محدودیت‌های قانونی و فنی

ماده واحده و جداول کلان منابع و مصارف بودجه خود از چند قسمت اصلی شامل تبصره‌های بودجه، جداول کلان بودجه، جدول اجزای منابع عمومی، جدول مصارف عمومی (برحسب امور و فصول)، جدول اعتبارات دستگاه‌های اجرایی، جدول اعتبارات ردیف‌های متفرقه، جدول اعتبارات استانی و سایر جداول تشکیل شده است.

پیوست شماره یک حاوی طرح‌های عمرانی ملی و میزان اعتبار هر یک از آنها است. پیوست شماره (۲) درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی را به‌صورت تفصیلی‌تر   یا برحسب دستگاه وصول‌کننده نشان می‌دهد، پیوست شماره (۳) بودجه اجمالی هر یک از شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است و پیوست شماره (۴) اعتبارات هزینه‌ای هر یک از دستگاه‌های اجرایی را برحسب برنامه و فعالیت نشان می‌دهد.

مجلس چه چیزی را بررسی می‌کند:

مجلس در فرآیند بررسی بودجه به‌طور عمده تبصره‌ها و منابع عمومی دولت را بررسی می‌کند. در سمت مصارف نیز اعتبارات برخی دستگاه‌ها را (چه از محل اعتبارات عمومی، چه از محل اختصاصی یا برداشت از بودجه شرکت‌ها) تغییر می‌دهد (معمولا افزایش می‌دهد).

مجلس چه چیزی را بررسی نمی‌کند:

جدا از این‌که محدوده بخش عمومی کدام است و منابع و مصارف چه بخش‌هایی در بودجه کل کشور درج می‌شود و کدام بخش درج نمی‌شود، همین بخش‌هایی که در بودجه درج می‌شود نیز مورد بررسی کامل مجلس قرار نمی‌گیرد. مهم‌ترین این موارد به شرح زیر است:

۱) جداول کلان و تراز‌های بودجه‌ای. اصولا مفاهیمی مانند کسری بودجه برای مجلس ناشناخته است؛

۲) اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در ارتباط با اهداف و وظایف مقرر قانونی؛

۳) اعتبارات استانی (البته بررسی مجلس در حدی است که تعدادی از نماینده‌ها اعتراض می‌کنند که سهم اعتبارات استان متبوع آنها کم یا اعتبارات استان دیگر زیاد است)؛

۴) ردیف‌های متفرقه (ردیف‌هایی با اعتبارات متمرکز در اختیار سازمان برنامه و بودجه و عمدتا بدون طرح یا دستگاه متولی مشخص)

۵) برخی از جداول انتهایی مجلد اصلی بودجه. به‌عنوان مثال دولت هر سال، ۳۰۰ طرح عمرانی - به تعداد نمایندگان در مجلس- با اعتبارات ناچیزی - حدود ۲۰ میلیارد تومان- در یک جدول تعریف می‌کند، درحالی‌که برخی از این طرح‌ها به تنهایی بیش از ۲۰ میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد.

۶) پیوست شماره (۱) یعنی طرح‌های عمرانی و اعتبارات هر یک از آنها (البته ممکن است هر یک از نمایندگان پیشنهاد افزایش یا جابه‌جایی اعتبار بین این طرح‌ها را داشته باشند)؛

۷) پیوست شماره (۲) که در آن درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی به‌صورت تفصیلی‌تر یا برحسب دستگاه وصول‌کننده نشان داده می‌شود.

۸) پیوست شماره (۳) بودجه اجمالی هر یک از شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است.

۹) پیوست شماره (۴) که اعتبارات هزینه‌ای هر یک از دستگاه‌های اجرایی را برحسب برنامه و فعالیت نشان می‌دهد.

بنابراین از ۵ مجلد بودجه تنها مجلد اول و از این مجلد نیز عمدتا تبصره‌های بودجه بررسی می‌شود. با توجه به اینکه تبصره‌های بودجه موضوعی انحرافی در بودجه سالانه است، در واقع عمده وقت مجلس صرف کار غیر مرتبط به بودجه می‌شود.

چرا مجلس به‌طور کامل و دقیق وارد بررسی بودجه شرکت‌های دولتی نمی‌شود؟

دلایل فنی و قانونی چندی مانع از رسیدگی مجلس شورای اسلامی به بودجه شرکت‌های دولتی می‌شود که برخی از آنها به شرح زیر است:

۱) محدودیت‌های قانونی

اصل (۵۲) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «تهیه بودجه» را به عهده دولت و «بررسی و تصویب بودجه» را برعهده مجلس شورای اسلامی گذاشته است. به‌موجب همین اصل مقرر شده است بودجه سالانه کل کشور باید «به ترتیبی که در قانون مشخص می‌شود» از طرف دولت تهیه و برای بررسی و تصویب به قانون‌گذار پیشنهاد شود اما تاکنون چنین قانونی تهیه و تصویب نشده است. درحال حاضر در بودجه‌ریزی ایران احکام قانونی و مقررات اداری جامع و روشنی در مورد نحوه تهیه، بررسی و تصویب سند بودجه وجود ندارد و این نارسایی، موجب شده است تا نه دولت سند بودجه را در قالب واحدی به مجلس ارائه کند و نه مجلس اصولی برای بررسی و تصویب آن داشته باشد. به‌عنوان مثال مرجع تصویب بودجه شرکت‌های دولتی، مجامع عمومی آنها است و به تنهایی  نمی‌توانند مالیات و سود سهام سهم دولت را کاهش دهند. بنابراین چنانچه بودجه کل کشور در ۲۹ اسفند ۱۳۹۶ تصویب شود، مجامع شرکت‌های دولتی می‌توانند بودجه شرکت را در اول فروردین سال ۱۳۹۷ تغییر دهند. در این صورت تصویب بودجه شرکت‌های دولتی در قالب بودجه سالانه به چه معنی است؟ ضمن این‌که سازمان حسابرسی به‌طور تخصصی و دستگاه‌های نظارتی دیگر وظیفه نظارت بر عملکرد شرکت‌های دولتی را برعهده دارند. بنابراین یکی از دلایل ورود نیافتن مجلس به بحث تصویب یا نظارت بودجه شرکت‌های دولتی تعدد مراجع صلاحیت‌دار برای این شرکت‌ها است.

۲) محدودیت‌های فنی

بودجه حدود ۳۸۰ شرکت دولتی بالغ بر دوسوم بودجه کل کشور را تشکیل می‌دهد. اولا بررسی بودجه این تعداد بی‌شمار شرکت دولتی در فرصت ۳-۲ ماهه ممکن نیست. جالب است بدانید تعدد شرکت‌های دولتی در بسیاری کشورها محدودیت قانونی دارد. به‌عنوان مثال در قانون بودجه‌ریزی (قانون ارگانیک و نه سالانه) کشورهایی مانند ترکیه، آفریقای جنوبی و... به همراه عناوین دستگاه‌های اجرایی، نام شرکت‌های دولتی با تعداد انگشت‌شمار نیز ذکر شده است. بنابراین اضافه   یا حذف کردن آنها با محدودیت‌های بسیاری روبه‌رو است اما در کشور ما ایجاد شرکت یا صندوق دولتی مانند آب خوردن است! (دولت در لابه‌لای تبصره‌های بودجه می‌تواند شرکت یا صندوقی تاسیس کند)، ثانیا مجلس توان و تخصص لازم را برای بررسی بودجه (حتی بودجه عمومی) ندارد. به‌طور مثال کمیسیون برنامه‌وبودجه و محاسبات مجلس به‌عنوان کمیسیون تخصصی در امر بودجه‌ریزی با ۲۴ عضو، تعداد ۷ نفر تخصص مدیریت، ۳ نفر تخصص اقتصاد، ۳ نفر تخصص مهندسی، ۲ نفر تخصص حقوق و سایر افراد تخصص‌های دیگر مانند الهیات، جغرافیا، فیزیک، ریاضی، علوم سیاسی و پزشکی دارند. آیا از این کمیسیون با این ترکیب می‌توان انتظار ورود کارشناسی به موضوع بودجه را داشت؟ ثالثا حتی در صورت وجود توان تخصصی لازم در مجلس سند بودجه به شکل فعلی فاقد اطلاعات لازم برای تصمیم‌گیری نمایندگان است، زیرا برای هر شرکت تنها ۲ سطر اطلاع در حد کلیات وجود دارد.