5 ابهام در طرح اصلاح نظام بانکی

گروه بازار پول: نمایندگان مجلس خبر دادند که در ۳ هفته باقی مانده از عمر مجلس طرح مجلس برای اصلاح نظام بانکی، اصل هشتاد و پنجی شده و احتمالا تصویب خواهد شد. این در حالی است که کارشناسان معتقدند طرح مجلس، نیاز به چکش کاری بیشتری دارد و حتی می‌تواند نظام بانکی را با چالش‌های متفاوتی روبه‌رو کند. در این گزارش، به بررسی برخی از مهم‌ترین ابهامات طرح بانکداری بدون ربا پرداخته‌ایم.

در شنبه شب هفته جاری، در برنامه گفت‌وگوی ویژه خبری، بحث اصلاح سیستم بانکی با حضور «مصباحی مقدم» به‌عنوان نماینده مجلس شورای اسلامی و «کوروش پرویزیان» به‌عنوان نماینده بانک مرکزی، در گفت‌وگوی ویژه خبری برگزار شد. قانون پولی و بانکی کشور در سال ۱۳۵۱، تصویب شده و در سال ۱۳۶۲، قانون عملیات بانکی بدون‌ربا تصویب شد. در دولت نهم اصلاح قوانین بانکی با تدوین دو لایحه «بانکداری» و «بانک مرکزی» آغاز شد، این رویه در دولت یازدهم نیز تداوم داشته و قرار است، لوایح دوگانه به مجلس تقدیم شود. از سوی دیگر، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، طرح بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا را در اردیبهشت سال ۹۴ مطرح کرده و یک فوریت آن تصویب شد. در این خصوص، نقدهای بسیاری از سوی کارشناسان اقتصادی، حقوقی و فقهی به طرح مجلس، وارد شد و نمایندگان مجلس، برای جلب نظر بانک مرکزی و وزارت اقتصادی، طرح خودشان را با مبنا قرار دادن آخرین ویرایش لایحه بانکداری، تنظیم کردند. این تغییرات صورت گرفته در مباحث «عملیات بانکی»، «شفافیت و پاسخگویی»، «نظارت و توقف»، «ورشکستگی» و «انحلال بانک‌ها» ایجاد شده است. در این خصوص مصباحی مقدم با اشاره به تاخیر دولت در تهیه لایحه اصلاح سیستم بانکی توضیح داد که با توجه به این تعلل، لایحه آماده شده توسط دولت را گرفته و از تلاش‌های بانک مرکزی استفاده کرده و موارد اساسی که مجلس مدنظر داشت را لحاظ کردیم. این نماینده مجلس درخصوص به سرانجام رسیدن این طرح در مجلس گفت: فوریت این طرح بیش از یک سال قبل در مجلس تصویب شده و کلیات آن در کمیسیون اقتصادی به تصویب رسیده است. به گفته او، با توجه به فرصت سه هفته‌ای تا شروع به کار مجلس و در صورت تصویب این طرح مطابق
اصل 85، رسیدگی به طرح به کمیسیون واگذار می‌شود؛ بنابراین به‌دلیل عدم بررسی در صحن، زمان زیادی برای تصویب نهایی طرح لازم نیست. از سوی دیگر پرویزیان این طرح را دارای اشکالات جدی دانست که تصویب آن نیازمند کار کارشناسی و زمان بیشتری است. او پیشنهاد داد که این مساله بهتر است به‌صورت لایحه برای تصویب به مجلس برود، چراکه در این صورت وفاق جمعی بیشتری برای تصویب و اجرای آن به وجود خواهد آمد. به عقیده کارشناسان، در برخی از موضوعات مطرح شده در قانون بانکداری بدون ربای مجلس، ابهاماتی وجود دارد که در صورت تصویب آن مشکلاتی را برای نظام بانکداری ایجاد خواهد کرد.

تشکیل شورای فقهی

طرح نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اصلاحات کلیت نظام بانکداری کشور از بانک مرکزی تا بانک‌ها را در نظر دارد و در این طرح عنوان شده که یک شورا به نام شورای فقهی، نقش مشورتی بودن را در نظر بگیرد، اما به عقیده کارشناسان، نقش این شورا فراتر از یک رکن مشورتی است و اختیارات گسترده‌ای برای آن در نظر گرفته شده است. مصباحی مقدم در این خصوص با بیان اینکه در اکثر کشورهای اسلامی و غیر اسلامی، یک شورای شریعت وجود دارد، توضیح داد که وظایف این شورا با شورای نگهبان متفاوت است و کارکرد این شورا نظارت بر عملکرد است. این شورا با بازخوردهایی که از اجرا دریافت می‌کند مقررات را اصلاح می‌کند و سیستم موظف است مطابق با رویه اصلاح شده عمل کند. پرویزیان در این خصوص معتقد است که این شورا، یک رکن به ارکان بانک مرکزی اضافه خواهد که نظرات آن نیز لازم الاجرا خواهد بود، بنابراین اضافه شدن یک رکن دیگر مسائل مربوط به حوزه پولی و بانکی را پیچیده‌تر می‌کند. کارشناسان نیز معتقدند در این خصوص رابطه شورای فقهی بانک مرکزی با شورای نگهبان شفاف نیست و در صورت اختلاف نظر، شورای نگهبان درباره مصوبات شورای فقهی؛ تصمیم‌گیری به کدام نهاد سپرده می‌شود؟ یکی دیگر از انتقادات این است که در شورای فقهی پیش‌بینی شده در پیش‌نویس قانون، وزن فقها بیشتر از وزن کارشناسان بانکی و اقتصاددانان باشد که به‌زعم کارشناسان این تصمیم ممکن است کارکرد نظرات شورا را کاهش دهد. علاوه‌بر این، در حال حاضر، در برخی از مسائل فقهی بین فقها و مراجع تقلید اختلافاتی وجود دارد که می‌تواند این اختلافات در شورای فقهی نیز مشکلاتی در تصمیم‌گیری به وجود آورد. نکته آخر در این خصوص این است که در بحث نظارت شرعی، تعداد فقهای صاحب نظر در امور پولی و بانکی محدود بوده و این عمل ایجاد چالش خواهد کرد.

اضافه شدن هیات نظارت به ارکان بانک مرکزی

به نظر می‌رسد در طرح مجلس، تغییراتی برای تقویت توان نظارتی بانک مرکزی شده که این روند نیز با الهام از پیش‌نویس لایحه بانک مرکزی، تهیه شده است. در حال حاضر سه رویکرد بحث نظارتی در بازار پول وجود دارد. یک دیدگاه معتقد است که وظایف نظارتی بانک مرکزی و بازارهای بیمه و سرمایه به یک موسسه واحد صورت گیرد و وظایف بانک مرکزی در حوزه سیاست‌گذاری پولی و سیاست‌گذاری نظارتی تفکیک شود. این دیدگاه پیشنهادی برگرفته شده از بانک مرکزی انگلستان و موسسه خدمات مالی انگلستان (FSA)، است که به زعم کارشناسان، در سال‌های اخیر، به‌دلیل نارسایی‌های موجود در آن مورد بازبینی قرار گرفته است. دیدگاه دوم معتقد است که به‌دلیل اینکه امر نظارت در بازار پول، یک امر تخصصی بانکی است، این فرآیند باید در بانک مرکزی صورت گیرد؛ دیدگاه سوم که یک نگاه بینابینی است و در اصلاح قانون بانکداری بدون ربا مجلس نیز مطرح شده، معتقد است که باید یک هیات نظارت به‌عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی تشکیل شود. بر اساس طراحی صورت گرفته توسط نمایندگان مجلس هیات نظارت دارای ترکیبی متخصص و مستقل خواهد بود. نحوه نصب و عزل اعضای این هیات این امکان را به آنها خواهد داد تا بتوانند به‌صورت تخصصی فعالیت کنند و درگیر بازی‌های سیاسی نشوند. همچنین بر اساس این طرح معاون نظارتی بانک مرکزی، با پیشنهاد رئیس‌کل بانک مرکزی و تایید اکثریت اعضای هیات نظارت نصب و عزل خواهد شد. بر اساس این طرح، معاون نظارت بانک مرکزی، حتی در برابر رئیس‌کل بانک مرکزی استقلال لازم را خواهد داشت. به اعتقاد کارشناسان این موضوع نیز دارای تناقض است زیرا چگونه می‌توان برای معاون نظارتی نقش مستقلی در نظر گرفت، حال آنکه رئیس‌کل بانک مرکزی بر نحوه عزل و نصب آن نقش خواهد داشت.

موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی

در طرح مورد بررسی عنوان شده که تمام مشکلاتی که نظام بانکی با آن روبه‌رو است به اعطای تسهیلات به بنگاه‌های کوچک و متوسط برمی‌گردد، به‌دلیل اینکه بنگاه‌ها قابل‌نظارت نیستند و بانک‌ها نمی‌توانند در قالب عقود مشارکتی، تسهیلات را به خوبی اعطا کنند؛ بنابراین برای حل این مشکل طرح موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی پیشنهاد شده است. کارشناسان معتقدند تمام استان‌های کشور ظرفیت و دانش و نیروهای متخصص مورد نیاز در تمام رشته‌ها برای تشکیل این موسسات را نخواهند داشت. بنابراین تخصیص منابع در استان‌های کشور با مشکل جدی مواجه خواهد شد. همچنین در این طرح، ماهیت بانک با موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی مغایر بوده و در این طرح، اینکه چرا بانک وجوه را جمع‌آوری می‌کند و موسسه دیگری فرآیند تخصیص را اعمال می‌کند، نامشخص است. همچنین ماهیت موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی در این طرح مشخص نشده و این امر می‌تواند تبعات مختلفی را ایجاد کند، این الگو با منطق حاکمیت شرکتی نیز ناسازگار است.

تجهیز منابع پولی

در طرح بانکداری بدون ربا مجلس، تغییراتی در طرح پیش‌نویس در مورد سپرده‌ها انجام گرفته است. بر این اساس، بانک انواع سپرده را متناسب با انواع سلایق مشتریان خود (ریسک‌گریز یا ریسک‌پذیر بودن مشتری، نگاه کوتاه‌مدت یا بلندمدت داشتن، به دریافت‌های علی‌الحساب نیازداشتن یا نداشتن و...) تدارک و عرضه می‌کند. در طرح مجلس، بانک‌ها می‌توانند از طریق پذیرش «سپرده سرمایه‌گذاری عام»، «سپرده سرمایه‌گذاری خاص» یا «انتشار اوراق بهادر اسلامی (صکوک)» به تجهیز منابع بپردازند و سپرده‌های سرمایه‌گذاری عام را برای پرداخت تسهیلات با بازدهی معین مورد استفاده قرار دهند. در این خصوص کارشناسان معتقدند نباید برای بانک‌ها نرخ‌گذاری یا برای آنها تکلیف کرد. در این خصوص به منع مواردی که موجب کاهش قدرت سودآوری می‌شود، اشاره شده، حال آنکه شاید رویکرد بانک در مرحله‌ای به نحوی باشد که نخواهد سودآوری را مدنظر قرار دهد.

حصول مطالبات غیرجاری

مقوله بعدی درخصوص مطالبات غیرجاری و مدیریت آنها است. براساس طرح ارائه شده مجلس، مهم‌ترین چالشی که نظام بانکی کشور در زمینه وصول مطالبات غیرجاری با آن مواجه است، سکوت کامل قانون فعلی عملیات بانکی بدون ربا در این زمینه است. در طرح مجلس بر ضرورت استفاده از ابزار مناسب برای وصول مطالبات غیرجاری و کاهش میزان آن تاکید شده است. در این خصوص کارشناسان معتقدند که معضل مطالبات غیرجاری اگر به‌صورت یک پدیده و بحران سیستمی باشد، باید آن را از طریق تاسیس شرکت‌های مدیریت دارایی بدهی حل کرد. این شرکت‌ها که از سوی دولت تاسیس و تامین سرمایه می‌شوند، مطالبات معوق همه بانک‌ها را بر اساس درجه‌ شامل می‌شوند. همچنین کارشناسان معتقدند که بهتر است راهکارهای تشویقی و تنبیهی در زمینه حل معضل مطالبات معوق به‌صورت مصداقی در متن قانون عملیات بدون ربا اضافه شود. علاوه بر این، لازم است که مرجع تشخیص اعسار و ورشکستگی به‌صورت شفاف تعیین و در قانون نیز به‌صورت تفصیلی بیان شود.