یک جراحی سخت
به همین دلیل، پس از اینکه نظام‌های تامین اجتماعی در جهان، بر اثر تحولات جمعیتی و بحران مالی سال ۲۰۰۸ با فشارهای مالی مواجه شدند، به صورت‌های گوناگون به تغییرات و اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی پرداختند تا به‌این‌طریق، بر مشکلات مالی خود فائق آیند. صندوق‌های بازنشستگی ایران نیز در سال‌های اخیر، مشکلات متعددی را تجربه کرده‌اند که شرایط اقتصاد کلان کشور، کاهش نسبت پشتیبانی، تحولات بازار کار، ویژگی‌های طرح‌های بازنشستگی، قوانین و مقررات تعهدآور و نحوه مدیریت ذخایر صندوق‌ها از عوامل عمده بروز این مشکلات هستند. این مشکلات، به حدی ملموس شده‌اند که در برنامه ششم توسعه، بر رفع آنها تاکید جدی شده و کارشناسان تقریبا جملگی در خصوص انجام برخی اصلاحات دردناک، اما ضروری، اتفاق‌نظر دارند.
به‌طورکلی، سه رویکرد اساسی را می‌توان در خصوص اصلاحات نظام بازنشستگی موردتوجه قرار داد: نخست، اصلاحات پارامتریک که شامل انجام اصلاحات در نظام کنونی مبتنی بر توازن پرداخت‌ها با درآمدها (PAYG) است؛ یعنی اهداف و ابزارهای اصلی نظام بازنشستگی حفظ می‌شود و تنها پارامترهای آن، نظیر سن بازنشستگی، نحوه محاسبه مزایا و مانند آن تغییر می‌کند؛ دوم، اصلاحات ساختاری است که در آن، اهداف سیستم (مانند پوشش هدف و اهمیت نسبی رفع فقر) عمدتا بدون تغییر می‌ماند، اما کانال‌های اصلی دستیابی به آنها با تغییر تقسیم وظایف بین دولت، بخش خصوصی و افراد یا اصلاح ماهیت اجزای سازنده سیستم (مثلا معرفی طرح‌های مستمری تامین‌اعتبارشده اجباری و انتقال رفع فقر به طرحی مجزا) تعدیل می‌شود؛ سوم، اصلاحات پارادایمی که اصلاح اهداف اصلی سیستم را شامل می‌شود. عموما اصلاحات پارامتریک در کوتاه‌مدت و اصلاحات ساختاری و پارادایمی برای دوره بلندمدت‌تری برنامه‌ریزی می‌شوند.
مروری بر اصلاحات ارائه‌شده در گزارش‌های صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی، گروه مک‌کینزی و سازمان جهانی کار در خصوص صندوق‌های ایران نشان می‌دهد که این نهادها بر اعمال سریع اصلاحات پارامتریک اتفاق‌نظر دارند. برای ارائه توضیحات بیشتر، صندوق بین‌المللی پول مجموعه‌ای از اصلاحات ساختاری و نهادی (شامل ایجاد نظام یکپارچه ملی بیمه بازنشستگی، تفکیک انواع شاخه‌های بیمه، یکپارچه‌سازی قوانین و مقررات نظام بازنشستگی، ایجاد قانون تعهدات تضمین‌شده توسط دولت و اصلاح قوانین انتقال عضویت میان صندوق‌های مختلف)، اصلاحات پارامتریک (ازجمله افزایش سن بازنشستگی، کاهش حداقل مستمری، تغییر پارامترهای فرمول مستمری و پیونددادن صریح تعدیل مستمری‌ها با نرخ تورم) و مدیریت ذخایر بازنشستگی را پیشنهاد کرده، اما اصلاحات ساختاری را منوط به اجرای سایر اصلاحات دانسته است. گروه بانک جهانی، توجه به سه نکته در تعیین مسیر اصلاح نظام بازنشستگی را ضروری دانسته است: اعمال اصلاحات پارامتریک (تا حدود زیادی شبیه به صندوق بین‌المللی پول)، توجه به سایر گزینه‌های حمایتی مانند مستمری‌های اجتماعی و ادغام طرح‌های متعدد بازنشستگی.
گروه مک‌کینزی که به تحلیل وضعیت صندوق بازنشستگی کشوری پرداخته، اقدامات همزمان در پنج محور را برای کاهش کسری جریان نقدینگی در این صندوق توصیه کرده است: اجرای تعدادی از اقدامات کوتاه‌مدت (شامل فروش دارایی‌های کم‌بازده صندوق و پیشنهاد گزینه تعویق بازنشستگی و معرفی مالیات‌ها و عوارض اجتماعی جدید)، بهینه‌سازی سیستم مزایای معین فعلی (از طریق اصلاحات پارامتریک)، حرکت به سمت سیستم ترکیبی چندلایه، افزایش تعداد اعضای جدید با بازکردن صندوق برای کارمندان تازه‌وارد در بخش دولتی و عمومی و در نهایت، ایجاد سبد دارایی پربازده. از طرف دیگر، گروه سازمان جهانی کار، در بررسی وضعیت سازمان تامین اجتماعی، با شناسایی دو مساله کلیدی سخاوتمندی مقررات مربوط به مزایا و نیاز به بهبود حکمرانی مالی در سازمان، راهکارهایی ناظر بر آنها ارائه داده است که شامل اصلاحات پارامتریک در فرمول محاسبه مستمری، نحوه احراز شرایط مستمری و افزایش نرخ حق‌بیمه و سن بازنشستگی، همچنین توصیه‌هایی برای تشکیل اداره‌کل اکچوئریال و انجام ارزیابی‌های منظم اکچوئریال، اتخاذ سیاست سرمایه‌گذاری مناسب، حل مساله عدم‌پرداخت سهم حق‌بیمه دولت و تفکیک حساب‌های شاخه‌های مختلف تامین اجتماعی است.
در یک جمع‌بندی براساس گزارش‌های یادشده و سایر گزارش‌های کارشناسی داخلی، می‌توان دو سطح از اصلاحات را در کوتاه‌مدت و بلندمدت تعریف کرد. در کوتاه‌مدت، ازجمله مهم‌ترین اصلاحاتی که می‌تواند مورد توجه سیاستگذاران قرار گیرد، عبارتند از: افزایش سن بازنشستگی متناسب با افزایش امید به زندگی، اصلاح قانون معافیت کارگاه‌ها از پرداخت حق‌بیمه، اصلاح قوانین مربوط به مشاغل سخت و زیان‌آور، محدودساختن بازنشستگی پیش‌ازموعد و تعیین جریمه برای هر ماه بازنشستگی پیش از موعد، افزایش حداقل سابقه دریافت مستمری، افزایش دوره دستمزد مرجع برای محاسبه مستمری، تعدیل مستمری‌ها متناسب با نرخ تورم و محدودکردن افراد مشمول مستمری بازماندگان و متناسب‌سازی شرایط برخورداری برای فرزندان دختر و پسر.
در بلندمدت نیز شایسته است، اقدامات و اصلاحاتی به این شرح مورد توجه باشند: اتخاذ سیاست سرمایه‌گذاری مشخص و شفاف در صندوق‌های بازنشستگی، ایجاد امکان بازنشستگی تدریجی با کاهش ساعات اشتغال در طول زمان برای تعویق بازنشستگی، تشکیل اداره اکچوئریال و ایجاد التزام برای ارزیابی‌های اکچوئریال منظم، شفاف‌ساختن رابطه میان دولت و صندوق‌ها و تضمین استقلال آنها، ایجاد مکانیزمی مشخص برای پرداخت بدهی‌های دولت، معرفی مالیات‌های اجتماعی جدید به‌عنوان منابع تامین مالی سهم حق‌بیمه دولت، ایجاد انعطاف‌پذیری در طرح‌های مربوط به شاغلان بخش غیررسمی در پرداخت حق‌بیمه برای گسترش پوشش در این بخش، اصلاح فرآیندهای اجرایی صندوق‌ها مبتنی بر IT برای افزایش شفافیت و کاهش فساد و هزینه‌های اداری، تشکیل صندوق clear به‌منظور تسهیل انتقال حق‌بیمه و سوابق بین صندوق‌ها جهت گسترش هماهنگی بین صندوق‌ها و ایجاد نظام تامین اجتماعی چندلایه برای ایجاد پوشش همگانی براساس سطوح مختلف دستمزدها.
تاکنون تعدادی از این اصلاحات در کشور مد نظر قرار گرفته است. یکی از مهم‌ترین اصلاحات، ایجاد بستری برای معرفی نظام چندلایه تامین اجتماعی در ماده «۳» قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی (۱۳۸۳) بوده که حوزه بیمه‌ای را شامل دو سطح همگانی (پایه) و تکمیلی دانسته است. همچنین، پس از آن، در قانون برنامه پنجم توسعه کشور (۱۳۹۴-۱۳۹۰) به دولت اجازه داده شد تا نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تامین اجتماعی چندلایه با لحاظ حداقل سه لایه مساعدت‌های اجتماعی، بیمه‌های اجتماعی و سلامت پایه و مکمل اقدام کند. در این راستا، پیش‌نویس آیین‌نامه نظام چندلایه تامین اجتماعی توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه شده است. اقدام مهم دیگر برای ایجاد هماهنگی بین صندوق‌های بازنشستگی کشور، تعریف کد تامین اجتماعی برای بیمه‌شدگان و رفع هم‌پوشانی بین صندوق‌های مختلف بوده است. همچنین، قوانینی برای پرهیز از مداخلات بالادستی بدون رعایت اصول بیمه‌ای یا تامین بار مالی و نیز پرداخت بدهی‌های دولت تصویب شده است. به‌علاوه، کوشش‌های قابل‌تقدیری در ارائه خدمات به‌صورت الکترونیکی به‌خصوص در سازمان تامین اجتماعی در قالب طرح‌های نسخه الکترونیک و ۳۰۷۰، به وقوع پیوسته است.
در شرایطی که زنگ خطر برای انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی به صدا درآمده است و از یک طرف، راهکارهای فنی و کارشناسی برای این اصلاحات تا حدود زیادی مشخص است و از طرف دیگر، به‌موجب ماده «۲۶» قانون برنامه پنجم توسعه کشور، صراحتا اصلاحات تامین اجتماعی برای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی مجاز دانسته شده؛ بنابراین به لحاظ قانونی بستر اجرای اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی فراهم است، اصلاحات با فرآیندی آرام و با تاخیر در حال انجام است. سوال اینجاست که چرا به‌رغم درک ضرورت اصلاحات توسط سیاستمداران و کارشناسان، پیشرفت اصلاحات کند است؟ پاسخ به این پرسش را باید در نحوه تعامل ذی‌مدخلان مختلف صندوق‌های بازنشستگی برای رسیدن به توافق ضمنی بر سر توزیع منافع جست‌وجو کرد.
جدا از همه توجیه‌ها و دلایل کارشناسی و اجماع جامعه متخصصان برای اصلاحات، اراده سیاسی برای برتری‌دادن به ملاحظات اقتصادی (به‌جای سیاسی) و انجام اصلاحات، نقشی اساسی در وقوع آن در عمل دارد. اراده سیاسی تا حد زیادی در گرو نفع گروه‌های بانفوذ و قدرتمند ذی‌ربط در اصلاحات است. در کشمکش طرف‌های مختلف درگیر، این قدرت و نفوذ هر طرف است که تعیین می‌کند، اصلاحات به چه سمتی سوق یابد یا اینکه اصلا انجام شود یا خیر. در این راستا، ضروری است که اصلاحات با درنظرگرفتن منافع ذی‌نفعان مختلف، به‌خصوص بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران، طراحی و به‌صورت تدریجی اجرا شود. از طرف دیگر، مقبولیت سیاسی یا اصطلاحا سرمایه اجتماعی دولت‌ها در همراهی مردم برای اصلاحات نقش بسزایی دارد. در شرایطی که مردم به‌علت وضعیت اقتصادی کشور، تحت فشارهای مضاعف هستند، همراه‌ساختن آنها با اصلاحاتی که ممکن است از نظر نفع شخصی دلچسب نباشد و بر دشواری وضعیتشان بیفزاید، به لحاظ سیاسی و اجتماعی بسیار سخت است؛ اگر نگوییم نشدنی است. در این شرایط، اعتماد به دولت و سیاست‌های اوست که می‌تواند راهگشا باشد، آنجا که مردم به‌یقین می‌دانند، در پی این سختی، یک آسانی است که به‌تدبیر، حتما در آینده رخ خواهد داد. تا این ملزومات مهیا نشود، اصلاحات در صندوق‌ها، به‌رغم ضرورت انکارناپذیر، به وقوع نخواهد پیوست و اگر هم رخ دهد، موفق نخواهد بود.
