دیده‌بانی وکلای ملت
فرهنگ سیاسی
از منظر «فرهنگی»، آنچه اهمیت دارد، شمایل فضای سیاسی است، به این معنا که چه دولتی حاکم است، نقش مخالفان دولت در مجلس تا چه اندازه پررنگ است و همچنین احزاب و جناح‌های سیاسی حاکم چه نقشی را ایفا می‌کنند. در این بعد، در طول تاریخ مجلس شورای اسلامی فضای سیاسی از ابتدا، فضایی برای پذیرش نظارت نبوده است. به دلیل آنکه در فضای سیاسی کشور، همواره هجمه و انتقادهای مخرب وجود داشته و تسلط یکی از جریان‌های سیاسی کشور بر رسانه‌ها سبب می‌شده که میزان آزادی عمل رسانه‌های مستقل پایین باشد. از سوی دیگر فضا برای آزادی بیان رسانه‌های وابسته به این جریان، بیش از سایر جریان‌ها بوده است. بنابراین دولت‌هایی که بر سر کار می‌آیند به تناسب و فراخور آنکه با جریان مسلط همگام باشند یا آنکه رقیب آنان باشند، به شدت مورد حمایت هستند یا به شدت مورد انتقاد.
بر این اساس، فضای فرهنگ سیاسی حاکم در طول این سال‌ها بر نقش نظارتی مجلس تاثیر مستقیم داشته است. آنگاه که دولت مورد حمایت جریان مسلط بر بودجه و منابع باشد، انتقاد‌پذیری آن در سطحی نیست که پذیرنده نظارت باشد و آنگاه که تحت هجمه‌های رقیب پرقدرت و نفوذ قرار داشته باشد، از نظارت مجلس نیز به تندی و کارشکنی مضاعف یاد می‌شود. بنابراین در این سال‌ها همواره از منافع «نظارت» غفلت شده است. دلیل آن این است که آنچه نظارت به بار می‌آورد، در دو بعد موثر است؛ نخست با شناسایی شکاف‌ها و نقص‌های قانون‌گذاری، به پیشرفت و بهبود سیاست‌گذاری کمک می‌کند. دوم آنکه نظارت یکی از عواملی است که فرآیندها را بهبود می‌بخشد، به این معنا که دولت و حاکمیت شفاف‌تری را رقم می‌زند که نتیجه آن فساد کمتر خواهد بود.
بنابراین یکی از حقوق شهروندان آن است که مجلس و نمایندگان بتوانند با اعمال نظارت به نمایندگی از شهروندان، فرصت مشارکت شهروندان را در نظارت بر حاکمیت فراهم کنند. یعنی نقش نظارت که از سوی شهروندان به مجلس واگذار شده، به نحوی ایفا شود که شهروندان احساس کنند، دولت در مسیری که قانون تعیین کرده حرکت می‌کند و اگر چنین نبود، مجلس توانایی جلوگیری از انحراف دولت را دارد. با همه آنچه گفته شد، نظارت یکی از عواملی است که می‌تواند مشارکت شهروندان را برای داشتن حکمرانی موثر افزایش دهد.
فرآیندهای نظارت
در موضوع «فرآیندهای نظارت» نیز باید به قوانین بالادستی رجوع کنیم و ببینیم تا چه اندازه دست مجلس و نمایندگان برای ایفای نقش نظارتی باز گذاشته شده است. به این معنا که قانون چه ابزارهایی را در اختیار پارلمان قرار داده تا بتواند روند اجرای قوانین از سوی دستگاه اجرایی را بررسی و رصد کند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نظارت مجلس پیش‌بینی و برای این امر ابزارهای متعددی در نظر گرفته شده است؛ از ساده‌ترین‌ها یعنی تذکرات شفاهی به رئیس‌جمهور، وزیران و مسوولان اجرایی تا تذکرات کتبی، طرح سوال از وزرا و رئیس‌جمهور، تحقیق و تفحص و استیضاح.
البته ابزارهای در اختیار مجلس برای نظارت، فاقد اشکال نیستند. در قانون اساسی و در قوانین بالادستی به میزان قابل قبولی بر وظیفه نظارتی مجلس تاکید شده و از این منظر، مجلس قدرت نظارت با اتکای به قانون را دارد. همچنین، قانون صراحت دارد که نمایندگان مجلس در نطق و گفته‌های خود در راستای ایفای وظایف نمایندگی آزادی بیان دارند. دلیل این موضوع دغدغه تصویب‌کنندگان قانون اساسی از آزادی نمایندگان در بحث نظارت بوده است. زیرا نمایندگان برای ایفای نقش نظارتی خود باید به بسیاری از موضوعات اشاره کنند و این اظهارات، مجریان، حاکمان و به‌طور کلی افرادی را که در قدرت هستند و تحت نظارت نمایندگان، تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد. همین موضوع که در قالب فشار صاحبان قدرت نیز می‌توان آن را تعبیر کرد، نگرانی بابت نقض آزادی بیان نمایندگان را به وجود می‌آورد و قانون‌گذار را بر آن داشته تا در تدوین قانون اساسی بر لزوم آزادی بیان نمایندگان مجلس در راستای وظایف نمایندگی صراحتا تاکید کند.
در موضوع فرآیندها، علاوه بر ابزارهای نظارت، باید به منابع نیز توجه کرد؛ دسترسی به اطلاعات، منابع مالی و سرمایه انسانی. برای ایفای نقش نظارتی، نماینده در وهله اول باید بتواند با دسترسی به منابع اطلاعات، اطلاعات مکفی برای تحلیل را به دست آورد و پس از آن نیاز به تحلیل اطلاعات وجود دارد. از آنجا که تحلیل برخی اطلاعات برای مثال اطلاعات عملکرد بودجه یک ساله یا عملکرد برنامه‌های میان‌مدت، نیازمند زمان طولانی و تخصص است. هرچند بخشی از آن به واسطه قانون بر دستگاه‌هایی نظیر دیوان محاسبات تکلیف شده است، اما اطلاعات تخصصی و جزئی‌تر نظیر عدالت جنسیتی در عملکرد بودجه خارج از حیطه گزارش‌های معمول چنین سازمان‌هایی است. بنابراین برای انجام فرآیند هزینه‌بر نظارت، دسترسی به منابع مالی و انسانی برای ایفای نقش نظارتی یک نماینده، نیازی مبرم و حائز اهمیت است و بدون آن نمی‌توان این نقش را به درستی ایفا کرد. با این حال می‌توان تاکید کرد که دسترسی به این منابع برای نمایندگان سهل و آسان نبوده و عملا به سادگی نیز در اختیار آنان قرار داده نمی‌شود.
ارتباطات
در ادامه بررسی دلایل نظارت‌های ناقص پارلمانی باید به این نکته توجه داشته باشیم یکی از ابعادی که اکوسیستم و محیط را برای نظارت پارلمانی مساعد می‌سازد، «ارتباطات» است؛ ارتباط با جامعه مدنی اعم از شهروندان و سازمان‌ها و موسسات مردم‌نهاد. این ارتباط می‌تواند در بهبود و ارتقای نقش نظارتی مجلس اثرگذار باشد. این در حالی است که پاسخگویی به شهروندان بیش از همه به پاسخگویی برای رفع نیازهای فردی و حوزه انتخابیه آنان تقلیل یافته است. سوال این است که در روند نظارتی پارلمان چه مکانیزمی درنظر گرفته شده که شهروندان بتوانند مشکلاتی را که در حوزه اجرا می‌بینند به نمایندگان اطلاع دهند و در چرخه نظارت پارلمان، به‌عنوان حلقه‌های ایفاگر نقش نظارتی، پیگیر عملکرد نظارتی نمایندگان نیز باشند؟ پاسخ آن است که در وضعیت فعلی، غیر از مکاتباتی که بیش از همه در زمینه مشکلات شخصی موکلان با نمایندگان صورت می‌گیرد یا مراجعات شهروندان به دفاتر نمایندگان برای رفع این مشکلات فردی، مکانیزم خاص و ویژه‌ای برای آنکه شهروندان هم با اعلام اجرای ناقص قوانین در بخش‌های اجرایی در فرآیند نظارت حاضر باشند و از سوی دیگر، از نمایندگان خود نتیجه نظارت آنان را مطالبه کنند، وجود ندارد و تنها به انعکاس موردی مطالب محدود می‌شود. این در حالی است که اگر نقش و وظیفه نظارتی آنچنان که عنوان می‌شود، برای پارلمان نقشی حیاتی است، دست‌کم باید در این زمانه، روی یک درگاه الکترونیکی که از شهروندان در این زمینه دعوت به مشارکت کند سرمایه‌گذاری شود. زیرا همچنان که گفته شد، مشارکت شهروندان در ایفای نقش نظارتی مجلس، آنان را نسبت به نحوه عملکرد پارلمان در حوزه نظارت نیز مطالبه‌گر می‌کند و این خود انگیزه‌ای است برای پارلمان در جهت ایفای هرچه بهتر وظایف نظارتی.
لازم است در این زمینه اندکی دقیق‌تر بنگریم؛ اصحاب رسانه نیز که از یکسو شهروندان جامعه‌اند و از سوی دیگر دیده‌بان جامعه، تا چه اندازه در روند نظارتی پارلمان نقش دارند؟ چرا باید نقش رسانه‌ها تنها به پوشش اقدامات نظارتی مجلس تقلیل یابد؟ از سوی دیگر تا چه میزان رسانه‌ها امکان نقد عملکرد نظارتی پارلمان را می‌یابند؟ تا چه اندازه رسانه‌ها نسبت به وظایف نظارتی مجلس آگاهی و حساسیت دارند و در این زمینه به شهروندان آگاهی می‌دهند؟ رسانه‌ها تا چه اندازه عملکرد هر نماینده را در دو حوزه قانون‌گذاری و نظارت، به دور از نگاه‌های جناحی و غرض‌ورزی، پایش می‌کنند؟
عملکرد منسجم در این حوزه از سوی رسانه‌ها تا اندازه‌ای کمرنگ است که پس از سال‌ها، طی دو سال اخیر، گروه رسانه‌ای به نام نماسنج، طی ابتکار عملی در تلاش برای پاسخگو نگه داشتن نمایندگان به شهروندان، سنجش عملکرد پارلمانی نمایندگان در دو بعد قانون‌گذاری و نظارت را به‌صورت کمی و کیفی ارزیابی و رتبه‌بندی می‌کند. در واقع فعال شدن رسانه‌ها در ارزیابی عملکرد نظارتی پارلمان و ارتقای این فعالیت از پوشش صرف به بررسی کیفیت و کمیت عملکرد نمایندگان، آنان را نیز در فرآیند نظارتی پارلمان جای داده و در عین حال به مطالبه‌گران این حوزه تبدیل می‌کند.
همچنان که گفته شد باید شرایط و مکانیزمی فراهم شود که دو گروه شهروندان و رسانه‌ها بتوانند با پایش عملکرد نظارتی مجلس، در این زمینه از نمایندگان مجلس سوال و مطالبه کنند.
یکی از معمول‌ترین مطالبات می‌تواند پایش اثرات ابزارهای نظارتی مورد استفاده نمایندگان باشد. برای مثال تذکرات کتبی و شفاهی به‌عنوان پراستفاده‌ترین و آسان‌ترین ابزار نظارتی مجلس که نمایندگان در دوره چهارساله نمایندگی خود بارها درباره عملکرد مسوولان اجرایی اعم از وزیران و نمایندگان مطرح می‌کنند، در اصلاح کدام روند و سیاست غلط اثرگذار بوده است؟ اگر تاثیرگذار نیست تا کی باید به ابزارهایی همچون تذکر برای اصلاح سیاست‌های غلط تکیه کرد و نتیجه‌ای ندید؟ در این مجلس طرح‌هایی در زمینه اصلاح این اشکالات آیین‌نامه داخلی مجلس به امضا رسیده است.
به نظر می‌رسد علاوه بر جامعه مدنی اعم از شهروندان، موسسات مردم‌نهاد و رسانه‌ها که می‌توانند در اثرگذار کردن نقش نظارتی مجلس موثر واقع شوند، عامل دیگر شکل‌گیری نظارت‌های بیرونی است. از آنجا که عملکرد نظارتی مجلس به‌صورت تخصصی و مستمرا، نه پایش می‌شود و نه مورد سوال قرار می‌گیرد، لازم است با شکل‌گیری نظارت‌های بیرونی، کیفیت عملکرد نظارتی مجلس مورد ارزیابی قرار گرفته، نمره‌گذاری صورت گیرد و نتایج آن به شهروندان گزارش شود. اگر شهروندان بدانند که مجلس تا چه اندازه بر ایفای این نقش تاکید دارد، بی شک حساسیت‌ها برای نظارت بر اجرای صحیح قانون افزایش می‌یابد. از سوی دیگر روزنه‌هایی برای خارج کردن نقش نظارتی مجلس از انفعال ایجاد می‌شود.
نمایندگان مجلس
عامل مهم و موثر دیگر در روند نظارتی مجلس، «نمایندگان» هستند؛ اینکه نمایندگان از چه جریان و گروهی وارد مجلس شده باشند. قرار گرفتن در جرگه حامیان دولت یا مخالفان دولت، بر نحوه ایفای نقش نظارتی آنان تاثیرگذار است. همچنین زمانی که نمایندگان از ابزارهای نظارتی استفاده می‌کنند و اثر قابل توجهی از آن نمی‌بینند، انگیزه‌های نظارتی خود را از دست داده و در این زمینه منفعل می‌شوند. دلیل آن است که ابزارهای نظارتی در اختیار مجلس آن‌گونه که اثرگذار باشد تعریف نشده و استفاده از آنها تا مرحله نهایی نیز نمی‌تواند به اصلاح سیاست‌های غلط منجر شود. از این رو نمایندگان کمتر برای ایفای نقش نظارتی وقت می‌گذارند و در ادامه به چرخه معیوبی قدم می‌گذارند که بهبود اوضاع و اصلاح سیاست‌های غلط را در قانون‌گذاری و تصویب قوانین جدید جست‌وجو می‌کنند؛ موضوعی که علاوه بر کمرنگ شدن نقش نظارت، به تورم قوانین منجر می‌شود و این چرخه معیوب به همین شکل ادامه پیدا می‌کند.
بنابر همه آنچه گفته شد، در حال حاضر و در وهله نخست نیازمند تاکید قانونی شفاف و محکم برای پاسخگو نگه داشتن دولت به پارلمان هستیم؛ قوانین فعلی تقریبا می‌تواند این هدف را محقق کند. از سوی دیگر باید برای اجرای درست این قوانین نیز فکر کرد. همان‌گونه که بر اساس نص قانون، نماینده مجلس در نطق و گفته‌هایش در راستای وظیفه نمایندگی آزاد است، این نماینده باید در نظارت بر قانون نیز دستی باز داشته باشد. میزان آزادی نماینده در بیان و ابراز مواردی که از منظر او نگران‌کننده و لازم به نظارت است، اهمیت دارد. از سوی دیگر، نمایندگانی باید به پارلمان راه یابند و انتخاب شوند که اراده‌ای برای استفاده از ابزارهای نظارتی داشته باشند. بنابراین رفتار رای‌دهی مردم، انتخابات و قانون انتخابات نیز در این زمینه بسیار اثرگذار است. مادامی که قانون انتخابات مجلس برمبنای حوزه انتخابیه است و نمایندگان پیش از هر موضوعی باید پاسخگوی مطالبات حوزه انتخابیه خود باشند و مطالبات ملی تحت‌الشعاع مطالبات منطقه‌ای قرار می‌گیرد و قربانی می‌شود، اراده نمایندگان نیز برای تصویب و نیز نظارت در حوزه‌های ملی کاهش می‌یابد.
در این میان هیات رئیسه مجلس نیز در تقویت یا تضعیف انگیزه‌های نظارتی نمایندگان اثرگذارند. اگر طرح‌های نظارتی نمایندگان، از سوی هیات رئیسه مجلس در اولویت قرار نگیرد و به اصطلاح کارشکنی شود، ازجمله عواملی خواهد بود که از انگیزه نماینده برای ایفای نقش نظارتی می‌کاهد.
اتحادیه بین المجالس (IPU) در سال ۲۰۱۶ در زمینه وظیفه نظارتی مجالس بررسی‌هایی انجام داد و به این نتیجه دست یافت: «در ۴۲ کشور دنیا ۴۵۹ نماینده مجلس که شامل ۹۰نماینده زن می‌شود و عمدتا از احزاب مخالف دولت بوده‌اند، یا در زندان به سر می‌برند یا حقوق نمایندگی آنها نقض شده است.» این نشان می‌دهد که ایفای وظایف نظارتی نمایندگی مجلس در همه جای دنیا برای نمایندگان هزینه دارد، اما هر اندازه مردم‌سالاری قوی‌تر باشد، ایفای وظیفه نظارتی از سوی نمایندگان هم پررنگ‌تر است و هم برای ایفای این نقش مطالبات بیشتری وجود دارد و مسیر هموارتر. همچنین حمایت بیشتری نیز از نمایندگان برای ایفای این نقش صورت می‌گیرد و کمتر کسی جرات می‌یابدحقوق نماینده مجلس را در این زمینه زیر پا بگذارد. در مقابل، نمایندگان در مردم‌سالاری‌های نوپا عمدتا در زمینه ایفای نقش نظارتی با چالش روبه‌رو هستند.
ارسال نظر