوند. این دیدگاه که در روزهای اخیر به کرات و از سوی اشخاص مختلفی در داخل و خارج از ایران بیان شده‌ است، مبتنی بر این است که مشکل در داخل بانک‌های ایرانی و نظام مالی ایران است و نه در سیاست‌ها و رویه‌های آمریکا. البته این دیدگاه نیز منتقدان خاص خود را دارد. این منتقدان به‌طور خاص به دو نکته اساسی اشاره می‌کنند. نخست اینکه در سال‌های قبل از وضع تحریم‌ها علیه ایران، وضعیت مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم و نیز وضعیت رعایت موازین نظارتی در بانک‌های ایرانی، بهتر از وضعیت کنونی نبود و حتی شاید کاستی‌های بیشتری هم وجود داشتند. با این حال، در آن دوران، مشکلات مزبور منجر به این نشده بود که بانک‌های خارجی از برقراری روابط با بانک‌های ایرانی خودداری کنند و معتبرترین بانک‌های بین‌المللی با ایران روابط مالی و تجاری داشتند. دوم اینکه در حال حاضر، کشورهای متعددی (در خاورمیانه و سایر نقاط جهان) وجود دارند که هم استانداردهای نظارتی در آنها در سطحی پایین‌تر از ایران اعمال می‌شود و هم در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم مشکلات جدی دارند و وضعیت آنها به هیچ وجه قابل مقایسه با ایران نیست. با این حال، این کشورها چون با آمریکا مشکلات سیاسی ندارند و مشمول تحریم‌های آن واقع نشده‌اند، از جهت برقراری روابط مالی و بانکی بین‌المللی نیز دچار مشکلات چندانی نیستند و بانک‌های خارجی با آنها روابط مناسبی دارند.

دو راهکار برای حل مشکلات

به‌نظر می‌رسد، در هر چهار نظریه یاد شده رگه‌هایی از حقیقت وجود دارد و نمی‌توان هیچ‌کدام را به‌طور مطلق درست یا غلط دانست، البته در اینکه اولویت با کدام عامل است، با توجه به شواهد و مستندات باید قضاوت کرد. با این حال، نکته مهمی که ایران باید به آن توجه کند این است که چگونه باید وضعیت موجود را تغییر داد و حداکثر دستاوردها را از رفع تحریم‌ها محقق کرد؟ در پاسخ، دو راهکار اصلی به ذهن می‌رسد؛ نخستین راهکار این است که ایران در سطح بین‌المللی تلاش کند تا تفسیر و نگرش خود از برجام و گشایش‌های حاصل از آن را تبلیغ و آن را به باور عمومی مبدل کند. اگر ایالات‌متحده آمریکا با فرستادن هیات‌هایی به کشورهای گوناگون تلاش می‌کند تا جزئیات برجام را برای بانک‌ها و موسسات مالی خارجی تبیین کند، ایران نیز باید همین کار را انجام دهد و تفسیر و نگرش خود از برجام را برای بانک‌های خارجی تبیین کند. اگر نمایندگان دولت و خزانه‌داری آمریکا با مصاحبه‌ها و مقالاتی که در سطح بین‌المللی منتشر می‌شوند، نگرش خود از برجام و تفاسیر آن را بیان می‌کنند، ایران نیز باید به همین نحو عمل کند و درک خود از برجام و گشایش‌های ناشی از آن را تبیین کند. ممکن است ایالات‌متحده آمریکا در مسائلی که درخصوص تبیین برجام بیان می‌کند، مطلبی که صراحتا خلاف برجام باشد هم بیان نکند، اما در این نکته تردیدی نیست که از هر متنی می‌توان قرائت‌های گوناگونی داشت و تفسیر آمریکا از تمامی بندها و کلمات برجام، لزوما با تفسیر طرف ایرانی یکی نیست. حتی اگر تفاسیر یکی باشد، تاکیدی که بر هر یک از طرفین بر قسمت‌های خاصی از برجام دارد، با تاکید طرف مقابل یکسان نیست. از این رو، لازم است طرف ایرانی بکوشد که هم مانع از تبدیل تفسیر طرف مقابل از برجام به باور عمومی شود و هم تفسیر خود را ترویج کند.

دومین اقدام که می‌توان آن را مهم‌تر و موثرتر نیز دانست، گرفتن بهانه‌ها از دست طرف مقابل است. اگر کاستی‌هایی در رابطه با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، نظارت مالی، شفافیت، Compliance و نظایر آن وجود دارد، باید این کاستی‌ها هرچه سریع‌تر مرتفع شوند تا طرف مقابل هیچ بهانه‌ای در رابطه با این امور نداشته باشد. بدیهی است که در هیچ زمانی نمی‌توان گفت در این زمینه‌ها به کمال مطلوب رسیده‌ایم و جای پیشرفت وجود دارد، اما باید جامعه بین‌المللی قانع شود که ایران در این خصوص به حداقل استانداردهای بین‌المللی رسیده است و عدم برقراری روابط به استناد اینکه مشکل از خود بانک‌های ایرانی است، موجه نیست.

کلید رفع تحریم‌های بانکی