اشکال در اجرای اصول حقوقی

صرف‌‌‌نظر از اینکه روش تدوین پیش‌‌‌نویس حاضر، نظام‌‌‌مند نیست و طرح توجیهی مشخصی ندارد، این پیش‌‌‌نویس از دو منظر اصلی قابل نقد است: اول اینکه در برخی مواد مطروحه، اصول حقوقی در بیان مقرره پیشنهادی رعایت نشده است؛ دوم اینکه پیش‌‌‌نویس مزبور، برخی از مسائل اصلی بازار سرمایه را مورد توجه قرار نداده است. در خصوص نکته اول باید توجه کرد که قانون باید با اصول و ساختار حقوقی کشور هماهنگ باشد و چنانچه تغییری در این بخش صورت می‌‌‌پذیرد، آگاهانه باشد. از این منظر، چند ایراد در پیش‌‌‌نویس به‌عنوان نمونه بیان می‌شود. در این نسخه، عبارت «اشخاص تحت‌نظارت» تعریف شده است؛ اما مصادیق اشخاص تحت نظارت به‌صورت تمثیلی بیان شده و دست سازمان بورس برای نظارت بر اشخاص مختلف باز گذاشته شده است؛ نظارتی که می‌‌‌تواند تا تحمیل جریمه‌‌‌های نقدی سنگین (موضوع ماده ۱۴ قانون توسعه ابزارها) بر اشخاص مختلف پیشروی کند. این در حالی است که امکان ارائه تعریف مشخصی از اشخاص تحت نظارت به‌سادگی وجود داشته است.

از سوی دیگر، اصطلاح مزبور قبلا تنها در مقررات مصوب سازمان و شورا ذکر شده بود و بسنده‌کردن به تعریف عبارت «اشخاص تحت نظارت» بدون تبیین قواعد و آثار نیز از منظر قانون‌گذاری امر صحیحی نیست. به عنوان نمونه‌‌‌ای دیگر، به ایجاد نهاد «هیات نظار» در این پیش‌‌‌نویس اشاره می‌‌‌کنیم.  قانون‌گذار در سال ۱۳۸۴ طی بند «۷» ماده «۴» قانون بازار اوراق بهادار، رسیدگی به شکایت از سازمان بورس را به شورای بورس واگذار کرد. این در حالی است که به دلیل رابطه نزدیک سازمان و شورا و نبود فرآیند و ضمانت اجرایی خاص برای رسیدگی به تخلفات سازمان، این مقرره فاقد کارآیی بوده است. در راستای همین رویه کم‌‌‌ثمر، ماده «۴» پیش‌‌‌نویس، هیات نظار را برای دریافت و بررسی شکایات از سازمان پیش‌بینی کرده است. در همین پیش‌‌‌نویس تصریح شده است که حقوق و مزایای اعضای هیات‌نظار از محل درآمدهای سازمان پرداخت می‌شود.

کارکنان دبیرخانه هیات نظار نیز کارکنان سازمان هستند که زیر نظر رئیس سازمان فعالیت می‌کنند. در عین حال، رئیس سازمان به‌عنوان دبیر شورا فعالیت می‌کند. چگونه می‌‌‌توان از چنین ساختاری انتظار داشت که به‌صورت منصفانه، به شکایات علیه سازمان رسیدگی کند؟ به علاوه، نه هیات نظار و نه شورا، بر فرض تمایل به برخورد قانونی، ابزار حقوقی مشخصی برای رفع ناهنجاری‌‌‌های سازمان نخواهند داشت. معلوم نیست، وقتی سازوکار قضایی مشخصی در دیوان عدالت اداری، محاکم عمومی و برخی مراجع دیگر برای رسیدگی به تخلفات و اختلافات وجود دارد و می‌‌‌توان در همان بخش مربوطه اصلاحات مربوط به دامنه صلاحیت و نیز فرآیندهای رسیدگی را انجام داد، چرا باید سازوکارهای سنتی و ناکارآمد قدیمی را به‌عنوان نوآوری در قانون در نظر گرفت.

به عنوان نمونه‌‌‌ای دیگر، واگذاری اختیارات تام و مطلق به سازمان بورس و شورا در ماده «۱۸» پیش‌‌‌نویس برای رسیدگی به تخلفات فعالان بازار از جمله برای تعیین صلاحیت، تعیین مجازات‌‌‌های انضباطی و نحوه رسیدگی، تعیین آرای قابل اعتراض و شیوه‌‌‌های اعتراض به آرا، خلاف اصول قانون‌گذاری است و ضروری است که محدوده اصلی این اختیارات در قانون مشخص شود.

در خصوص نکته دوم ملاحظه می‌شود که پیش‌‌‌نویس تنظیمی اصولا به نیازهای اساسی بازار نپرداخته است. یکی از مهم‌ترین ریسک‌‌‌های بازار، دست‌‌‌اندازی دولت در بازار است. این در حالی است که در این پیش‌‌‌نویس، مقرره‌‌‌ای برای کاهش دخالت دولت در بازارسرمایه ملاحظه نمی‌شود؛ اینکه دولت، سهام شرکت‌ها را واگذار کند و همچنان به مداخله بی‌‌‌ضابطه در آنها ادامه دهد، جزو بزرگ‌ترین ریسک‌‌‌ها و تهدیدهای سرمایه‌گذاری است. این موضوع زمانی تشدید می‌شود که ملاحظه می‌‌‌کنیم، مفهوم حاکمیت قانون در نظام حقوقی ایران گاهی مورد بی‌‌‌مهری قرار گرفته است. همچنین بی‌‌‌نظمی‌‌‌های با ظاهر قانونی که در موارد مختلفی توسط دولت‌‌‌ها با توجیهات گوناگون انجام می‌شود، این بازار را از رسالت اصلی خود برای تامین مالی بنگاه‌‌‌ها دور می‌‌‌سازد. اجرای صحیح این موضوع، البته به استقلال سازمان‌بورس از دولت نیز وابستگی دارد.

عدم‌استقلال سازمان بورس از دولت سبب کاهش کارآمدی نهاد ناظر بازار سرمایه می‌شود و شاخصه‌‌‌های متعددی برای تحقق استقلال سازمان بورس وجود دارد که یکی از مصادیق آن، ناظر بر مرجع انتخاب‌‌‌کننده اعضای هیات‌مدیره و رئیس سازمان، نحوه برکناری اعضای مزبور و مدت تصدی سمت توسط ایشان است. بر همین اساس، یکی از شاخصه‌‌‌های استقلال سازمان این است که اعضای هیات‌مدیره، در مدت تصدی سمت خویش، جز در موارد خاص، از جمله ارتکاب جرم یا تخلفات مهم قابل عزل نباشند؛ این در حالی است که براساس پیش‌‌‌نویس اصلاح قانون بازار، نه‌تنها اختیار عزل اعضای هیات‌مدیره سازمان محدود نشده، بلکه به موجب تبصره «۳» الحاقی به ماده «۹» قانون بازار، بدون افزودن هر گونه قیدی تصریح شده است «عزل رئیس سازمان با حکم رئیس‌جمهور و عزل سایر اعضای هیات‌مدیره با تصویب شورا صورت می‌‌‌پذیرد»؛ حکمی که البته با ماده «۱۱» قانون بازار اوراق بهادار (که حمایتی حداقلی از استقلال اعضای هیات‌مدیره به عمل می‌‌‌آورد) تعارض ظاهری پیدا می‌کند.