نگاهی به نظام حل‌وفصل اختلافات در قانون جدید بانک‌مرکزی
ماده ۳۵ قانون بانک‌مرکزی به «رسیدگی به اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و سایر ذی‌نفعان علیه اشخاص تحت نظارت و بالعکس» اختصاص یافته است. در بند «الف» این ماده قید شده است: «اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذیربط که با موضوع فعالیت مصرح در اساسنامه اشخاص تحت نظارت مرتبط باشد، توسط شعبه ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می‌شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استانها و شهرهای پرجمعیت تشکیل می‌شود. شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی شامل شعب بدوی و تجدید نظر هستند.»
با توجه به این بند، شعبی از دادگاه‌‌‌های عمومی در مراکز استانها و شهرهای پرجمعیت (که تعریف پرجمعیت بودن مشخص نیست) تشکیل می‌‌‌شوند تا به اختلافات موضوع این بند رسیدگی کنند. صلاحیت این دادگاه‌‌‌ها شامل موارد زیر است: ۱) رسیدگی به اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و ۲) اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با سایر اشخاص که با موضوع مصرح در اساسنامه اشخاص تحت نظارت مرتبط باشد. همین نکته نشانگر اولین و شاید مهم‌ترین نقد بر این ماده است و آن نقد عبارت از این است که صلاحیت شعب مزبور بیش از حد گسترده تعریف شده است و شامل اختلافاتی می‌شود که به هیچ وجه اختلاف بانکی نیستند.
توضیح آنکه صلاحیت شعب خاص و ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی باید محدود به اختلافات حرفه‌‌‌ای باشد، نه هر اختلافی که مرتبط با موضوعات مندرج در اساسنامه بانک‌ها و موسسات اعتباری و صندوق‌های قرضالحسنه است. به‌عنوان مثال، یکی از اختیاراتی که برای بانک‌ها در اساسنامه آنها درج شده است، خرید و فروش اموال منقول و غیر‌منقول برای انجام وظایف بانک است. در این راستا ممکن است بانک برای انجام وظایف خود، ملکی را به عنوان محل شعبه خریداری و سپس با فروشنده اختلاف پیدا کند. حالت دیگر این است که یک بانک از بانک دیگر ملکی را خریداری کند تا شعبه خود را در آن مستقر کند. آیا این اختلافات باید در شعبه ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی مورد رسیدگی قرار گیرند؟ روشن است که پاسخ منفی است.
اما از آنجا که خرید و فروش اموال در اساسنامه بانک‌ها ذکر شده است، این امور مشمول ماده 35 قرار می‌‌‌گیرند و در صلاحیت شعب مزبور هستند. همچنین امور دیگری نظیر ترخیص کالا از بنادر و گمرکات و فروش تمبر مالیاتی و سفته در اساسنامه بانک‌ها ذکر شده‌‌‌اند. آیا اختلافات مربوط به این امور باید در شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی شوند؟ مورد دیگر آن است که بانکی یک معامله بانکی با بانک دیگر انجام داده است، مثلا خدمات بانکی ارائه کرده و قرار بود در عوض آن خدمات، وجهی دریافت کند، طرف مقابل برای پرداخت اجرت بانک چکی ارائه کرده است، ولی آن چک به دلیل فقدان موجودی با عدم‌پرداخت مواجه شده است.
آیا اختلاف مربوط به عدم‌پرداخت این چک، یک اختلاف بانکی است و باید در شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی شود یا اینکه یک اختلاف عادی مربوط به اسناد تجاری است و باید در دادگاه‌‌‌های عمومی رسیدگی شود؟ روشن است که تمامی دعاوی مزبور، دعاوی عمومی هستند و رسیدگی به آنها نیز باید در محاکم عمومی انجام شود و نکته خاص بانکی در این دعاوی وجود ندارد که لزوم رسیدگی به آنها در دادگاه‌‌‌های ویژه بانکی را ایجاب کند. اما تعریف موسع و نادرستی که از صلاحیت این محاکم در بند «الف» ماده 35 ذکر شده، باعث شده است تا کلیه این دعاوی در صلاحیت محاکم ویژه بانکی قرار گیرند. این در حالی است که قانون‌گذار قانون بازار اوراق بهادار را در پیش‌رو داشت و می‌‌‌توانست با رجوع به ماده 36 آن متنی به مراتب کارشناسی‌‌‌تر و بهتر تنظیم کند.
ماده مزبور مقرر می‌دارد: «اختلافات بین کارگزاران، بازارگردانان، کارگزاران/ معامله‌‌‌گران، مشاوران سرمایه‌گذاری، ناشران، سرمایه‌گذاران و سایر اشخاص ذیربط ناشی از فعالیت حرفه‌‌‌ای آنها، در صورت عدم‌سازش در کانون‌ها توسط هیات داوری رسیدگی می‌شود.» در این ماده به‌صراحت به اختلافات ناشی از فعالیت حرفه‌‌‌ای اشاره شده است. ممکن است گفته شود اختلافات حرفه‌‌‌ای در جایی تعریف نشده است. این نکته درست است اما همین که قانون به‌درستی به اختلافات حرفه‌‌‌ای اشاره میکند، راه را برای رویه قضایی باز می‌‌‌‌‌‌گذارد تا تفسیر درست اختلافات حرفه‌‌‌ای را ارائه کند. حال آنکه وقتی به اختلافات مربوط به امور مصرح در اساسنامه اشاره می‌شود، دست رویه قضایی نیز برای تعریف صحیح اختلافات حرفه‌‌‌ای بسته می‌شود.
نکته دوم که میتوان به آن اشاره کرد، این است که قانون‌گذار از ماده 36 یادشده غافل نبوده و در بند «ج» ماده 35 اشاره کرده است: «اشخاص تحت نظارت مشمول قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1384 باید برای رسیدگی به اختلافات فیمابین خود به هیات داوری موضوع ماده 36 قانون یادشده مراجعه و طرح دعوی کنند.» این به آن معناست که قانون‌گذار نسبت به این ماده توجه داشته، اما از ساختار آن الگوبرداری نکرده و در تعریف صلاحیت راه نادرست اشاره‌شده را طی کرده است. ضمن اینکه این نحو اشاره به ماده 36 دو ایراد دیگر دارد: 1) ماده 36 مربوط به اختلافات حرفه‌‌‌ای بازار سرمایه است نه اختلافات حرفه‌‌‌ای بازار پول، بنابراین اطلاق تکلیف استفاده اشخاص تحت نظارت مشمول آن سازمان به داوری موضوع ماده 36 به نحوی که شامل دعاوی حرفه‌‌‌ای بانکی نیز بشود، نادرست است و 2) در ماده 36 مراجعه به داوری مقید به عدم‌حصول سازش است و رویه حقوقی بازار سرمایه نیز بر مراجعه ابتدایی به کمیته‌‌‌ها یا هیات‌‌‌های سازش به عنوان شرط ابتدایی مراجعه به داوری تاکید دارد که در اینجا مورد اشاره قرار نگرفته است.
نکته سومی که در مورد متن فوق باید به آن اشاره کرد، ارجاع اختلافات از همان ابتدای کار به محاکم دادگستری است. این در حالی است که برای حل‌وفصل سریع و تخصصی اختلافات بانکی راهکارهای سریع‌‌‌تر و موثرتری همچون داوری، میانجی‌گری و سازش وجود دارد که در بازارهای مالی معمولا از این راهکارها استفاده می‌شود و بخش قابل‌توجهی از اختلافات با استفاده از این روش‌ها حل‌وفصل می‌‌‌شوند. ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار که به آن اشاره شد نیز اختلافات حرفه‌‌‌ای بازار سرمایه را ابتدا قابل حل از طریق سازش و اگر سازش حاصل نشد قابل ارجاع به هیات داوری می‌‌‌داند.
متاسفانه قانون‌گذار در قانون جدید بانک‌مرکزی نه‌تنها توجهی به ظرفیت تشکل‌های خودانتظام در حل‌وفصل اختلافات بانکی (حداقل در اختلافات میان دو بانک) نداشته است، بلکه داوری را نیز به عنوان یک مکانیزم مهم و موثر که تقریبا تمامی حقوقدانان بر اهمیت و مزیت‌‌‌های متعدد آن اتفاق نظر دارند، مورد توجه قرار نداده و راهکار مراجعه به محاکم دادگستری را که بسیار پرهزینه، طولانی و نامتجانس با اقتضائات حرفه‌‌‌ای نظام بانکی است، به عنوان راهکار انحصاری حل‌وفصل اختلافات بانکی برگزیده است.
چهارمین نکته در مورد ماده 35 به موضوع کارشناسی در دعاوی بانکی مربوط می‌شود. بند «ب» ماده 35 قانون مقرر می‌دارد: «بانک‌مرکزی میتواند با تایید هیات عالی، کارشناسانی را برای ارائه مشاوره به قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی به رئیس قوه قضائیه معرفی کند. کارشناسان مذکور از طریق روسای کل دادگستری استانها به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی معرفی می‌‌‌شوند. قضات شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی موظفند قبل از انشای رأی نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی‌شده به شعبه را استعلام کنند و در صورتی که رأی آنان خلاف نظر کارشناس یا کارشناسان معرفی‌شده باشد، باید در متن رأی خود دلایل رد نظر کارشناسی را تصریح کنند.» در بند «ت» همان ماده قید شده است که «کارشناسان مذکور در بند «ب» این ماده نباید هیچ‌گونه رابطه مالکیتی، مدیریتی یا مشاوره‌‌‌ای با شخص تحت نظارت طرف دعوی داشته باشند.»
در رابطه با بندهای فوق چند نکته وجود دارد که به ترتیب به آنها اشاره می‌شود.
1. یکی از مهم‌ترین نکاتی که صاحب‌نظران حقوق بانکی و به‌خصوص دعاوی بانکی به آنها اشاره می‌کنند، ارجاع بیش از حد و گاه بی‌مورد پرونده‌‌‌های بانکی به کارشناسی است. به‌عنوان مثال، در نظریه مشورتی شماره 1809.99.7 مورخ 1399.12.16 اداره کل حقوقی قوه قضائیه ذکر شده است: «نظر به اینکه ارزیابی دلایل با دادگاه است، همچنین مطابق ماده 199 قانون آیین دادرسی دادگاه‌‌‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379 انجام هر گونه تحقیق یا اقدامی که جهت کشف حقیقت ضرورت دارد منوط به نظر دادگاه است، بنابراین ضرورت یا عدم‌ضرورت کارشناسی به تشخیص قاضی رسیدگی‌کننده است.»
در یکی از آثار منتشرشده توسط دادگستری استان تهران پس از ذکر این نظر مشورتی ذکر شده است: «در دعاوی بانک علیه مشتری در صورت عدم‌اعتراض مشتری به میزان بدهی، ارجاع به کارشناسی با توجه به اصل منع تحصیل دلیل با وجود عدم‌تکرار ماده 358 قانون سابق آیین دادرسی مدنی در قانون جدید، امکان‌پذیر نیست. اما در صورتی که دعوی از سوی مشتری، راهن یا ضامن علیه بانک مطرح شده باشد، در صورت طرح صحیح دعوی و احراز اصل استحقاق خواهان با درخواست ایشان، امکان رجوع به کارشناسی وجود دارد. یعنی دادگاه جهت تشخیص دقیق میزان مطالبات بانک نیاز به ارجاع به کارشناسی دارد، اما در مواردی که دعوی اساسا اشتباه مطرح شده یا اصل استحقاق شخص زیر سوال باشد، نوبت به ارجاع به کارشناسی نمی‌‌‌رسد.»
نکاتی که مطرح شد، بسیار مهم و کلیدی است. اولا در بسیاری از مسائل، اختلاف بر سر یک امر حکمی است که دادرس باید خود در خصوص آن اظهارنظر کند و نیازی به ارجاع امر به کارشناسی وجود ندارد. به‌طور مثال، یک طرف مدعی نسخ شدن یک قانون و طرف دیگر مدعی اعتبار آن قانون است. یک طرف مدعی بطلان یک قرارداد و طرف دیگر مدعی صحیح و نافذ بودن آن است. یک طرف مدعی است قرارداد منعقده اجاره به شرط تملیک است و طرف دیگر معتقد است فروش اقساطی است. در این‌گونه موارد، دادرس خود باید با توجه به محتویات پرونده و ادله ابرازی طرفین بررسی و حکم صادر کند. کارشناسی مربوط به امور موضوعی نظیر محاسبه سود پرداختی توسط مشتری و سود قابل دریافت براساس مقررات، بررسی میزان ضرر و زیان وارده، متعارف بودن یا نبودن اقدامات انجام‌شده، اصالت مدارک ابرازی و صحت یا عدم‌صحت ادعای جعلیت و نظایر آن است. از این‌رو الزام قانون‌گذار مبنی بر اخذ نظر کارشناسی در همه پرونده‌‌‌ها وجهی ندارد.
2. در نظام حقوقی ایران، اصل منع تحصیل دلیل پذیرفته‌شده است. این امر به آن معناست که ادله ابرازی که دادرس براساس آنها حکم صادر میکند همان ادله‌‌‌ای هستند که طرفین در مهلت‌‌‌های قانونی ارائه کرده‌‌‌اند و قاضی حق تحصیل دلیل ندارد. بنابراین در مواردی که طرفین، تقاضای کارشناسی نکرده باشند ارجاع الزامی به کارشناس توسط دادرس ممکن است در برخی مواقع نقض اصل منع تحصیل دلیل محسوب شده و برخلاف اصول دادرسی در نظام حقوقی کشور باشد.
3. در بسیاری از پرونده‌‌‌های حقوقی اساسا ورود به ماهیت انجام نمی‌شود و قاضی بدون ورود در ماهیت دعوی و براساس ایرادات مطروحه توسط طرفین یا رأسا به دلیل اموری مانند فقدان صلاحیت، طرح دعوی توسط اشخاص فاقد سمت، وجود نداشتن نفع قانونی و نظایر آن دعوی را رد میکند، بی‌آنکه رسیدگی ماهوی انجام داده باشد. در چنین شرایطی اخذ نظر کارشناسی موضوعیت ندارد. بنابراین متن مقرره فوق که قاضی را ملزم میکند قبل از انشای رأی نظر کارشناسان معرفی‌شده توسط بانک‌مرکزی را اخذ کند، منطقی و قابل پذیرش به نظر نمی‌‌‌رسد.
4. نسبت و رابطه میان کارشناسان مورد اشاره در این ماده با کارشناسانی که طرفین دعوی می‌‌‌توانند از دادگاه درخواست کنند نظر آنها اخذ شود مشخص نیست. فرض کنیم یکی از طرفین دعوی از دادگاه تقاضا کند که در مورد محاسبه میزان سود اخذشده توسط بانک، نظر کارشناسی اخذ شود. آیا دادگاه در اجابت این درخواست میتواند از یکی از کارشناسان معرفی‌شده توسط بانک‌مرکزی استفاده کند و هزینه آن را بر عهده بانک‌مرکزی قرار دهد یا اینکه چون این کارشناس براساس درخواست یکی از طرفین درخواست می‌شود، باید غیر از کارشناسان مزبور بوده و هزینه آن بر عهده متقاضی باشد؟ اگر این دو کارشناس یکی باشند، این سوال مطرح است که آیا طرف مقابل میتواند به نظریه کارشناس مزبور اعتراض کند و تقاضای هیات سه‌نفره کارشناسی کند؟
اگر پاسخ مثبت باشد این پرسش مطرح می‌شود که آیا هزینه هیات سه‌نفره کارشناسی را نیز باید بانک‌مرکزی بپردازد و اعضای هیات سه‌نفره نیز باید از کارشناسان منصوب بانک‌مرکزی باشند؟ اگر پاسخ به این پرسش نیز مثبت باشد این پرسش قابل طرح است که چرا بانک‌مرکزی باید هزینه کارشناسان مورد درخواست طرفین را که تعداد آنها با فرمول 2n+1 تعیین می‌شود بپردازد؟ چه تضمینی وجود دارد که این ترتیبات به وضعیت «سنگ مفت و گنجشک مفت» برای طرفین منجر نشود؟ اگر هم پاسخ این سوالات را از همان ابتدا منفی بدهیم و بگوییم که کارشناسان مورد درخواست طرفین غیر از کارشناسانی هستند که بانک‌مرکزی معرفی کرده و دادگاه ملزم است نظر آنها را اخذ کند، آنگاه این سوال مطرح خواهد شد که در صورت تعارض میان نظرات این دو نوع کارشناس چه باید کرد؟ لازم به ذکر است که این مباحث احتمالات صرف و دور از انتظار نیست، بلکه مواردی هستند که امکان وقوع آنها در دعاوی بسیار زیاد است و دادگاه‌‌‌های ویژه در دعاوی بسیاری با آنها مواجه خواهند بود.
5. نکته پنجم به جهات رد کارشناس ارتباط دارد که در بند «ت» فوق‌الذکر به آن اشاره شده است و مقرر می‌دارد که کارشناس نباید رابطه مالکیتی یا مدیریتی یا مشاوره‌‌‌ای با شخص تحت نظارت طرف دعوی داشته باشد. این حکم از دو جهت عجیب است. نخست اینکه محدود به روابط سه‌گانه فوق با شخص تحت نظارت طرف دعوی شده است و این به آن معناست که کارشناس میتواند با طرف دیگر که شخص تحت نظارت نیست، این روابط را داشته باشد. عجیب بودن این موضوع از آن جهت است که کارشناس مانند دادرس باید مستقل و بی‌طرف باشد و استقلال و بی‌طرفی باید از هر دو طرف باشد، نه اینکه فقط از یک طرف باشد.
آیا قانون‌گذار فقط نگران آن است که کارشناس از بانک‌ها و موسسات اعتباری مستقل نباشد و در خصوص اینکه کارشناس مشاور یا مدیر یا مالک طرف مقابل باشد، دغدغه و نگرانی ندارد؟ جهت دوم اینکه در قوانین آیین دادرسی مدنی، موارد رد کارشناس همان موارد رد دادرس است که شامل شش مورد است، نظیر اینکه کارشناس قرابت نسبی یا سببی با هر یک از اصحاب دعوی داشته باشد (که با توجه به اینکه ممکن است طرف دعوی شخص حقیقی باشد، این مورد میتواند در دعاوی بانکی نیز مصداق داشته باشد)، کارشناس قبلا به عنوان دادرس یا گواه در پرونده اظهارنظر کرده باشد، کارشناس دارای نفع شخصی در موضوع مطروحه باشد، بین کارشناس و یکی از طرفین دعوی سابقا دعوای حقوقی یا جزایی مطرح بوده و از تاریخ صدور حکم قطعی دو سال نگذشته باشد و سایر مواردی از این دست. حال سوال اینجاست که چرا قانون‌گذار در قانون بانک‌مرکزی موارد رد کارشناس را منحصر به یک مورد کرده و بقیه موارد را نادیده گرفته است. چرا مانند سایر قوانین ذکر نکرده که موارد رد کارشناس همان موارد رد دادرس است؟ پاسخ این پرسش برای راقم این سطور مشخص نیست.
6. بحث در مورد پیچیدگی‌‌‌های عملی کارشناسی که در ماده 35 به آن اشاره شده است بسیار است و میتوان در این خصوص پرسش‌‌‌های بیشتری مطرح کرد. اما این بحث را با یک پرسش ساده به پایان می‌بریم: چرا بانک‌مرکزی باید هزینه کارشناسی در دعاوی میان طرفین را که نفع و زیان آنها عاید طرفین دعوی می‌شود بر عهده بگیرد؟ اساسا چرا بانک‌مرکزی باید کارشناس به دادگاه‌‌‌ها معرفی کند؟ این نکته که دعاوی بانکی دعاوی تخصصی هستند و موضوعات بانکی نیازمند اظهارنظر کارشناسی صحیح و دقیق هستند، نکته درستی است، اما از این نیاز کلی نمی‌‌‌توان نتیجه گرفت که لازم است بانک‌مرکزی به دادگاه‌‌‌ها کارشناس معرفی کند.
میتوان دستگاه قضایی یا کانون کارشناسان را مکلف کرد که با همکاری بانک‌مرکزی و با رعایت استانداردهای آن بانک به تعداد موردنیاز دادگاه‌‌‌ها کارشناس رسمی در موضوعات پولی و بانکی در نظر گرفته و آزمون‌‌‌های لازم را در این رابطه برگزار کند و اسامی کارشناسان را در اختیار دادگاه‌‌‌ها قرار دهد و هزینه کارشناسی هم مطابق قواعد عمومی آیین دادرسی باشد. لازم است به این نکته توجه شود که اگرچه بانک‌مرکزی مستقل است و شخصیت حقوقی جدا از دولت دارد، اما منابع آن به هر حال جزو منابع عمومی هستند و نباید بی‌جهت آن را صرف کارشناسی در دعاوی خصوصی کرد که نفع و زیان آنها به مدعیان پرونده‌‌‌ها می‌رسد نه به عموم مردم، خصوصا آنکه این قانون فقط شامل بانک‌ها نیست، بلکه شامل لیزینگ‌‌‌ها و صندوق‌های قرضالحسنه و دعاوی بسیار پرتعداد مربوط به آنها نیز می‌شود.
در نهایت، به عنوان آخرین نقد بر این ماده باید به یک نکته دیگر اشاره کرد که در متن قانون ذکر نشده اما همین ذکر نشدن و به تعبیر دیگر غفلت، ایراد این قسمت از قانون است. در متن قانون قید شده است که شعب ویژه‌‌‌ای برای رسیدگی به دعاوی بانک‌ها با یکدیگر یا بانک‌ها علیه اشخاص تشکیل شده و در این شعب از کارشناسی استفاده شود و هزینه کارشناسی هم توسط بانک‌مرکزی پرداخت شود. آیا در اینجا با همه باری که بر دوش بانک‌مرکزی گذاشته شده است جای آن نبود که گفته شود دادگاه‌‌‌ها نیز باید گزارشی از دعاوی مزبور و اطلاعات آن در اختیار بانک‌مرکزی قرار دهند تا بانک‌مرکزی بداند اشخاص تحت نظارت درگیر چه دعاوی حقوقی هستند؟
آیا بانک‌مرکزی نباید بتواند از اطلاعات این دعاوی در ارزیابی وضعیت مالی بانک‌ها، ریسک‌‌‌های حقوقی آنها، مشکلات و رویه‌‌‌های جاری و برای بهبود این امور استفاده کند؟ در متن فعلی دادگاه‌‌‌ها تکلیفی ندارند که اطلاعات مربوط به این پرونده‌‌‌ها را به بانک‌مرکزی بفرستند و حتی میتوان گفت ارسال چنین اطلاعاتی به بانک‌مرکزی، به دلیل ارتباط با پرونده خصوصی طرفین آن ممنوع است. اگر قرار بود این ممنوعیت در یک متن قانونی برداشته شود و تکلیف به ارائه اطلاعات به بانک‌مرکزی در جایی ذکر شود، جای آن همین جا بود که متاسفانه این فرصت نیز مثل بسیاری از فرصت‌‌‌های دیگر در متن این قانون از دست رفته است.
متاسفانه شتاب‌زدگی و بی‌دقتی در وضع قانون و توجه نکردن به ارتباط قوانین مختلف در کشور در این ماده از قانون بانک‌مرکزی نیز مشهود است و باید گفت که اگرچه جوهر امضای این قانون هنوز خشک نشده است اما ای‌کاش هرچه سریع‌‌‌تر فرصتی برای اصلاح این قانون فراهم شود.
