برنامه هفتم و بیراهه اصلاحات نظام جامع تامین‌اجتماعی
تجربه برنامه‌های اول تا پنجم نیز نشان داد که برخی از احکام این برنامه‌ها اجرایی نشده است. بنابراین مجلس بر آن شد تا همه احکام ضروری مصوب برنامه‌های اول تا پنجم را در قالب قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مجددا تصویب کند. اما آسیب‌شناسی تنظیم احکام قانونی برنامه‌های توسعه و اینکه چرا قانون احکام دائمی تصویب شد، به تنظیم برنامه هفتم کمک می‌کند. شاید بتوان گفت مهم‌ترین دلیل تصویب قانون احکام دائمی این است که برخی احکام قانونی مصوب در برنامه‌های توسعه ماهیت دائمی دارند؛ در حالی که قوانین برنامه دارای زمان اجرای پنج‌ساله است. بنابراین همان ایرادی که بر برخی تبصره‌های قوانین سنواتی بودجه وارد است، یعنی وارد کردن مصوباتی که دارای اثرات بیش از یک‌سال است، بر برنامه‌های توسعه نیز وارد است و قوانینی در قالب برنامه‌های پنج‌ساله تصویب می‌شود که دارای اثرات بیش از پنج‌سال است و ممکن است در برنامه‌های بعدی به هر دلیلی دچار تغییرات شوند.
قوانین حوزه بازنشستگی به دلیل ماهیت بسیار بلندمدت و بین‌نسلی جزو مواردی هستند که تصویب غیر‌دائمی و مدت‌دار آنها باعث خدشه وارد شدن به اصول حاکم بر آن می‌شود. به‌عنوان مثال، در برنامه پنجم توسعه، فرمول محاسبه مزایای بازنشستگی دچار تغییر شد و به سازمان تامین‌اجتماعی اجازه داده شد که در موارد معینی سابقه مورد محاسبه در فرمول مزایا را به‌جای دوسال آخر، پنج‌سال در نظر بگیرد. متعاقب آن سازمان تامین‌اجتماعی با صدور بخشنامه، موجب برخی نارضایتی‌ها و سختگیری‌های بعضا ناروا شده بود و سرانجام اعتراضات مردم در زمان تصویب برنامه ششم باعث لغو حکم برنامه پنجم و جایگزین‌شدن با فرمول مورد عمل قبل از برنامه پنجم شد. تصویب قانون و لغو آن در حالی انجام شده بود که فرمول مورد عمل به دلیل امکان سوءاستفاده و بهره‌مندی ناعادلانه از مستمری بازنشستگی یکی از ضروریات اصلاح پارامتری در قوانین موجود است.
بنابراین یکی از مهم‌ترین اشکالات درج قوانین اصلاحات بازنشستگی در برنامه‌های توسعه، عدم‌رعایت ماهیت زمانی قوانین است. اشکال بعدی که معمولا در برنامه‌های قبلی در حوزه بیمههای اجتماعی بازنشستگی و درمان وجود داشت و در برنامه هفتم نیز برطرف نشده است، عدم‌تنظیم احکام قانونی بر مبنای رعایت همه جوانب و جامع‌الاطراف بودن قانون است که آن هم به دلیل ماهیت زمان‌دار بودن احکام و سقف زمانی اجرای آن عملا شدنی نیست. در صندوق‌های بازنشستگی معمولا اصلاحات تدریجی است و در دوره‌های ۱۰ تا ۱۵ساله به‌طور کامل اجرا می‌شود؛ در حالی که این نوع قوانین را نمی‌توان در یک‌برنامه پنج‌ساله تصویب کرد. در هر صورت با ذکر این مقدمه به سراغ بررسی احکام پیشنهادی برنامه هفتم در حوزه اصلاح صندوق‌های بازنشستگی می‌رویم. برای این کار ابتدا شش‌اصل ضروری در طراحی یا اصلاح هر طرح بازنشستگی را به‌صورت خلاصه مرور می‌کنیم. از آنجا که تاثیر سیستم بازنشستگی بر مالیه عمومی و مشوق‌های بازار کار به کل یک‌سیستم و نه صرفا ویژگی‌های اجزای آن بستگی دارد، بنابراین اصول زیر و روابط متقابل آنها در توصیف و تشخیص سیستم‌های بازنشستگی مفید است و هرگونه سیاستگذاری یا اصلاحات نظام‌های بازنشستگی باید با تکیه بر این اصول و میزان رعایت آنها بررسی و ارزیابی شود.
پایداری: پایداری سیستم‌های بازنشستگی، اطمینان از توانایی صندوق‌ها برای پرداخت مزایای بازنشستگی از طریق حق بیمههای دریافتی بدون نیاز به انتقال منابع اضافی است. بنابراین اندازه‌‌‌گیری پایداری بلندمدت مستلزم آن است که ارزش فعلی حقبیمهها حداقل برابر با ارزش فعلی مزایا و تعهدات باشد.
عدالت اکچوئریال: سیستمی که مزایای بازنشستگی افراد تحت پوشش خود را در طول دوره زندگی آنها از محل حق بیمههای خود آنها تامین می‌کند، از نظر اکچوئریال عادلانه است. به عبارت دیگر کل حقبیمههای پرداخت‌شده توسط یک نسل/ گروه در طول زندگی کاری آنها با مزایای کل دریافت‌شده توسط همان نسل/ گروه در دوره بازنشستگی برابر می‌شود. این مفهوم ارتباط نزدیکی با پایداری دارد: اگر برای هر نسل، ارزش فعلی حق بیمههای دوره زندگی برابر با ارزش فعلی مزایای دوره زندگی باشد، پس باید ارزش فعلی تمام حق بیمههای سیستم برابر با ارزش فعلی تمام مزایای سیستم باشد. با این حال، یک سیستم بازنشستگی که در مجموع پایدار است ممکن است عدالت اکچوئریال را برای گروه‌‌‌ها (اگر بازتوزیع بین نسلی وجود داشته باشد) یا افراد (اگر بازتوزیع درون نسلی وجود داشته باشد) تضمین نکند.
عدالت بین‌نسلی: یک سیستم بازنشستگی به عدالت بین‌نسلی دست می‌‌‌یابد؛ اگر تعادل بین ارزش فعلی حقبیمهها و مزایا در طول نسل‌ها تغییر نکند. یک‌سیستم می‌تواند در میان نسل‌ها عادلانه باشد بدون اینکه پایدار یا از نظر آماری عادلانه باشد، از قبیل اینکه همه افراد از تمام نسل‌ها مزایایی را دریافت کنند که به‌طور سیستماتیک بزرگ‌تر از سهم آنهاست. در این حالت کسری صندوق از محل منابع عمومی و به هزینه همه افراد جامعه جبران می‌شود. برعکس، یک سیستم می‌تواند پایدار باشد بدون اینکه در میان نسل‌ها عادلانه باشد. به عنوان مثال، مزایای بازنشستگی که یک نسل دریافت می‌کند بیش از حق بیمهای باشد که پرداخت می‌کند و کسری آن از طریق ارائه مزایای بازنشستگی کمتر از حق‌‌‌بیمه پرداخت‌شده نسل دیگر جبران می‌شود. بنابراین یک سیستم بازنشستگی که از نظر اکچوئریال عادلانه است لزوما مستلزم توزیع مجدد در میان نسل‌ها و بنابراین رعایت عدالت بین‌نسلی نیست.
سازگاری انگیزشی: انگیزه افراد برای مشارکت و کمک به یک سیستم بازنشستگی به‌شدت تحت‌تاثیر طراحی آن است. سیستم‌هایی که در آنها مزایای دوره زندگی بیش از حق‌‌‌بیمه است -بیش‌‌‌نمایی عدالت اکچوئریال- باید انگیزه‌های قوی‌تری برای پرداخت حق‌‌‌بیمه اعمال کنند. برعکس، هنگامی که حق بیمههای بیشتر معادل با ارزش فعلی مزایای بیشتر جبران نمی‌شود -یعنی خنثایی اکچوئریال تضمین نمی‌شود- ماهیت سیستم‌های بازنشستگی، عدم‌مشارکت در پرداخت حق بیمه را تشویق می‌کند. همچنین به دلیل اینکه طراحی سیستم به‌خوبی نتوانسته است مزایای بازنشستگی را به حقبیمههای افراد مرتبط کند، پرداخت حق بیمه بابت بازنشستگی ممکن است نه به‌عنوان درآمد معوق (که در دوران سالمندی دریافت می‌شود) بلکه به‌عنوان مالیات مضاعف دیده شود. مردم می‌توانند نزدیک‌بین یا با اطلاعات ناقص باشند و وزن بیشتری به حقبیمههای فعلی نسبت به مزایای آینده بدهند. ویژگی‌های توزیعی رایج در سیستم‌های بازنشستگی (بین درآمدهای امروز و آینده) معمولا انحراف دیدگاه ایجاد می‌کنند.
توان پرداخت: در کشورهایی که موقعیت مالی آسیب‌پذیر یا دسترسی محدود به منابع مالی دارند، کسری سیستم بازنشستگی ممکن است به بدهی دولت، افزایش ریسک حاکمیت و به طور بالقوه جایگزینی با هزینههای خصوصی مولد مانند سرمایه‌گذاری منجر شود. بنابراین هزینههای بازنشستگی عمومی بالا بدون هزینههای اقتصادی نیست. از آنجا که مصرف بالاتر بازنشستگان از محل درآمد ملی تامین می‌شود، موجب مصرف یا پس‌انداز کمتر در جایی از اقتصاد می‌شود که به معنی سرمایه‌گذاری کمتر و احتمالا درآمد ملی پایین‌تر در آینده می‌شود. اگر هزینههای بازنشستگی سهم بالایی از هزینههای دولت داشته باشد، ممکن است تعدیل آن در بودجه دولت، اثر ضدچرخه‌ای داشته باشد و تامین آن از روش‌های دیگر را نیز سخت کند. تعدیل سایر هزینههای دولت یا افزایش حقبیمهها نیز ممکن است به همین روش بر رشد اثر بگذارد؛ زیرا ممکن است جایگزین سایر هزینههای عمومی سلامت یا سرمایه‌گذاری شود یا نیاز به افزایش مالیات‌ها باشد. به عبارت دیگر، حتی زمانی که یک سیستم بازنشستگی پایدار باشد، ممکن است گران و در نهایت خارج از توان پرداخت باشد، تا حدی که موجب محدودیت دولت در پاسخگویی به شوک‌های کوتاه‌مدت شود و به طور بالقوه منابعی را که می‌تواند در سایر فعالیت‌های تولیدی استفاده شود، مصرف می‌کند.
کفایت: ممکن است هزینههای بازنشستگی عمومی بیش از حد پایین، کافی نباشد؛ زیرا موجب کاهش قابل‌توجه استانداردهای زندگی پس از بازنشستگی شود و از آنجا که عمده سالمندان صرفا با درآمد بازنشستگی زندگی می‌کنند ممکن است مستمری بازنشستگی برای بالاتر بودن از خط فقر کفایت نکند و در نتیجه موجب گسترش فقر سالمندان می‌شود.
حال با توجه به اصول فوق بهتر می‌توان مواد قانونی پیشنهادی برنامه هفتم را بررسی کرد. در ماده ۲۸ کاهش کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی از بودجه عمومی ۵درصد پیش‌بینی شده است که در حال حاضر بدون لحاظ ۳درصد سهم دولت و سهم کارفرمایی برخی بیمه‌شدگان تحت پوشش سازمان تامین‌اجتماعی، حدود ۱۷درصد است. بنابراین کاهش سالانه بیش از یک‌درصد از این کمک‌ها اگر نگوییم نشدنی است، بسیار سخت و انقباضی خواهد بود که ممکن است از طریق کاهش نرخ رشد مستمری‌ها هم تبعات اجتماعی داشته باشد و هم اصل کفایت مزایای بازنشستگی را نقض کند. در ماده ۲۹ بند «الف» صرفا بر اصلاح ساختار صندوق‌های بازنشستگی بدون رویکرد مشخص از نظر انواع شیوه‌های ساختاری، نظام تامین مالی بیمهای عمومی و خصوصی تاکید شده است؛ در حالی که مبتنی بر سیاستهای کلی تامین‌اجتماعی مصوب رهبری باید ابتدا تصویر کلی (Big Picture) از نظام جامع تامین‌اجتماعی شامل قلمروها (بیمهای، امدادی و حمایتی)، چارچوب‌‌‌ها (پایه، شغلی و مکمل)، ساختارها (عمومی، غیردولتی یا خصوصی) و اصلاحات پارامتری (سن، سابقه و فرمول مزایا) شناسایی و سپس پیشنهاد اصلاح یا تصویب قوانین جدید مطرح شود. در بندهای «ب» و «پ» تکرار بخشی از ماده ۱۵ قانون ساختار جامع نظام رفاه و تامین‌اجتماعی و ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و ماده ۱۲ برنامه ششم را شاهد هستیم که همچنان به دلیل ایرادهای بند «الف»، نمی‌تواند راهگشایی جدیدی برای سرمایه‌گذاری و تادیه بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی را ایفاد کند. ضمنا در راستای کاهش هرچه بیشتر تعهدات دولت در قبال کارگران، در بند «چ» این ماده سهم ۳درصد دولت که تاکنون تا هفت‌برابر حداقل دستمزد مصوب جزو تعهدات بود صرفا تا دوبرابر حداقل دستمزد پیشنهاد شده و از دو تا پنج‌برابر حداقل دستمزد، یک‌درصد از سهم دولت کسر و به سهم کارگر اضافه و برای دستمزدهای بین پنج تا هفت‌برابر حداقل دستمزد یک‌درصد از سهم دولت و یک‌درصد از سهم کارفرما کسر و ۲درصد به سهم کارگر اضافه شده است. در صندوق‌های کشوری و لشکری نیز سهم دولت از ۳درصد به یک‌درصد کاهش پیدا کرده است. به عبارت دیگر دولت به‌جای تشویق کارگر و کارفرما و کارکنان خود به پرداخت حق بیمه و جلوگیری از فرار بیمهای بر مبنای اصل سازگاری انگیزشی و از طریق افزایش سقف معافیت‌های مالیاتی معادل حق بیمههای پرداختی، عملا برخلاف جهت درست سیاستی، کارگر و کارفرما را تشویق به فرار بیمهای و اعلام دستمزدهای پایین‌تر می‌کند.
ضمنا با توجه به گزارش‌های اکچوئریال صندوق‌های بازنشستگی نرخ حق بیمههای فعلی برای تامین اصول پایداری بلندمدت و عدالت اکچوئریال و عدالت بین نسلی نیاز به بازنگری دارند؛ در حالی که برنامه در این زمینه سکوت کرده است. در بند «خ» که یکی از مهم‌ترین اصلاحات پیشنهادی در لایحه است، به‌ناگهان حداقل سن بازنشستگی همه زنان را به ۵۳سال و مردان را به ۵۶سال رسانده‌اند که چند ایراد به آن وارد است. اول اینکه هرگونه افزایش سن و سابقه باید به صورت تدریجی و با شیب ملایم و با فاصله زمانی معین از زمان اعلام و تصویب قانون اجرا شود تا برنامه‌های بلندمدت کار و زندگی افراد به هم نخورد و ضمنا با سیل درخواست بازنشستگی‌های زودهنگام به دلیل فرار از قوانین پیشنهادی مواجه نشویم که عملا به‌جای تعویق تعهدات بازنشستگی، برخلاف اهداف اصلی اصلاحات، موجب تشدید بازنشستگی‌های زودهنگام می‌شود. شاید یکی از دلایل عجله دولت در اجرای اصلاحات بازنشستگی، تاخیر بیش از حد دولتها و مجالس گذشته در اجرای اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی و میراث سنگین تعهدات آتی برای این دولت و دولت‌های بعدی باشد که این ایراد به‌درستی وارد است اما بیم آن می‌رود که تسریع در اجرای اصلاحات موجب نارضایتی مشمولان و متوقف شدن کل برنامه‌های اصلاحات شود. بنابراین بهتر است در بررسی مواد مربوط به افزایش سن و سابقه، حداقل سن به عنوان هدف غایی تعیین شود و در هر سال حداکثر چهارماه به سن و چهارماه به سابقه موردنیاز برای بازنشستگی اضافه شود. به این ترتیب افزایش سن بازنشستگی با شیب ملایم ظرف هفت تا ده‌سال انجام می‌شود. همچنین همزمان این افزایش سابقه در مخرج ضریب انباشت نیز لحاظ می‌شود. همین دغدغه برای اصلاحات تدریجی در سوابق مشاغل سخت و زیان‌آور نیز ضروری است؛ چرا که هم‌اکنون کشور با درخواست‌های بازنشستگی فوری پرستاران برای فرار از کاهش سوابق سخت و زیان‌آور مواجه شده و در شرایطی که کشور با کاهش شدید پرستار روبه‌روست، عملا بازنشستگی آنها و خروج از بازار کار موجب تحمیل هزینههای مضاعف به کشور می‌شود.
جمع‌بندی
مطالعات زیادی درباره انواع اصلاحات ساختاری، پارامتری و سیستمی در صندوق‌های مختلف انجام شده؛ اما هیچ‌یک از مطالعات، نگاه جامع و ساختاری به طراحی نظام بازنشستگی فراگیر و یکپارچه با نظام حمایت اجتماعی نداشته است. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی مصوب ۱۳۸۳ و قانون مدیریت خدمات کشوری و اصلاحات بعدی آن به‌طور ضمنی یک ساختار کلان شامل یک‌سازمان ملی تامین‌اجتماعی و فعالیت انواع صندوق‌های بازنشستگی ذیل آن مانند صندوق کارگران، صندوق کارکنان دولت و... را پیش‌بینی کرده و قرار بود هیات امنای فعلی تامین‌اجتماعی و صندوق‌های تابعه، هیات امنای آن سازمان ملی تامین‌اجتماعی باشند و بر این اساس اساسنامه‌‌‌های صندوق‌های بازنشستگی موجود اصلاح می‌‌‌شد. متاسفانه برداشت نادرست و بعضا جانبدارانه برخی گروه‌‌‌های ذی‌نفع و شرکای اجتماعی صندوق‌های بازنشستگی، مانع جدی استقرار صحیح نظام بازنشستگی در سال‌های بدون بحران بازنشستگی شد و مدیران بعدی نیز درگیر روزمرگی‌‌‌های اجرایی و بنگاه‌‌‌داری و عزل و نصب مدیران و اعضای هیاتمدیره شدند و از اصل ماجرا یعنی پیشگیری از چالش و تبدیل آن به بحران و ابربحران غافل شدند؛ به گونه‌‌‌ای که دیگر نزدیک شدن به مقوله اصلاحات جامع صندوق‌های بازنشستگی به دلیل تبعات سیاسی و اجتماعی در مخیله مدیران عالی دولت و مجلس نمی‌‌‌گنجد و پس از جلسات متعدد و دریافت نظرات کارشناسان و اطلاع دقیق از پیامدها و ابعاد مساله، به امید اقدام توسط مدیران/ دولتها/ مجالس بعدی آن را رها می‌کنند. در حال حاضر مشکل اصلی نظام جامع تامین‌اجتماعی کشور به‌رغم تصویب قوانین متعدد و حتی ابلاغ سیاستهای کلی توسط رهبر انقلاب، فقدان نظریه‌‌‌پردازی روزآمد درباره ماهیت و کارکرد نظام تامین‌اجتماعی شامل نظام حمایت‌های اجتماعی و بیمههای اجتماعی بازنشستگی و درمان و درگیر شدن مدیران عالی به‌خصوص در وزارت مربوطه در امور روزمره است. بازتعریف وظایف، کارکردها و آینده‌‌‌پژوهی لازمه اقدامات امروز و تصویب قوانین موردنیاز است. کم و زیاد کردن سن و سابقه و تغییر محدود فرمول محاسبه مستمری بازنشستگی با هدف کاهش مستمری به فقر سالمندی و نقض اصل کفایت مزایا منجر می‌شود و یک مساله را روشن می‌کند که گویا سیاستگذاران مساله را به‌کلی اشتباه متوجه شده‌‌‌اند.
پانوشت:
- هدف کلی و اولویت اصلی برنامه هفتم با رعایت سیاستهای کلی مصوب، پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت با نرخ رشد اقتصادی متوسط ۸درصد در طول برنامه تعیین می‌شود با تاکید بر افزایش بهره‌‌‌وری کل عوامل تولید (منابع انسانی، سرمایه، فناوری و مدیریت).
- استقرار نظام جامع تامین‌اجتماعی مشتمل بر حوزه‌‌‌های امدادی، حمایتی و بیمهای در سطوح پایه، مازاد و مکمل به منظور ارائه عادلانه خدمات.
- ارتقای نظام سلامت براساس سیاستهای کلی سلامت.
