۷ پرسش بنیادی
بررسی این روند در سال‌های اخیر نشان می‌دهد، این کمک‌ها بیشتر به صورت جبرانی بوده است و جنبه کمک‌‌‌های هدفمند گذشته را ندارد. از طرف دیگر، افزایش تمرکز جمعیت در کلان‌شهرها، شهرداریها را در جهت انجام وظایف اصلی خود با مشکلات عدیده‌‌‌ای مواجه کرده است. در این بین، کلان‌شهرها برای تامین مالی اجرای وظایف خود، اقدام به تامین مالی و کسب درآمد از همه راه‌‌‌های ممکن، بدون توجه به آثار و تبعات اقتصادی آن کرده‌‌‌اند. یکی از راهکارهای اصلی، فروش تراکم در ساخت‌وساز یا به تعبیر بهتر، اخذ عوارض از ساختوسازهای شهر است. اثرات این روند در 20سال گذشته، تاثیرات مخربی بر توسعه شهری و سیاست‌‌‌های شهرسازی گذاشته است. بنابراین توجه ویژه و بنیادی به این پدیده، ضروری است و لازم است، ارزیابی دقیقی از نظام تامین مالی کلان‌شهرها انجام و بر مبنای آن، راهکارهای مناسبی برای بهبود پیشنهاد شود. همچنین بهتر است، هرگونه اصلاح در سیستم مالی شهرداری با نگاه به نظام اقتصادی شهر باشد. در حال حاضر، عمده درآمد شهرداری را عوارض غیر‌مستمری همچون ارزش افزوده تراکم تشکیل می‌دهد که نه‌تنها از بعد شهرسازی مطلوب نیست، بلکه از منظر اقتصادی نیز مشکلات زیادی برای اقتصاد شهرها به وجود آورده و در ادوار تجاری، شهرداری را برای تامین مالی اجرای پروژه‌‌‌های عمرانی با مشکل مواجه کرده است. به‌عنوان نمونه، در بیشتر کلان‌شهرها بیش از 50درصد منابع درآمدی از محل ساختوسازهای جدید در شهر تامین می‌شود. این موضوع، در نوسان‌‌‌های اقتصادی (رکود صنعت ساختمان) شهرداری را در تامین مالی پروژه‌‌‌های خود با مسائل بسیاری مواجه می‌کند. ترکیب نامناسب درآمدی علاوه بر مشکلات مطرح‌شده، دلایل و پیامدهای دیگری نیز می‌تواند داشته باشد که در ادامه به آن اشاره شده است:
- عدم‌اجرای مطلوب طرح‌‌‌های تفصیلی مصوب.
- تدوین طرح‌‌‌های تفصیلی جدید شهرها با توجه به اهداف درآمدی و کمرنگ‌شدن استانداردهای شهرسازی.
- نبود استراتژی مشخص برای وصول عوارض دیگر.
- عدم‌امکان مطرح کردن سیستم نظارتی مناسب برای کنترل بودجه (سهم زیاد تاثیر عوامل بیرونی).
- ایجاد مشکل در برنامه‌‌‌ریزی برای آینده.
شهرداری عمده‌‌‌ترین مصرف‌کننده زمین در شهر است. با افزایش قیمت زمین شهری، قیمت تمام‌شده پروژه‌‌‌های شهری افزایش می‌یابد؛ بنابراین منابع درآمدی بیشتری مورد نیاز است و تاثیر عوامل بیرونی و محیطی را افزایش خواهد داد. به طور مثال، هنگامی که حدود 58درصد درآمد، مربوط به عوارض ارزش افزوده تراکم باشد، تغییر یک سیاست، به‌راحتی 58درصد درآمد را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد.
اتکای درآمد به ساختوسازهای شهری، موجب فقدان برنامه صحیح، هدفمند و هماهنگ با سایر برنامه‌‌‌های عمرانی و توسعه شهری شده و امر برنامه‌‌‌ریزی بلندمدت و سیاستگذاری را با مشکل مواجه کرده است. همچنین درآمد‌‌‌زایی در شهرداری مهم‌تر از مدیریت صحیح و نظارت برنامه‌‌‌ای بر ساخت‌وساز شهری شده است. توانمندی درآمدی در مناطق مختلف شهر نابرابر است. مناطق دارای بافت جدید و مناسب، با داشتن درآمدهای بیشتر، روند رشد افزون‌تری دارند و مناطق دیگر، به لحاظ محدود بودن منابع درآمدی، توسعه کمتری داشته‌‌‌اند.
به‌راستی چه باید کرد؟ علم و دانش بشر، پاسخ این پرسش را داده است؛ لازم است این راهکارها بومی‌سازی و اجرایی شوند؛ شاید به همین سادگی.
از منظر علم اقتصاد، شهرداری، نهاد بخش عمومی و ارائه‌کننده بسیاری از کالاها و خدمات محلی موردنیاز شهروندان، از قبیل فضای سبز، نظافت شهری و خیابان‌‌‌ها و بزرگراه‌‌‌هاست. رشد و توسعه شهر، در کنار افزایش سطح زندگی و در نتیجه، توقعات روزافزون شهروندان، هزینه‌‌‌های شهرداری را افزایش می‌دهد؛ بنابراین لازم است، مبانی نظری منابع درآمدی بررسی شود. همچنین مطالعه و بررسی چگونگی حجم و اندازه مناسب شهرداری در هر شهر، تفکیک وظایف دولت مرکزی و محلی و نیز شیوه تامین مالی وظایف مختلف شهرداری برای هر دسته از فعالیت‌‌‌ها ضروری است. پس لازم است به شیوه‌‌‌ای علمی به سوالات ذیل پاسخ داده شود:
1) کارآیی دولت مرکزی برای تولید کالاها و خدمات محلی بیشتر است یا دولتهای محلی (در ایران شهرداریها)؟
2) دولت مرکزی چه حجمی از کالاهای عمومی محلی را باید تامین کند؟
3) سطح بهینه مخارج برای شهرداریها چگونه تعریف می‌شود؟
4) در سیاستگذاری مالیات‌ستانی محلی، معیار توانایی پرداخت شهروندان باید ملاک باشد یا میزان استفاده از کالاهای عمومی محلی؟
5) پایههای مناسب اخذ عوارض برای تامین مالی هزینه‌‌‌های بخش عمومی شهری چیست؟
6) سهم هر پایه در تامین مالی شهرداری چه میزان باید باشد؟
7) ظرفیت کسب درآمد در داخل حریم شهر از طریق این پایه‌‌‌ها چقدر است؟
شهرداریها، به‌عنوان نهادهای بخش عمومی محلی، دارای وظایف بسیاری در حوزه خدمات عمومی شهری، از قبیل ایجاد فضای سبز، نظافت شهری، احداث خیابان‌‌‌ها و بزرگراه‌‌‌های جدید و... هستند و این خدمات را ارائه می‌دهند. مخارج تولید و ارائه کالاها و خدمات عمومی محلی، باید از منابع مناسب اخذ شود. منظور از مناسب بودن در ادبیات اقتصادی، بررسی شرایطی است که منابع درآمدی معرفی‌شده باید دارا باشد. در جمع‌بندی مطالعات بیان‌شده برای مناسب بودن، اصول زیر بیان شده است:
اصل عدالت؛ اصل شفافیت؛ اصل کارآیی؛ اصل عدم‌تاثیر بر قیمت کالاها و خدمات؛ اصل پایداری و اصل کفایت.
همچنین در یک دسته‌‌‌بندی کلی، مخارج شهر به سه گروه اساسی تقسیم می‌شود:
مخارج نگهداری شهر؛ مخارج توسعه شهر و مخارج خدمات خاص ارائه‌شده برای شهروندان.
عوارض و مالیاتهای محلی، عمدتا تامین‌کننده مالی مخارج بند‌های اول و دوم است. دولتهای مرکزی با تخصیص سهمی از بودجه عمومی کشور، تامین‌کننده بخشی از مخارج نوع دوم هستند (رشد متوازن بین‌منطقه‌ای) و در نهایت، شهرداریها برای ارائه خدمات خاص خود، اقدام به اخذ بهای خدمات (مانند نرخ بلیت اتوبوس‌‌‌رانی) می‌کنند. با توجه به نتایج حاصل از تحقیقات انجام‌شده، منابع لازم برای اداره و توسعه شهرها باید از چهار گروه به شرح زیر دریافت شود:
1) مالیات محلی (عوارض) بر دارایی‌‌‌های غیر‌‌‌منقول (املاک و مستغلات)؛
2) مالیات محلی (عوارض) بر دارایی‌‌‌های منقول (خودرو): به عنوان حق عبور و مرور سالانه خودروها (پلاک‌گذاری)؛
3) عوارض آلایندگی و سوخت: به عنوان جبران رفاه ازدست‌رفته شهروندان و تعادل‌بخشی به مصرف؛
4) سهمی از دریافت مالیاتهای ملی: به‌عنوان کمک‌‌‌های عمرانی برابری‌ساز دولت مرکزی.
در بررسی انجام‌شده بر اساس معیارهای علمی پتانسیل واقعی منابع درآمدی ردیف اول برای چهار کلان‌شهر برآورد و محاسبه شد. همچنین بر اساس معیارهای علمی، سطوح مناسب توانایی پرداخت شهروندان نیز در هر مورد بررسی و محاسبات لازم انجام شد. خلاصه نتایج به شرح جدول بالا است.
در صورتی که سیاستگذار با تصویب قوانین در مجلس، بتواند بستر حرکت برای شهرداریها را فراهم آورد، می‌توان انتظار داشت که در یک دوره پنج‌ساله، موضوع مناسب‌سازی پایههای درآمدی مدیریت شهری برای یک‌بار در اقتصاد ایران مورد بازبینی اساسی قرار گیرد؛ در نتیجه ارکان شهرها برای رشد، پیشرفت و رفاه شهروندان تقویت شود.
