فقدان پیش‌بینی شاخص‌های کلان
اهمیت تدوین و انتشار بخشنامه بودجه با کیفیت مناسب
چرا تدوین و انتشار بخشنامه بودجه با رویکرد کیفی و با رعایت حداقل استانداردها حائز اهمیت است؟
پاسخ آن است که انتشار بخشنامه بودجه با کیفیت مناسب برای پاسخگویی و مدیریت مالیه عمومی موثر از دو بعد درونی(دولت) و بیرونی(مردم و قوه مقننه) دارای اهمیت است. انتشار این سند از یکسو تضمین می‌کند که تصمیمات اقتصادی دولت از حداقل کیفیت لازم برخوردار است و توسط ارزیابی مشترک و دقیق وضعیت مالی حال حاضر، هزینه‌ها و منافع هر تغییر سیاست و ریسک‌های بالقوه در چشم‌انداز مالی آگاهانه اتخاذ شده است. از سوی دیگر فراهم‌‌کننده اطلاعات موردنیاز جهت طرف‌های خارجی مانند مجلس، شهروندان و بازارهای مالی به منظور اتخاذ تصمیمات مالی کارآ است؛ و مهم آنکه دولت‌ها را نسبت به عملکرد مالی خویش و استفاده از وجوه عمومی مسوول می‌دارد.
تحلیل‌های میان کشوری در صندوق بین‌المللی پول(۲۰۱۷)نشان داده‌اند، کشورهایی که به انتشار کیفی و شفاف گزارش‌های مالیه عمومی توجه دارند، دارای انضباط مالی بهتر، سطح پایین ادراک فساد، رتبه‌بندی‌های اعتباری بهتر و هزینه‌های استقراض کمتر بخش دولتی هستند. به عبارت دیگر، این کشورها مسوولیت‌پذیری مالی بهتری دارند. انتشار این گزارش‌ها از آن رو حائز اهمیت بسزایی است که از طریق ایجاد شفافیت و دسترسی به اطلاعات، به شهروندان امکان می‌دهد تا از فرآیندهای سیاست‌گذاری اطلاع داشته و اقدامات دولت را نظارت کنند. این امر، به بهبود پاسخگویی و برآیندهای توسعه بهتر منتهی می‌شود.
آسیب‌شناسی بخشنامه بودجه ایران براساس تجربیات جهانی
می‌توان بخشنامه بودجه را از سه بعد مختلف مورد بررسی قرار داد: ۱- فرآیند ارائه ۲- کیفیت محتوا ۳- زمان ارائه
۱- فرآیند ارائه بخشنامه
در فرآیند فعلی ارائه بخشنامه بودجه، سازمان برنامه و بودجه بخشنامه پیشنهادی را برای تصویب به هیات‌وزیران می‌رساند و در صورت تصویب ریاست محترم جمهوری بخشنامه را به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌کنند. درحالی‌که با توجه به اهمیت این موضوع، در سایر کشورها این بخشنامه باید از طرف دولت به قوه مقننه ارائه شود و به تصویب آنها برسد. در این سازوکار امکان شکل‌گیری گفت‌وگو میان نخبگان، کارشناسان و مردم بیشتر خواهد بود.
۲- کیفیت محتوا
با توجه به استانداردهای بین‌المللی ساختار مشارکت در بودجه، بخشنامه بودجه شامل سه بخش است که براساس آن در ادامه به آسیب‌شناسی محتوای این سند پرداخته خواهد شد:
بخش اول، شامل چشم‌انداز دولت، منطق و انتظارش از شرایط اقتصاد کلان است. علاوه بر ارائه آمار شاخص‌های کلان در این بخش، باید وضعیت این شاخص‌ها با برآورد سالیان گذشته مقایسه شود. همچنین، باید در مورد اهداف پیش‌بینی شده در قانون بودجه سال گذشته و میزان تحقق آن توضیح داده شود. متاسفانه دربخشنامه بودجه ایران در این بخش آماری ارائه نشده است، ارتباط آن با واقعیت‌های اقتصادی مشخص نیست و با برآوردهای سال قبل مقایسه نشده است. این فرآیند امکان یادگیری از فرآیند سیاست‌گذاری و ارزیابی برنامه‌ها را سلب می‌کند.
به‌عنوان مثال، از میان این شاخص‌ها فقط تورم سال جاری در این بخشنامه ذکر شده است که اساس و مبنای علمی و مشخصی برای برآورد آن ذکر نشده است و با واقعیت‌های این سال نیز به هیچ‌وجه همخوانی ندارد. همچنین شاخص‌هایی مانند رشد تولید ناخالص داخلی، بیکاری، حساب جاری و نرخ بهره برای سال آینده برآورد می‌شود.
بخش دوم،گزارش باید صریحا اهداف بلندمدت سیاست‌های مالی و اقتصادی، و مقاصد سیاست‌های مالی و اقتصادی برای سال بودجه و حداقل دو سال بعد از آن را ذکر کند. بیانیه پیش‌بودجه باید سطح کلی درآمدها، هزینه‌ها، کسری‌ها و مازاد‌ها و بدهی‌های دولت و نقشی را که انتظار می‌رود سیاست‌های مالی در محیط اقتصاد کلان ایفا کند را مشخص کند. این بخش با عنوان رویکردهای کلان بودجه در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۰ شرح داده شده است. اما در آن صرفا به ذکر عناوین کلی مانند اتخاذ سیاست مالی انبساطی و افزایش درآمدهای مالیاتی اکتفا شده و ۵ محور زیر به‌عنوان رویکردهای کلان و اهداف دولت معرفی شده است.
الف) حمایت و تقویت ساخت داخل به منظور صادرات بخش غیرنفتی به کشورهای همسایه
ب) مقابله فعالانه با شیوع کرونا و کاهش آثار منفی آن
ج)تسریع در تکمیل طرح دارایی‌های سرمایه ای با رویکرد پیشرفت متوازن
د) اصلاح ساختار بودجه دولت با رویکرد رفع موانع تولید و تسهیل فضای کسب‌وکار
ه) توجه به معیشت مردم با توجه به تامین کالاهای اساسی. همان‌طور که مشخص است؛ این اهداف و رویکردها غیرسنجش‌پذیر بوده و ارتباط آنها با شواهد و واقعیت‌های اقتصاد کلان مشخص نیست.
به‌عنوان مثال، عربستان در بیانیه پیش‌بودجه خود برای سال ۲۰۲۰ یکی از اهداف خود را توسعه بخش مالی ذکر کرده است که با اعداد و ارقام مشخص و سنجش‌پذیر به ذکر این اهداف پرداخته است.
«یکی از اهداف بلند مدت عربستان سعودی، توسعه بخش مالی است که برای ایجاد تنوع در درآمدها و تحریک سرمایه‌گذاری برنامه‌ریزی شده است. در بیانیه پیش‌بودجه این کشور در سال ۲۰۲۰، مهم‌ترین اقدامات انجام شده برای توسعه بخش مالی در سال ۲۰۱۹ ذکر شده و شاخص‌های مدنظر برای سال مالی آینده هدف‌گذاری می‌شود. برای مثال، عربستان سعودی قصد دارد در سال ۲۰۲۰، نسبت تراکنش‌های غیرنقدی را به ۲۸درصد کل تراکنش‌های مالی برساند و پوشش خدمات مالی را افزایش دهد که در این راستا، ۸۰درصد افراد بالغ دارای حساب بانکی می‌شوند. همچنین، این کشور درصدد است ۴۵درصد مردم را تحت پوشش بیمه سلامت قرار دهد. سهم سرمایه‌گذاری خارجی از کل ارزش بازار را به ۱۵درصد برساند. نسبت شرکت‌های کوچک و نوپا به کل شرکت‌ها را به ۴۰درصد افزایش دهد و میزان دارایی‌های تحت مدیریت را به رقم ۲۲درصد تولید ناخالص داخلی برساند.»
همچنین در این بخش باید ارتباط سیاست‌های میان مدت و برآوردهای اقتصاد کلان به‌صورت شفاف مشخص شوند. به‌عنوان مثال برای رسیدن نرخ تورم تعیین شده چه سیاست‌های مالی اتخاذ خواهد شد یا اینکه برای کاهش نرخ بیکاری چه سیاست‌هایی را اتخاذ خواهند کرد. از سوی دیگر سطح کلی درآمدها، هزینه‌ها، کسری‌ها و مازاد‌ها و بدهی‌های دولت و نقشی را که انتظار می‌رود سیاست‌های مالی در محیط اقتصاد کلان ایفا کند، مشخص نشده است.
بخش سوم، بخشنامه‌های بودجه در کشورهای دارای نظام گزارش دهی مالی کارآ، شامل پیش‌بینی‌های هزینه‌ای و درآمدی چندساله است. این بخش به‌صورت کلی در بخشنامه بودجه کشور وجود ندارد. هر چند در قسمتی از بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۰ کشور، رویکردهای اجرایی بودجه‌ریزی در ایران شرح داده شده است، اما صحبت از این رویکردها نمی‌تواند جایگزین ارائه اطلاعات دقیق و منسجم براساس قوانین مصوب بودجه در سالیان گذشته و میزان بودجه تحقق یافته شود. در سند بخشنامه بودجه باید با روش مشخص و براساس پیش‌بینی محیط اقتصاد کلان به پیش‌بینی متغیرهای کلی درآمدها و هزینه‌ها پرداخت. بودجه محقق شده حق همه شهروندان است و باید به‌صورت شفاف در اختیار آنها قرار گیرد. متاسفانه در سالیان گذشته این ارقام همواره «محرمانه» تلقی شده‌اند.
۳- زمان ارائه بخشنامه
زمان ارائه بخشنامه بودجه سال آتی در سایر کشورها معمولا در ششمین ماه پس از شروع سال مالی است. با توجه به انتشار بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۰ در تاریخ ۳ مهر ۱۳۹۹، بخشنامه بودجه ایران در زمان مناسبی منتشر شده است. اگر چه لزوم اصلاح ساختاری نظام بودجه‌ریزی کشور بر کسی پوشیده نیست، اما التزام عملی به اجرایی شدن این مهم وجود ندارد و همچنان شاهد آن هستیم که بدیهیات تدوین و انتشار کیفی اسناد و گزارش‌های کلیدی در نظام بودجه‌ریزی مورد بی‌توجهی قرار می‌گیرند. می‌توان آخرین نمونه این بی‌مهری و کم‌توجهی به اصول فنی تدوین و انتشار گزارش‌های مالی دولت را در بخشنامه بودجه ابلاغی مورخ ۳/ ۷/ ۱۳۹۹ کشور مشاهده کرد. ابلاغ و انتشار این بخشنامه که اولین سند رسمی در چرخه بودجه‌ریزی سنواتی کشور محسوب می‌شود، این نگرانی را ایجاد کرده است که در ادامه این مسیر هم تنها به همان رویکردها و روش‌های همیشگی بسنده کنیم. این درحالی است که سال ۱۴۰۰ و بودجه‌ریزی برای این سال، نقش سرنوشت‌سازی در تاریخ اقتصادی کشور خواهد داشت. امید آنکه در ادامه مسیر بودجه‌ریزی، انتشار اسناد حوزه گزارش‌دهی مالی دولت با کیفیت فنی مناسب مورد توجه قرار گیرد و تشریفاتی نباشد.
