10 محدودیت ایجاد اشتغال

یدالله دادگر
استاد تمام اقتصاد دانشگاه شهید بهشتی

ابتدا توضیحاتی در مورد محدودیت‌ها ارائه می‌شود و در قسمت بعدی به عملکردها و بایسته‌ها اشاره می‌شود.

اول- بیکاری یکی از اساسی ترین دشواری‌ها در سطح کلان هر کشور است و ایجاد فرصت شغلی یک هنر مدیریت اقتصادی است. از نظر اقتصادی بیکاری بالاتر از 10 درصد، زمینه اتلاف منابع، عامل کاهش درآمد ملی و کاهش رفاه و عامل بسیاری ازآسیب‌های اجتماعی و در نهایت تضعیف‌کننده پایداری سیاسی و تضعیف حکومت مرکزی است. از این رو در جهان پیشرفته، برای حل مشکل بیکاری، تمامی دستگاه‌ها و قوای تاثیرگذار (قضائیه، مقننه، مجریه و قوای نظامی و انتظامی) در یک برنامه هماهنگ کمک می‌کنند که این بیماری عظیم اقتصاد کلان درمان شود. قوه مجریه، برای ایجاد فرصت‌های شغلی، استراتژی‌های لازم را ارائه می‌دهد، قوه مقننه خلأ قانونی اشتغال را رفع می‌کند و قوه قضائیه فضایی فراهم می‌آورد که مردم با نشاط هر چه بیشتر کسب و کار کنند، دشواری‌های حقوقی کسب و کار را حل می‌کند و جلو انواع تنش‌ها را می‌گیرد، زمینه ارتباط اهالی کسب و کار داخل و خارج را فراهم می‌آورد و تلاش می‌کند هر جا مانعی در برابر امور کسب و کار، سرمایه‌گذاری و مانند آن فراهم آید آن را بردارد. قوای نظامی و انتظامی تمام کوشش خود را می‌کند تا فضای امن سرمایه‌گذاری و کسب و کار مولد را ایجاد کند. ایران در این زمینه‌ها در حال حاضر محدودیت‌های معنی داری دارد.

دوم- از منظر تئوری‌های اقتصاد کلان علاوه بر محیط اقتصادی، محیط مناسب سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و به‌طور خاص وضعیت فناوری تاثیر بسزایی در ایجاد فرصت شغلی و کاهش بیکاری دارند؛ چون برای ایجاد فرصت شغلی نیاز به سرمایه‌گذاری مولد است و برای شکل‌گیری سرمایه‌گذاری مولد نیاز به وضعیت محیط استانداردی وجود دارد. در ضمن بیشترین مشاغل جدید با تلاش بخش خصوصی ایجاد می‌شود و دولت در کنار بخش خصوصی و ضمن نظارت بر عملکرد آن، امور مربوط به کسب‌و‌کار را تسهیل می‌کند و موانع قانونی پیشرفت کار را بر می‌دارد، از طریق سیاست‌های پولی و مالی مناسب و با کمک بازارهای پولی و مالی زمینه تامین اعتبارات مورد نیاز بخش خصوصی را فراهم می‌آورد و پیشرفت کار را رصد می‌کند تا اگر دشواری احتمالی بروز کند، با تدبیر و آرامش آن را حل و فصل کند.

سوم- برای ایجاد فرصت شغلی پایدار، لازم است از ورود انواع ریسک‌ها به سرمایه‌گذاری و کسب‌و‌کار جلوگیری شود. یکی از مهم‌ترین ریسک‌ها در بازار کسب و کار که بسترهای فرصت شغلی را نابود می‌کند، امنیتی شدن فضای مربوطه است. به همین دلیل است که درتمامی کشورهای پیشرفته هیچ نوع فضای امنیتی بر کسب و کار حاکم نمی‌شود و قوای نظامی و انتظامی تنها حافظ امنیت استاندارد برای فعالیت آرام کسب و کار هستند. دست کم تجربه 25 کشور در حال توسعه در این زمینه وجود دارد که ورود قوای نظامی و امنیتی به اقتصاد موجب کاهش فرصت‌های شغلی شده است.

چهارم- مهم‌ترین عامل برای ایجاد فرصت شغلی، انجام سرمایه‌گذاری برای رشد اقتصادی است. در یکی از قواعد مشهور علم اقتصاد، تاکید می‌شود که برای کاهش یک درصد بیکاری نیاز به بیش از 2 درصد رشد اقتصادی است. اگر قرار باشد بیکاری از 14 درصد به 10 درصد کاهش یابد نیاز به رشد اقتصادی 8 درصد است. رشد اقتصادی 8 درصد نیازمند عزم ملی و همکاری تمامی قوای تاثیرگذار کشور با برنامه‌های اقتصادی دولت است. بدیهی است اگر قرار باشد بیکاری تک رقمی شود، رشد اقتصادی باید از 10 درصد بالاتر رود که در شرایط فعلی ایران ناممکن است. اما برای رسیدن به رشد پایدار در ادامه قرن 21 علاوه بر هماهنگی قوای اثرگذار، نیاز جدی به پیشرفت‌های تکنولوژیک وجود دارد. بخش عظیمی از کسب و کار در قرن 21 در عرصه خدمات فناورانه، تولید دانش، تشکیل شرکت‌های دانش‌بنیان، استارت آپ‌ها و مانند آن صورت می‌گیرد. آشکار است که برای فراهم شدن زمینه فرصت شغلی نیاز به استفاده از اینترنت کارآمد، آزادی استفاده از فضاهای مجازی و نبود انواع موانع پیشرفت در دنیای دیجیتالی است. در حال حاضر بیشترین زمینه ایجاد فرصت شغلی در کشورهای پیشرفته از این راه صورت می‌گیرد. آشکار است که در صورت نبود دسترسی فراگیر و ارزان به اینترنت، نبود آزادی کافی استفاده از پردازش داده‌ها، امکان مانور در این عرصه نوین برای شغل آفرینی فراهم نخواهد شد. این امر در ایران به‌طور نسبی با دشواری‌های خاص خود همراه است.

پنجم- با فرض ثبات سایر شرایط و از جمله زمینه‌های استاندارد برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی، یکی از راه‌های اساسی ایجاد فرصت شغلی برای ایران، استفاده از این ظرفیت است. از سوی دیگر همواره یک رقابت جدی بین کشورهای مختلف، تلاش برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی بوده است. جالب توجه است که برخلاف تصور، کشورهای پیشرفته در این موضوع پیشتاز بوده و هستند. کشورهای پیشرفته در آستانه سال 2017 بیش از 48 درصد کل سرمایه‌گذاری خارجی را جذب کرده‌اند. با وجودی که یکی از مهم‌ترین راه‌های ایجاد فرصت شغلی جدید، انجام سرمایه‌گذاری و به‌ویژه سرمایه‌گذاری خارجی است اما شرایط عملیاتی شدن آن دست کم برای ایران خیلی ساده نیست. زمینه‌ها و عوامل جذب سرمایه‌گذاری شامل امنیت، فقدان تنش، پایداری حقوق مالکیت، حفاظت از قراردادها، تضمین بازگشت اصل سرمایه و بازدهی آن و رعایت دیگر قواعد بازی در داخل و سطح منطقه‌ای و جهانی است. هر کشوری بتواند این فضاها را فراهم کند، می‌تواند سرمایه‌گذاری بیشتری جذب کند و فرصت شغلی بیشتری ایجاد کند. علاوه بر کشورهای پیشرفته که بیشترین میزان سرمایه‌گذاری خارجی را در 10 سال گذشته جذب کرده‌اند، کشورهای در حال توسعه نیز همواره در تلاش بوده‌اند میزان بیشتری به خود اختصاص دهند. به‌عنوان نمونه حکومت چین توانسته است از طریق جذب سرمایه‌گذاری ارزان خارجی در دهه گذشته حدود 170 میلیون فرصت شغلی (سالانه 17 میلیون) ایجاد کند. در حال حاضر فضای استاندارد و لازم برای بهره برداری بهینه از ظرفیت سرمایه‌گذاری خارجی درایران با دشواری‌هایی روبه‌رو است. از این رو انتظار ایجاد فرصت شغلی جدید به میزان قابل توجه از این طریق معنی دار نیست.

ششم- یک عامل اساسی و راه حل بلند مدت حل و فصل مشکل بیکاری و ایجاد فرصت شغلی، وجود ظرفیت کارآفرینی در نظام آموزشی و سازگاری آن با زیر سیستم‌های اقتصادی است. نظام آموزشی کارآمد از یکسو به تربیت نیروهایی اقدام می‌کند که مولد باشند. از سوی دیگر فارغ‌التحصیلان نظام آموزشی کارآمد، متناسب با نیاز صنعت، خدمات و دیگر زیر بخش‌های اقتصادی بوده و جذب بخش‌های تقاضا‌دهنده می‌شوند. به‌طور آشکار می‌توان دریافت که نظام آموزشی فعلی ایران ویژگی‌های پویایی، کارآمدی، کارآفرینی و دیگر ابعاد استاندارد را ندارد. شاید وجود بیش از40 هزار نفر بیکار در میان دارندگان درجه دکترا در ایران یکی از پیامدهای مشکل آفرین و هشدار‌دهنده در این رابطه باشد. یعنی گویی دستگاه آموزشی ایران تولیدکننده مدرک است تا تولیدکننده کارآفرین، صنعت‌گر، هنرمند و....

هفتم- در یک فضای استاندارد و با فرض وجود بخش خصوصی کارآمد، دسترسی به فضاهای فناورانه جدید، اطلاعات مورد نیاز کارآفرینان و متقاضیان کار به‌طور رایگان تامین می‌شود. بنابراین افراد جویای کار با توجه به تخصص و علاقه خود از طریق یک روابط عمومی کارآمد به شبکه‌های تقاضای کار وصل شده و دعوت به کار می‌شوند. آشکار است که چنین ابزارها و کانال‌های کارآمد در شرایط فعلی کشور در همه سطوح موجود نیست. از این رو به آسانی نمی‌توان منتظر ایجاد فرصت‌های شغلی جدید و اثر بخش بود.

هشتم- استفاده از تجربه‌های موفق دیگر کشورها از دیگر راه حل‌های ایجاد فرصت شغلی جدید است. یکی از این تجربه‌ها راه‌اندازی فعالیت‌های مربوط به کسب و کارهای کوچک و متوسط (SMEs) است. علاوه بر کشورهای پیشرفته، کشورهای زیادی از مناطق در حال توسعه و حتی توسعه نیافته از این فرصت استفاده می‌کنند. کشورهای کره جنوبی، سنگاپور، مالزی، تایوان و مانند آن برای حل بیکاری از این رویکرد استفاده بهینه برده‌اند. معروف است که متجاوز از 90 درصد بنگاه‌های کشورهای مختلف (پیشرفته و در حال پیشرفت) به شکل SMEs فعالیت دارند. تلاش برای توسعه روستاها از دیگر تجربه‌های موفق کشورهای مختلف (و به‌ویژه کشورهای پیشرفته) برای حل و فصل بیکاری است. این کشورها از طریق راه‌اندازی و حمایت از تولیدات صنایع دستی، ساخت جاده روستایی، ایجاد یا انتقال صنایع، کارخانه‌ها، موسسات آموزشی، مراکز ورزشی و تفریحی و مانند آن، از یک سو زمینه اشتغال بیشتر در روستا را فراهم کرده‌اند. از دیگر سو مانع مهاجرت روستاییان به شهر شده‌اند. وانگهی زندگی در محیط کوچک و کم جمعیت روستایی دارای هزینه کمتر، دشواری‌های زیست محیطی کمتر و سایر مزیت‌ها است.

در ایران به دلیل بی توجهی به توسعه روستاها، پدیده مشکل آفرین مهاجرت بی‌رویه به شهر حاکم است. به این خاطر در خوش‌بینانه ترین وضعیت، سالانه بیش از160 هزار نفر از روستاییان به شهرهای بزرگ مهاجرت می‌کنند. این موضوع علاوه بر خالی شدن روستاها موجب گسترش حاشیه نشینی شده است. در ایران بیش از 11میلیون نفر حاشیه نشین وجود دارد که با سختی روزگار خود را می‌گذرانند. توجه به رشد فناوری و گسترش وسیع اطلاعات برای پژوهشگران، پشتیبانی دیگری است که برای ایجاد کسب و کار جدید کارساز است. تجربه بسیاری از کشورهای دنیا نشان می‌دهد که به‌ویژه گروه عظیمی از جوانان توسط این کانال‌ها مشغول به‌کار شده‌اند. بسترهای فناوری و اطلاعات جهانی در دو دهه اخیر بیش از 300 درصد رشد داشته است. جهان توسعه یافته با گسترش دسترسی به اینترنت، فرصت جدید ایجاد می‌کند و جهان توسعه نیافته با فیلترینگ به نابودی عرصه‌های کارآفرینی کمک می‌کند. کشورهایی که فناوری کارآمد و به روز را تشویق می‌کنند، عقیده دارند که گسترش فناوری جدید در واقع بستر ایده پردازی را فراهم می‌آورد که نوعی تبدیل ایده به ثروت است. خود این منشا ایجاد فرصت شغلی جدید است. در این زمینه در ایران دشواری‌های ساختاری، سازمانی، مدیریتی و فرهنگی گوناگونی وجود دارد.

نهم- افزایش جمعیت جویای کار در ایران، موضوع دیگری است که کار دولت را برای حل و فصل بیکاری دشوار می‌کند. آمارها نشان می‌دهند که سالانه تنها حدود 650 هزار نفر فارغ‌التحصیل دانشگاهی در ایران به متقاضیان کار اضافه می‌شوند. جمعیت جویای کار غیر فارغ التحصیل دانشگاهی نیز سالانه نزدیک 350 هزار نفر است. از این رو در ایران ایجاد یک میلیون فرصت شغلی در سال مورد نیازاست. در صورتی که ایجاد هر شغل به‌طور متوسط و با توجه به شرایط استاندارد بین‌المللی نیازمند 100 هزار دلار سرمایه‌گذاری باشد و قرار باشد یک میلیون جویای کار سالانه شاغل شوند، یکصد میلیارد دلار اعتبار مورد نیاز است. دسترسی به این میزان سرمایه‌گذاری در شرایط فعلی کشور، بسیار دشوار است. میزان جذب سرمایه‌گذاری خارجی پسابرجام در ایران، حداکثر 10 میلیارد دلار بوده است. همچنین نمره سهولت قوانین و مقررات برای کسب و کار در ایران نسبت به استانداردهای بین‌المللی بسیار نامناسب است. سهولت قوانین و مقررات برای کسب و کار می‌تواند زمینه اشتغال زایی را افزایش دهد. ایران در آستانه سال 2017 از میان 191 کشور رتبه 120 را در این زمینه به خود اختصاص داده که بسیار مشکل آفرین است.

دهم- با توجه به محدودیت‌های فراوان و پیچیدگی‌های زیاد، بهبود نسبی در اشتغال و کاستن از بیکاری در پرونده اشتغال دولت، قابل دفاع می‌باشد. دولت یازدهم در این زمینه اقدام‌های خوبی را انجام داده که می‌توان فهرست‌وار به برخی از آنها اشاره کرد.

الف) همکاری معاونت پژوهشی ریاست جمهوری با دست اندر کاران شرکت‌های دانش‌بنیان، موجب شکل‌گیری حدود 3 هزار شرکت از این نمونه شده است. دست کم در سال 1395 این شرکت‌ها موجب ایجاد 200 هزار فرصت شغلی شده‌اند. همت دولت بین سال‌های 92 تا 95 در حمایت از شرکت‌های یاد شده و پارک‌های فناوری کار تازه‌ای در مدیریت دولتی می‌باشد. اگر قبلا ایجاد شغل بیشتر در حوزه‌های فیزیکی، همچون صنعت نفت، صنعت خودرو و مانند آن بود، در حال حاضر بستر شرکت‌های دانش‌بنیان بسیار کلیدی تر و زود بازده تر است. اقدام دولت درسه سال اخیر در این زمینه قابل تقدیر است.

ب) طبق آمارها با ثبت 2900 تعاونی و اتحادیه در 10 ماه اول سال 1395 حدود 52 هزار شغل ایجاد شده است. همچنین تلاش دولت برای بهبود رشد اقتصادی در سال‌های 94 و 95 کمک مناسبی برای ایجاد فرصت شغلی جدید شد. از این رو آمارهای عمومی نشان می‌دهند که از اواخر سال 1393 و در ادامه سال‌های 94 و 95 روی هم رفته برای حدود یک میلیون و 300 هزار نفر فرصت شغلی ایجاد شده است.

ج) مقایسه روند بیکاری دولت یازدهم نسبت به دولت قبل با وجود تفاوت عظیم درآمدی، گویای واقعیت‌های مفیدی است. به این صورت که میزان بیکاری از سال 1384 تا سال 1391 رو به افزایش بوده است و سال‌های 92 و 93، بیکاری روند نزولی داشته است، البته سال‌های 94 و 95 بیکاری قدری افزایش پیدا کرده است. در مجموع اگرچه دولت نتوانسته مشکل بیکاری را به شکل اساسی حل کند، اما توانسته است با وجود تمامی دشواری‌ها، نرخ بیکاری را تقریبا ثابت نگه دارد. این خود از منظر اقتصادی می‌تواند یک امتیاز مدیریتی برای دولت یازدهم به حساب آید.

د) نکته‌ای که از نظر اقتصادی اهمیت دارد، توجه به مقایسه نرخ بیکاری با نرخ مشارکت اقتصادی است. نرخ مشارکت اقتصادی یعنی میزان کل جمعیت جویای کار (شامل شاغلان و بیکاران) نسبت به کل نیروی کار، از سال 1384 تا 1390 روند کاهشی یا نوسانی داشته است. این نرخ از اواسط سال 93 تا اواخر 1395 رو به رشد بوده است. وقتی نرخ مشارکت بالا رفته با وجودی که فرصت‌های شغلی هم بالا رفته است، اما چون تعداد افراد جویای کار افزایش یافته، بیکاری بالاتر نشان داده می‌شود. از این رو با وجودی که در واقع کارکرد دولت یازدهم در حل بیکاری نسبت به دولت قبلی موفق‌تر بوده، اما در ظاهر و در نگاه غیرکارشناسی این موضوع خیلی روشن به نظر نمی‌رسد. افزودنی است که بنابر دلایل اشاره شده، در اقتصاد ایران روند سرمایه‌گذاری، نزولی و رشد آن منفی بوده است. این خود یک عامل دیگر بالا بودن میزان بیکاری است. دولت یازدهم در عین حال در حد توانش برای مثبت کردن رشد یاد شده، تلاش کرده است. این حرکت دست کم پس از برجام رو به پیش بوده است. به‌عنوان مثال دولت توانسته با کمک فروش نفت و تلاش‌های اقتصادی خود، رشد سال‌های 94 و 95 و آغاز 96 را مثبت کند. در آمارها بحث از رشد بدون نفت حدود 5/ 2 درصد و رشد همراه با نفت 7 درصد در سال 95 مطرح است. این موضوع در هر صورت یک قدم اساسی و تحول نسبت به رشد منفی دولت قبل به حساب می‌آید.

هـ) یک انتقاد به برنامه اشتغالی دولت این است که هدف‌گذاری کاهش تورم را بر هدف‌گذاری کاهش بیکاری مقدم کرده است. البته با این خط مشی نوعی انضباط در تورم ایجاد شده است، اما در صورت اولویت دادن بر حل بیکاری، امکان بالاتر رفتن نرخ تورم وجود داشت. درهر حال دولت در بده بستان بین کاهش تورم و کاهش بیکاری، هدف اولی را در نظر گرفته است که می‌توان آن را یک دلیل عدم پیشرفت اساسی در حل مشکل بیکاری دانست.

و)‌ ایجاد 500 هزار شغل در سال 96 از دیگر برنامه‌های دولت یازدهم است که عرصه‌های مطالعاتی آن انجام شده است. همچنین در صورت فراهم شدن بسترهای حقوقی داخلی، در تابستان 2017 نیز زمینه امضای برخی قراردادهای بین‌المللی دیگر در راستای اشتغال زایی فراهم شده است. تصویب 7500 میلیارد تومان برای حمایت از تشکل‌های تعاونی برای ایجاد فرصت‌های شغلی جدید از دیگر برنامه‌های دولت در بهار 1396 است.

ز) این اقدامات در حالی صورت می‌گیرد که دولت با محدودیت‌های وسیعی روبه‌رو است. به ارث رسیدن مشکل بدهی 700 هزار میلیارد تومان از دولت قبل، وجود کسری عظیم پرداخت برنامه ناموفق یارانه، تحمیل معوقه‌های بانکی، پرداخت هزینه سنگین به پروژه غیر اقتصادی مسکن مهر، پاسخگویی به ادامه اختلاس‌های عظیم دستگاه‌های مختلف و موارد مشابه از نمونه دشواری‌های دیگر دولت یازدهم است. آشکار است که این امور مانع آزاد شدن بخشی از وجوه و اعتبارات مورد نیاز برای ایجاد فرصت‌های شغلی جدید می‌شود.