ملاحظاتی در احیای برنامه‌ریزی ایران
محمود محمودزاده- صالح قویدل استادیاران دانشگاه آزاد اسلامی واحد فیروزکوه تقریبا در همه برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب، اهداف مدون با عملکرد بسیار متفاوت بوده است، چرا عدم تحقق اهداف برنامه‌های توسعه به یک مشکل تاریخی در ایران تبدیل شده است؟ تکرار این رخداد و عدم تحلیل مناسب آن سبب شده که برنامه‌ریزی در ایران به یک رویای آرمان‌گرایانه و غیرقابل تحقق تعبیر و تلقی شود. آیا فرآیند تدوین برنامه با مشکل روبه‌رو است یا اجرای برنامه به خوبی انجام نمی‌شود؟ این پرسش روشن ولی پاسخ‌های مبهم، داستان غم‌انگیز برنامه‌ریزی در ایران در ۶۵ سال گذشته است. وقتی پدیده‌ای در طول تاریخ باقی می‌ماند و گذشت زمان و رخدادهای تاریخی، تغییری در ماهیت آن ایجاد نمی‌کند و فقط شکل و ظاهر این پدیده تغییر می‌کند لازم است دلایل آن را در بستر تاریخی جست‌وجو و ارزیابی کرد. به عبارت دیگر، در طول ۶۵ سال گذشته شرایط اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و بین‌المللی تغییر کرده اما برنامه‌ریزی در ایران توفیق اندکی داشته است. این جریان و سیل مشکلات با گذشت زمان به صورت هسته سخت و غیرقابل نفوذ در مسیر زمان در آمده است، به همین منظور این مقاله سعی دارد موانع برنامه‌ریزی را در اقتصاد ایران در ۶۵ سال گذشته مرور کند تا از این تجربیات در طراحی و احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور استفاده شود.
در این زمینه تحقیقات کم ولی ارزشمندی انجام یافته است. یکی از منابع کتابی است که توسط گروه مشاوران هاروارد که در سال‌های ۱۳۳۷ تا ۱۳۴۱ در ایران حضور داشتند، تدوین شده است. این گروه با ناامیدی و سردرگمی (به اذعان خویش) از کشور خارج شدند. هرچند به گفته این مشاوران، حضور آنها در ایران چندان ثمره و بهره‌ای در پی نداشته است ولی به نظر نویسندگان این مقاله، تدوین این کتاب و باریک‌بینی و نکته‌اندیشی آنان در رفتارهای پوشیده و پنهان ایرانیان، یافته‌هایی ارزشمند برای کشور بوده است و سرآغاز مبارکی برای آگاهی ایرانیان از مشکلات و موانع برنامه‌ریزی و نیاز به علوم جدید بوده است.
فراخوان دنیای اقتصاد به دنبال یادداشت آقای دکتر محمدباقر نوبخت معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور در مورخ ۳۱/۳/۱۳۹۳، سرآغاز مبارکی است که امید است در احیای سازمان، سرگذشت نظام برنامه‌ریزی در ایران را در نظر آورند.
نگاهی کوتاه به تاریخ برنامه‌ریزی در ایران
اولین برنامه توسعه در سال ۱۳۲۷ با عنوان برنامه عمرانی اول برای سال‌های ۱۳۳۴-۱۳۲۷ تدوین شد. این برنامه بیشتر شبیه فهرست کارها و فعالیت‌ها است. قانون برنامه ۷ ساله دوم عمرانی کشور (۱۳۴۱-۱۳۳۴) مجموعه‌ای از طرح‌ها و اقدام‌هایی است که بعد از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ و قطع صدور نفت در چهار بخش عمده کشاورزی، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و خدمات اجتماعی و شهری تنظیم و به مورد اجرا گذاشته شد. تدوین برنامه سوم (۱۳۴۶-۱۳۴۱) توسط کارشناسان سازمان برنامه با همکاری مشاوران هاروارد به عنوان یک برنامه جامع و متوازن اقتصادی و با نیت درهم شکستن ساختارهای اقتصاد سنتی و صنعتی شدن کشور تدوین شد. برنامه چهارم عمرانی (۱۳۵۱-۱۳۴۷) از موفق‌ترین برنامه‌های توسعه تلقی شده است. برنامه پنجم عمرانی (۱۳۵۶- ۱۳۵۲)، با افقی امیدوار‌کننده برای رشد اجتماعی و توزیع عادلانه‌تر ثروت و سهم بیشتر در بازرگانی بین‌المللی، تهیه شد. در این سال‌ها افزایش ناگهانی قیمت نفت در بازارهای جهانی و سرازیر شدن دلارهای نفتی، سبب بروز تضاد بین اندیشه‌های کارشناسی و طرح‌های فرمایشی و سیاسی شد. اختلافات به حدی فرا رفت که سازمان برنامه ترمز توسعه کشور خوانده شد. برنامه ششم در دوره (۶۱-۱۳۵۷) با وقوع انقلاب اسلامی ۱۳۵۷ مقارن شد و عملا متوقف شد. بعد از انقلاب، چهار برنامه توسعه اجرا شد که هم‌اکنون در زمان اجرای برنامه پنجم توسعه هستیم.
ممکن است چنین تلقی شود که برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب تفاوت‌های ماهوی زیادی دارند و عملا نگاه کلان و کلی به برنامه‌ها صحیح نیست. باکند و کاو برنامه‌ها و تدقیق در جزئیات و آثار آنها، مشخص می‌شود، این نمونه‌های تاریخی مشابه هم هستند و در بیشتر موارد جابه‌جا شده و مشکلات همچنان با همان کیفیت و چه بسا با شدت بیشتر باقی مانده‌اند و از آنها چیزی فرو کاسته نشده است.
مشکلات برنامه‌ریزی ایران از دید محققان هاروارد در سال ۱۳۳۷
در سال ۱۳۳۷ رئیس سازمان برنامه وقت و بنیاد فورد، گروهی از استادان دانشگاه هاروارد به عنوان مشاور برای تدوین برنامه سوم توسعه و شناسایی نقاط ضعف برنامه دوم وارد کشور شدند. گروه مشاوران هاروارد پس از تحقیقات زیاد در سال ۱۳۴۱ (قبل از اتمام زمان قرارداد) با یأس و ناامیدی از حل مشکلات برنامه‌ریزی ایران، کشور را ترک کردند. تجربیات این گروه توسط خود آنها در قالب کتابی منتشر شده که حاوی مطالب مفید و موثری است. مشکلاتی را که این گروه با آن در تدوین و اجرای برنامه‌ریزی جامع روبه‌رو بودند در زیر می‌بینید:
۱- نبود نیروی انسانی آگاه بومی
اقتصاددانان بومی در آن زمان که همگی تحصیلکرده دانشگاه‌های خارجی به‌ویژه دانشگاه‌های آمریکایی بودند، توانایی زیادی برای کمک به برنامه‌ریزی نداشتند. آنها اصرار داشتند که آموخته‌های علم اقتصاد، تمام و کمال به همان نحوی که در غرب اجرا می‌شود برای اقتصاد ایران باید اجرا شود و برنامه‌ریزی نیز بدون توجه به کیفیت زیرساخت‌ها و نهادهای موجود در کشور باید تدوین شود، اما روشن بود که با تکیه بر علوم اقتصادی محض و بدون توجه به زیرساخت‌ها و نهادها، نمی‌توان عمل سودمندی انجام داد. زیرا نظریات علم اقتصاد مبتنی بر این فرض است که نهادهای رسمی و غیررسمی نقشی در اقتصاد ندارند. یا می‌توان آنها را کنترل کرد یا اینکه این نهادها دارای کیفیت خوب هستند و مانعی برای کارکردهای استاندارد اقتصاد نیستند. در جامعه‌ای که گروه‌های مختلف اجتماعی، مذهب و سیاست به شدت در مراودات و مبادلات ایفای نقش می‌کنند نمی‌توان کارکرد و اثرات آنها را نادیده گرفت و اقتصاد کشور را صرفا با اتکا به علم اقتصاد محض، مدیریت کرد. اقتصادانان بومی با جامعه خود غریب و بیگانه بودند.
۲- وجود نهادهای بد
در ایران حمله به هر اندیشه‌ای غالبا معادل حمله به صاحب اندیشه تلقی می‌شد و نقد اندیشه را با اهانت به فرد یکسان می‌پنداشتند. چیزی که در کشورهای پیشرفته کاملا عادی تلقی می‌شود. راه‌حل در برخورد با مسائل در ایران، نوعی سازش ناپایدار است و به دنبال متقاعد شدن و تغییر نگرش با برهان و استدلال نیستند. در این شرایط هر فکر نو نه با معیار حقانیت ذاتی خود، بلکه برحسب میزان ماندگاری آن در نقش سلاحی در جنگ قدرت سنجیده می‌شود. در چنین محیطی چون سازش و مصالحه بر اساس چگونگی موازنه قوا صورت می‌گیرد نه نیروی برهان و استدلال و چون بلوک‌های قدرت به‌طور مصلحتی به همبستگی می‌رسند قرار و مدارها و تفاهمات مربوطه ناپایدار و زودگذرند. به این ترتیب، دنیای منازعات مستدل و منطقی به عرصه ظهور قدرت‌های متخاصم و ناپایدار مبدل می‌شود و در میان این هیاهوها صدای عقل که غالبا ضعیف است، خاموش می‌شود. همان‌طور که ملاحظه می‌شود نهادهای رسمی و غیررسمی حاکم در فضای تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی برای رسیدن به یک فکر جامع در برنامه‌ریزی ایران وجود نداشت. این گفته‌ها به فضای کنونی جامعه ایران هم شباهت‌هایی دارد و تفکر امروز برنامه‌ریزان گاه نزدیک به ۵۰ سال پیش است. باید اصلاح نهاد در تار و پود برنامه گنجانده شود. چه کسی باید اراده کند تا این اتفاق بیفتد؟ این پرسش بسیار زیربنایی و حیاتی است که باید دانشمندان اقتصاد و علوم دیگر بتوانند برای آن راه‌حلی پیدا کنند. در هر حال، پاسخ این پرسش که چگونه می‌توان یک نهاد بد را به نهاد خوب تبدیل کرد در صورتی که تمام اجزا و عناصر تشکیل نهاد آگاهانه تمایل به بقا دارند پاسخ مشخص و واحد ندارد یا حداقل تاکنون پاسخی جامع و راه‌گشا برای آن پیدا نشده و شبیه یک ماموریت ناشدنی در ایران است.
۳- عدم وجود تحقیقات بنیادی و کاربردی
سختکوشی کاری نیست که به دست و پنجه نرم کردن با سنگ‌های سخت در معادن منحصر شده باشد. در جهان امروزی، تحقیق نیز نیاز به چنین کاری دارد و با همان دلایل خاص کار کردن در معدن انجام می‌شود. ایران نیز به تحقیقات سختکوشانه نیاز دارد. بسیاری مواقع، برنامه‌ریزان با لایه‌های پنهان اجتماعی و سیاسی آشنایی ندارند. زیرا فرهنگ و مذهب و باورهای یک جامعه به شدت بر توسعه یا توسعه‌نیافتگی کشور اثر دارند. پس درسی که می‌توان گرفت این است که باید از نیروهای آگاه برخاسته از متن جامعه ایران استفاده کرد که البته روحیه و مهارت کارشناسان تخصصی را داشته باشند معمولا در نظام برنامه‌ریزی ایران، ظن و گمان جای تحلیل‌های علمی و کارشناسی را می‌گیرد و به‌دلیل نبود حقایق آشکار شده ارزیابی عملا ناشدنی است و پراکنده‌گویی جای تحلیل‌های محققانه را می‌گیرد.
۴- عدم استقلال سازمان برنامه
در همان ابتدای تاسیس سازمان برنامه، سازمان برنامه با دولت همزیستی مسالمت‌آمیز داشته است. سازمان برنامه هیچ وقت نتوانست مستقل از دولت تصمیم بگیرد و انجام این استقلال نیاز به تغییر نهاد داشت. این مطلب هم‌اکنون نیز مصداق دارد. گاهی صورت مساله‌ها تغییر می‌کند ولی محتوای مسائل شبیه هم هستند و محققان به اشتباه آنها را پدیده‌های متفاوت می‌پندارند. این موضوع برای کشور ما مصداق دارد.
۵- بوروکراسی اداری غیرمدرن و سنتی
دستگاه اداری ایران هیچ وقت نتوانست خود را با دیوان سالاری مدرن تطبیق دهد. اینکه دیوان سالاری مدرن خوب است یا بد، موضوع دیگری است اما این واقعیت را باید پذیرفت که اگر می‌خواهیم به نشانه‌های توسعه برسیم چاره‌ای جز اصلاح دیوان سالاری نداریم و نمی‌توانیم با نظام اداری سنتی و غیرمدرن به دنبال اهداف مدرن باشیم.
۶- تعدد نهادهای تصمیم‌گیری
نیرویی که باعث ایجاد سازمان‌ها و شوراها با وظایف موازی می‌شود از دیرباز در جامعه ایران وجود داشته و هم‌اکنون نیز ادامه دارد. وجود شوراها، کمیسیون‌ها، شورا‌های عالی و تشکیل جلسات متعدد و پیاپی نشان از بیماری اداری و دیوان‌سالاری است. با وجود تعدد نهادها، هیچ سازمانی مسوول موفقیت‌ها و شکست‌ها نیست. قلمرو اختیارات سازمان‌ها روشن نیست. عزم و اراده برنامه‌ریزی و اتخاذ تصمیمات لازم برای اجرای برنامه در ایران وجود نداشته است. در صورتی که در ایران تشکیل جلسات را شاخص پویایی اداری و فعالیت می‌دانند.
ملاحظاتی برای احیای سازمان برنامه و بودجه
برنامه‌ریزی باید جامع باشد به این مفهوم که مواردی را که باعث عدم اجرای برنامه می‌شود باید در دل برنامه نهاد و نباید آنها را در مقابل برنامه قرار داد. بنابراین پیشنهاد می‌شود در احیای سازمان برنامه با هر نام و عنوانی این ملاحظات مورد توجه قرار گیرد:
از نیروی انسانی آگاه در زمینه‌ها و علوم مختلف استفاده شود و عقل جمعی در احیای سازمان مدنظر قرار گیرد.
سازمان با نگاه حکمرانی خوب و کارآمد احیا و بازنگری شود. صرف احیای سازمان بدون روشن بودن هدف، فایده‌ای نخواهد داشت.
قبل از تصمیم‌گیری، مطالعات عمیق صورت گیرد و به جای اتکا به ظن و گمان، به تحلیل‌های علمی و کارشناسی و حقایق آشکار شده توجه شود.
سازمان با وجود تعامل با نهادها، دارای استقلال فکری در برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی باشد.
سازمان با رویکرد چالاک‌سازی دولت و تمرکززدایی احیا شود.
از دانش انباشته شده علمی در اقتصاد و برنامه‌ریزی استفاده شود و به دنبال دانش خلق‌الساعه و تجربه شده در جهان نباشیم. دویدن به دنبال نظریه جدید ممکن است ما را به ناکجا آباد هدایت کند. باید تحلیل‌های غیرعلمی و هیجانی جای عقلانیت را بگیرد.
ساختار سازمانی به گونه‌ای باشد که از تعدد و تداخل نهادهای برون سازمانی و درون سازمانی دوری شود.
ارسال نظر