پیش به سوی مالیات محلی
شهرداری‌ها در ایران، از یک طرف دارای اختیارات و امکانات مالیاتی اندکی هستند و از طرف دیگر، در یک مقطع زمانی، با هدف خودکفایی و خودمختاری، به حال خود رها شدند که هرگونه درآمد سمی و خطرناکی را بر هر گروه از شهروندان تحمیل کنند و هزینه اداره شهر را به دوش آنها قرار دهند. اما منطق اداره شهر در مدیریت شهری، همان منطق اداره امور عمومی در دولت است که برای ارائه کالا و خدماتی شکل گرفته‌اند که انگیزه‌های بخش خصوصی برای ارائه آن کفایت نمی‌کند؛ بنابراین کالاها و خدماتی را عرضه می‌کنند که غیر‌بازاری است و نمی‌توانند بابت آن پولی دریافت کنند. در این منطق، برای تامین مالی این نوع کالاها و خدمات باید از ابزار مالیات استفاده کرد. با وجود محدودیت‌هایی که مالیات‌ها در دریافت مابه‌ازای کالاها و خدمات عمومی دارند، برخی مالیات‌ها به کسانی که بیشتر بهره‌مند می‌شوند، اصابت بیشتری می‌کنند. به همین دلیل است که برای تامین مالی کالا و خدمات عمومی مختلف، می‌توان از شیوه‌ها و پایه‌های مالیاتی مختلفی استفاده کرد.
از جمله بهره‌مندی‌هایی که شهرها در اختیار ساکنان خود قرار می‌دهند، دسترسی به انواع کالاها و خدمات، موقعیت‌ها و امکانات است که در نهایت، رفاه را برای ساکنان به همراه دارد. انتقال این منافع به ساکنان شهرها به رشد شهرنشینی و افزایش غیر‌قابل کنترل کلان‌شهرها منجر شده است. توسعه شهرنشینی طی سده‌های اخیر، منجر به این شده است که یکی از منابع عظیم دنیا به یکی از کمیاب‌ترین منابع تبدیل شود و آن منبع، زمین و فضاست. هرچه شهرها بزرگ‌تر، متراکم‌تر و چگال‌تر می‌شوند، کمیابی زمین و فضای شهری بیشتر می‌شود. بنابراین می‌توان گفت، منبع فضای شهری (سبدی شامل زمین، مستغلات و خدمات و دسترسی‌های متصل به آن) یکی از منابع کمیاب است که صاحبان آن بهره‌مندی بیشتری از شهری‌سازی می‌برند و کسانی که به این منبع دسترسی دارند، با شهری‌شدن بیشتر، به منافع و عایدی بیشتری دست می‌یابند. بنابراین یکی از پایه‌های مالیاتی مناسب برای ارائه خدمات عمومی محلی از سوی شهرداری‌ها، فضای شهری است که شامل دارایی‌های زمین و املاک است. مالیات بر دارایی زمین یا املاک، معمولا به صورت سالانه دریافت می‌شود و متناسب با مساحت و ارزش، قابل محاسبه است. شواهد نشان می‌دهد، ۵/ ۴۳درصد منابع درآمدی شهرداری‌های شهرهای کشورهای عضو OECD در طول دوره ۵۰ساله منتهی به سال ۲۰۱۵ از محل مالیات بر دارایی املاک تامین شده است. بنابراین می‌توان گفت، یکی از پایه‌های درآمدی اصلی شهرداری‌ها در دنیا، این نوع مالیات است.
از جمله ویژگی‌های مهم پایه مالیاتی املاک، این است که این پایه قابل جابه‌جایی از مکانی به مکان دیگر نیست و امکان تحرک جغرافیایی ندارد. بنابراین در صورت اعمال سیاست‌های مختلف در قبال نرخ، نحوه محاسبه و تعریف پایه از سوی دولت‌های محلی مختلف، امکان فرار پایه مالیاتی از منطقه‌ای به منطقه دیگر وجود ندارد. بنابراین اولا شهرداری‌های مختلف، بسته به میزان و کیفیت خدماتی که ارائه می‌دهند، می‌توانند نرخ‌ها و شیوه‌های مختلفی از مالیات بر دارایی را وضع کنند و از طرف دیگر، اعمال این سیاست‌ها به کاهش درآمدهای مالیاتی منجر نمی‌شود و دومین ویژگی مهم این پایه مالیاتی، یعنی بی‌کشش بودن ظاهر می‌شود. پایه‌های مالیاتی کم‌کشش برای دولت‌های محلی و شهرداری‌ها از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است؛ چرا که به دلیل تنوع درآمدی پایینی که این دسته از حکومت‌ها دارند، نمی‌توانند با نوسانات و ناپایداری‌های درآمدی مواجه شوند. در ایران، مالیات سالانه بر دارایی املاک به این معنا وجود ندارد؛ اما شکل متمرکز و ضعیف‌شده‌تری از این مالیات‌ها با عنوان عوارض نوسازی، موضوع ماده «۲» قانون نوسازی و عمران شهری از سوی شهرداری‌ها دریافت می‌شود. این مالیات‌ها بر اساس قیمت منطقه‌ای که در حال حاضر کمتر از ۱۰درصد قیمت روز است، با نرخ ۵/ ۱درصد وصول می‌شود و علاوه بر آن، دولت سالانه از طریق نرخی که به تصویب هیات‌وزیران می‌رسد، سقفی بر ماخذ محاسبه آن اعمال می‌کند. بنابراین عملا نه‌تنها درآمدی از این محل نصیب شهرداری‌ها نمی‌شود، بلکه امکان اعمال سیاست‌های مختلف در قبال نرخ، تعریف پایه و نحوه محاسبه با هدف رقابت منطقه‌ای از سوی شهرداری‌ها وجود ندارد. در حال حاضر، کمتر از ۳درصد بودجه شهرداری تهران از عوارض نوسازی تامین می‌شود.
موانع متعددی در برابر اصلاح نظام مالی شهرداری‌ها بر پایه مالیات سالانه بر دارایی املاک وجود دارد. اولین مانع، اشتیاق مدیریت شهری به ادامه وصول درآمدهای سهل‌الوصول ساختمانی و عدم‌اراده کافی در توقف این روند است. مشکل دوم، محدودیت‌های قانونی حاکم بر اختیارات شوراها و شهرداری‌ها در وضع مالیات است؛ به طوری که همه انواع مالیات‌ها در انحصار دولت قرار گرفته و تنها شیوه‌های نامناسبی از تامین مالی برای شهرداری‌ها باقی مانده است. مشکل دیگر، مشترک بودن پایه مالیاتی املاک، میان دولت و شهرداری‌هاست که باعث پدید آمدن تعارض منافع میان دولت و مدیریت شهری شده است. به عبارت دیگر، از آنجا که دولت بر اساس قانون مالیات‌های مستقیم، مالیات‌هایی را از پایه املاک و مستغلات دریافت می‌کند، از جمله مالیات نقل و انتقالات، مالیات ساخت و فروش، مالیات اجاره، مالیات املاک گران‌قیمت و...؛ بنابراین هرگونه استفاده شهرداری از ظرفیت مالیاتی املاک از سوی دولت سرکوب می‌شود. یک نمونه از سرکوب درآمد مالیاتی شهرداری‌ها از محل املاک، استفاده از تبصره «۳» ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم است که به کاهش ماخذ محاسبه عوارض نوسازی منجر می‌شود.
لازم است برای انجام اصلاحات در این زمینه، اولا شهرداری در جایگزینی درآمدهای سالم به جای ناسالم، عزم جدی از خود نشان دهد؛ ثانیا اختیارات لازم برای شوراهای اسلامی شهر و شهرداری‌ها در قوانین پیش‌بینی شود و تعارض منافع میان دولت و مدیریت شهری در منابع درآمدی مشترک از طریق واگذاری مالیات بر پایه املاک به شهرداری‌ها برطرف شود.
