از جرمی سازمانی تا معضلی ساختاری
معصومه محمودیان دانشجوی دکترای جامعه‌شناسی دانشگاه مازندران و عضو انجمن جامعه‌شناسی ایران فساد اداری یکی از مصیبت‌هایی است که جامعه ما مدت‌ها به آن مبتلا بوده، از آن رنج کشیده و آسیب‌دیده است. تشخیص گسترده و اهمیت این آسیب اتفاق تازه‌ای نیست بر همین مبنا ادعای داشتن برنامه‌ای جدی و خاص برای مبارزه با فساد، معمولا یکی از اولویت‌ها در شعارهای انتخاباتی بوده است، اما حدود یک دهه از وقتی که این مصیبت تبدیل به مساله‌ای اجتماعی شده می‌گذرد. اولین واکنش جدی جامعه به سوءاستفاده‌‌های ساختاری و فساد گروه‌های صاحب قدرت، در انتخابات سال ۸۴ و با رای دادن به احمدی‌نژاد بروز یافت.
معصومه محمودیان دانشجوی دکترای جامعه‌شناسی دانشگاه مازندران و عضو انجمن جامعه‌شناسی ایران فساد اداری یکی از مصیبت‌هایی است که جامعه ما مدت‌ها به آن مبتلا بوده، از آن رنج کشیده و آسیب‌دیده است. تشخیص گسترده و اهمیت این آسیب اتفاق تازه‌ای نیست بر همین مبنا ادعای داشتن برنامه‌ای جدی و خاص برای مبارزه با فساد، معمولا یکی از اولویت‌ها در شعارهای انتخاباتی بوده است، اما حدود یک دهه از وقتی که این مصیبت تبدیل به مساله‌ای اجتماعی شده می‌گذرد. اولین واکنش جدی جامعه به سوءاستفاده‌‌های ساختاری و فساد گروه‌های صاحب قدرت، در انتخابات سال ۸۴ و با رای دادن به احمدی‌نژاد بروز یافت. بوروکراسی راه حل فسادزدایی
اما چرا دولت احمدی‌نژاد با وجود مجموعه حمایت‌ها و با وجود عزم و اراده‌ای که داشت نتوانست در این مهم موفق شود و اختلاس‌های میلیارد دلاری از همین دولت سر برآورد؟ چرا این اتفاق دوباره و دوباره تکرار می‌شود؟ واقعا چه باید کرد؟ چگونگی تبیین وضعیت توسط کسانی که به این حوزه از مسائل اجتماعی علاقه‌مند هستند یا کسانی که با آن درگیر هستند، در کنار عواملی که به‌عنوان علت‌های بروز مشکل مطرح می‌شود نوع و ماهیت راه‌حل‌های پیشنهادی را شکل می‌دهد. به عبارت دیگر، با توجه به تقدم تعریف هستی شناختی پدیده‌های اجتماعی بر معرفت شناسی و روش‌شناسی آنها، راه حلی که برای کنترل فساد اداری و افزایش کارآمدی دولت ارائه می‌شود به زاویه دید و رویکردی که برای تعریف و تحلیل ماهیت بوروکراسی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین نهادهای رسمی معاصر به‌کار می‌رود، بستگی دارد.
سه رویکرد به دموکراسی
تا جایی که من دیده‌ام در رابطه با ماهیت بوروکراسی سه رویکرد را می‌توان از یکدیگر تمیز داد. در ادامه این سه رویکرد را تبیین می‌کنیم و از زاویه دید هر کدام از آنها فسادزدایی را بررسی می‌کنیم.
۱- بوروکراسی به‌عنوان تشکیلاتی سازمانی
وقتی که بوروکراسی به‌عنوان تشکیلاتی سازمانی تعریف می‌شود فساد اداری و مجموعه رفتارهایی که به دلیل نقض قوانین رسمی، جرم تعریف می‌شوند تحت عنوان جرائم «یقه سفیدها» قابل بررسی می‌باشند (یقه سفیدها اصطلاحی است که برای توصیف کارمندان دفتری، مدیران، بانکداران، حسابداران و ... در مقابل کسانی که به کارهای یدی مشغولند به‌کار می‌رود). این رویکرد می‌تواند ذخیره ارزشمندی از دانش را که در حوزه انحرافات اجتماعی و جرم‌شناسی وجود دارد برای تحلیل علل رفتار مجرمانه کارکنان سازمان‌ها و ادارات و ارائه راهکار برای پیشگیری و کنترل جرائم به‌کار گیرد.
آنچه در نامه مقام معظم رهبری خطاب به سمینار مبارزه با فساد بیان شده ذیل همین تعریف از بوروکراسی قابل طرح شدن است. در بخشی از این نامه چنین آمده: «... مگر وضعیت برای شما سران سه قوه روشن نیست؟ ... چرا اقدام قاطع و اساسی انجام نمی‌گیرد که نتیجه را همه به‌طور ملموس مشاهده کنند ... ». در واقع آنچه اینجا می‌تواند مورد نظر باشد شناسایی و کیفر مجرمان است، زیرا در حل مسائلی که ساختارهای بوروکراتیک به آن مبتلا هستند فقط کیفر مجرمان است که می‌تواند در شکل قاطع و ملموس و در کوتاه مدت دیده شود؛ البته این نظر به لحاظ علمی نیز قابل دفاع است، زیرا سه عنصر قطعیت، سرعت و شدت در مجازات بزهکاران از جمله فاکتورهایی هستند که به‌طور کلاسیک برای پیشگیری از جرم و کنترل آن مورد تاکید قرار گرفته‌اند. بر مبنای این استدلال که انسان حسابگر اگر صریحا درک کند درد و هزینه رفتار مجرمانه برایش بیشتر از لذت و منفعت آن است اغلب از ارتکاب به جرم منصرف می‌شود.
این رویکرد گرچه به‌طور بالقوه می‌تواند برای ارتقای کارآمدی و مدیریت بهتر ساختارهای اداری تاثیرگذار باشد، اما تحلیل بوروکراسی را در حد تحلیل ساختمان داخلی سازمان، تقلیل می‌دهد و آن را از تاریخی که در پس خود دارد تهی می‌کند. بوروکراسی در این نگاه در رابطه با نظام سیاسی و اقتصادی، خنثی و بی‌تفاوت فرض می‌شود و اصولا مشخص نمی‌کند که در شرایط مشخص بوروکراسی‌ها چگونه عمل می‌کنند یا چگونه باید باشند؟
اینکه اداره امور عمومی در کشور مجموعا روندی قاعده‌مند دارد و کارها پیش می‌روند، لزوما به معنی قانونمند بودن روال‌های جاری نیست؛ بنابراین نمی‌توان نوع خاصی از نظم (در اینجا نظم مبتنی بر سلسله مراتب ناشی از شایسته‌سالاری) را مفروض گرفت و بر مبنای آن علیه بی‌نظمی راه حل ارائه داد، بلکه فکر می‌کنم اولین قدم این است که دریابیم بوروکراسی مورد نظر، نظم خود را چگونه ایجاد و حفظ می‌کند؟
۲- بوروکراسی به‌عنوان یک قشر اجتماعی
رویکرد دوم تعریف بوروکراسی به‌عنوان قشری اجتماعی است. در این رویکرد بوروکراسی از نگاه بوروکرات‌ها به‌عنوان قشری راهبردی و در خدمت پیشبرد برنامه‌ها و اهداف جامعه تعریف می‌شود. در حالی که سایرین، این طبقه را قشری از جامعه می‌دانند که وجه مشترک اعضایش حضور در ادارات و سازمان‌های دولتی و خدمت به حفظ وضع موجود ازطریق اجرای سیاست‌های صاحبان قدرت است. قشری که از مزایای حضور در این ساختارها بهره‌مند هستند؛ در چگونگی ساختاربندی نظام مداخله می‌کنند؛ در شرایط تاریخی و وضعیت‌های اجتماعی مختلف منافع خود را دنبال کرده و در پس نقاب قانون و قواعد سلسله مراتب، سبب تکثیر قواعد بی‌ثمری می‌شوند که اگر با معیارهای مورد نظر بوروکراسی برای افزایش کارآمدی مورد تحلیل قرار گیرد، نه‌تنها نشانه عقلانیت نیست؛ بلکه نشانه حماقت است. حماقتی که از بازی روابط شخصی و تلاش برای بازتولید قدرت ناشی می‌شود.
بوروکراسی در این نگاه می‌تواند وجهی از مفهوم قفس آهنین باشد. قفسی از قوانین؛ دوری باطل از تولید و بازتولید قواعدی که برای رفع مشکلات قواعد پیشین وضع شده‌اند. اینجا بوروکراسی حلقه‌ای است که هیچ‌کس از آن گریزی ندارد؛ زیرا بالادستان و زیردستان هر کدام مشکلات را به دیگری وامی‌گذارد. چنین روندی خیلی دور از ذهن نیست، زیرا فرد چطور می‌تواند پوچی روند و روابطی را بپذیرد که خود عضوی از آن بوده و منافع عینی او در همین روند و روابط تامین می‌شود؟ زیرا در این صورت پوچی حضور و عمل خود را پذیرفته است.
۳- بوروکراسی به‌عنوان نهادی اجتماعی
رویکرد سوم، تعریف بوروکراسی به مثابه یک نهاد اجتماعی است. بهتر است ابتدا تفاوت بین نهاد و سازمان مشخص شود تا وقتی گفته می‌شود بوروکراسی به مثابه تشکیلاتی سازمانی، بدانیم چه نقاط افتراقی با بوروکراسی به‌عنوان نهاد دارد. فکر می‌کنم شرح داگلاس نورث در این باره واضح باشد. نهادها کاملا به قواعد بازی در یک ورزش رقابتی تیمی شباهت دارند. به لحاظ مفهومی باید به وضوح میان بازیگران و قواعد بازی تفاوت گذاشت. قوانین را غایتی است و آن تعریف روشن بازی است، اما هدف تیم در محدوده آن مجموعه قوانین، آن است که بازی را با ترکیبی از مهارت‌ها، تدبیر و هماهنگی، با ابزارهای شایسته و گاهی هم با استفاده از ابزارهای ناصواب ببرد. در واقع نهادها قوانین بازی جامعه هستند یا به عبارت دیگر، محدودیت‌هایی هستند که توسط بشر به منظور ساختار دادن به ارتباط متقابل انسانها با یکدیگر تدبیر شده‌اند. سازمان‌ها بازیگر هستند. گروه‌ها و افرادی که توسط یک مقصود مشترک برای دستیابی به اهداف، محصور شده‌اند. نهادها رفتار انسانی را شکل می‌دهند و مردم از طریق سازمان‌ها، تعاملات اجتماعی را انجام می‌دهند.
وقتی بوروکراسی را به‌عنوان نهاد تعریف می‌کنیم، کنترل سوءاستفاده و فساد، مستلزم چه نوع ملاحظاتی می‌شود؟ بی‌شک اول این است که راه‌حل‌های پسینی در رابطه با نحوه مواجهه با مجرمان، از اولویت خارج شده و تدابیری از این دست به خودِ سازمان‌ها سپرده می‌شود تا کجروی‌های فردی بازیگران را با استفاده از دانش و ابزارهای رسمی و غیررسمی اصلاح کنند. دوم اینکه بوروکراسی کلیتی یکدست تصور نمی‌شود که دربست در اختیار بازتولید قدرت سیاسی است زیرا اولا بوروکراسی‌ها برخلاف نهادهایی مانند احزاب، جزو نهادهای سیاسی محسوب نمی‌شوند و الزامی به پیگیری منافع گروه یا گروه‌های خاص ندارند و ثانیا ساختارهای اداری مجرای ارتباط دولت با جامعه‌اند، یعنی یک طرف بوروکراسی دولت به‌عنوان بخشی از قدرت سیاسی قرار دارد و در طرف دیگر جامعه. اگر توان نیروهای اجتماعی یاری کند، بوروکراسی می‌تواند در مقابل منافع گروه‌های ویژه قرار بگیرد.
اکنون می‌توان راه‌حل رویکرد نهادی برای اصلاح بوروکراسی را طرح کرد. با توجه به مطالب فوق، برای تغییر در وضعیت بوروکراسی باید تغییراتی در دولت و در جامعه رخ دهد. دولت باید قادر باشد بین بوروکراسی‌ها و هیاهوی نفسگیر علائق خاص (خواه طبقاتی، منطقه‌ای و بخشی) فاصله ایجاد کند تا ساختارهای اداری را که قرار است نماد عینی عقلانیت آینده‌نگر باشند، از فضای پرنوسان حوزه سیاست دور نگه‌دارد؛ و جامعه (گروه‌های اجتماعی) باید سازوکاری برای بیان پیامدهایی که با آن مواجه می‌شود و ناکارآمدی‌هایی که می‌بیند داشته باشد تا بتواند درصورت نیاز با دولت درباره بازنگری در اهداف یا خط‌مشی‌ها مذاکره کند. حالا طرح سوال از جهت دیگر: چرا این فاکتورها مهم هستند؟ پاسخ این است که زیرا طبق رویکرد بوروکراسی به‌عنوان یک نهاد، این عوامل، بر قواعد بازی بوروکراسی تاثیر می‌گذارند و نوع نظم حاکم بر آن را تغییر می‌دهند. اگر نظم حاکم بر بوروکراسی: ۱- نظم مبتنی بر سلسله‌مراتب شایسته سالارانه باشد و نه نظم ناشی از بده‌بستان‌های گروه‌ها و افراد ذی‌نفع، و ۲- بتواند در یک بازه زمانی حداقل میان مدت دوام آورد، می‌تواند به نهادینه شدن عقلانیت آینده‌نگر در بوروکراسی منجر شده و استقلال و قدرتی را ایجاد کند که یکایک زمامداران و بازیگران را از فروختن مقررات و تصمیمات یا سوءاستفاده از موقعیت‌ها بازدارد.
بنابراین در این رویکرد، برای پیشگیری از فساد، سوالاتی شبیه به این پرسیده می‌شود که: چطور می‌توان بوروکراسی را از منافع خاص جدا کرد؟ چطور می‌توان قابلیت تکنیکی بوروکراسی را افزایش داد؟ چه سازوکارهایی را می‌توان برای گفت‌وگو و مذاکره گروه‌های اجتماعی با دولت فراهم کرد؟
ارسال نظر