سه گام اصلاحات ساختاری

محمد ماشین‌چیان
پژوهشگر سیاست‌گذاری عمومی

آن‌طور که در سال‌های اخیر دستگیر من شده این است که سیاست‌گذار ایرانی در یافتن راه‌حل اصولی با یک مانع ذهنی مواجه و صورت مساله را در قالب یک معما صورت‌بندی کرده است.از یکسو، سیاست‌گذار معترف است که صندوق‌های بازنشستگی باید اصول حسابداری اکچوئری را رعایت کنند و علت اینکه امروز صندوق‌ها دچار کسری مالی هستند این است که آن اصول در دهه‌های گذشته رعایت نشده‌اند. به‌علاوه سیاست‌گذار بر این امر نیز واقف است که اگر امروز صندوق‌ها رعایت اصول حسابداری اکچوئری را آغاز نکنند آن کسری مالی که امروز مشاهده می‌کنیم در سال‌ها و دهه‌های آتی بهمن‌وار چندبرابر شده و به یک بحران عظیم مالی برای کل کشور منجر خواهد شد. اما از سوی دیگر، سیاست‌گذار از خود می‌پرسد که اگر قرار باشد صندوق‌های بازنشستگی امروز در رعایت اصول حسابداری اکچوئری کسری از حق بیمه‌های دریافتی از شاغلان امروز را عوض تبدیل به مستمری بازنشستگان امروز به اندوخته مالی برای پشتوانه مستمری بازنشستگان فردا تبدیل کنند، آنگاه مگر منابع‌ در اختیارشان برای پرداخت مستمری بازنشستگان امروز از آن میزان محدودی که هست باز محدودتر نمی‌شود؟ وقتی همین امروز دخل و خرج‌ صندوق‌ها با هم نمی‌خواند، چگونه از آنها انتظار داشته باشیم که خود را در مضیقه بیشتر بگذارند و دست خود را در تامین مستمری بازنشستگان هر چه بیشتر ببندند؟

از یکسو امروز به ازای هر یک ایرانی بالای 65 سال، 12 ایرانی بین سنین 20 تا 64 سال وجود دارد. در عرض 30 سال آینده این نسبت به‌طور پیوسته سقوط کرده و به نسبت دو به یک می‌رسد. اگر قرار باشد صندوق‌های بازنشستگی بتوانند مستمری بازنشستگان فردا را نیز پرداخت کنند از امروز باید کسر قابل توجهی از حق بیمه‌های دریافتی را اندوخته‌گذاری کنند. اما از سوی دیگر از این واقعیت نیز گزیری نیست که بالاخره مستمری بازنشستگان امروز باید تمام و کمال پرداخت شود. به عبارت دیگر معما از این قرار است که گرچه صندوق‌های بازنشستگی نباید آینده‌خوری کنند، اما از آینده‌خوری نیز گریزی ندارند. بین رعایت اصول حسابداری اکچوئری و پرداخت مستمری بازنشستگان امروز باید دست به انتخاب زد و مسلم است که آن انتخاب نیز به ناگزیر و به هزار و یک دلیل سیاسی و انسانی، انتخاب دوم است.خلاصه سیاست‌گذار می‌داند که قطار کسری مالی صندوق‌های بازنشستگی به سمت پرتگاه بحران مالی در حال حرکت است، اما وقتی صورت مساله را برای خود می‌شکافد، درمی‌یابد که عملا کار کارستانی، آنگونه که مانع سقوط کشور به پرتگاه بحران مالی شود، از دست او ساخته نیست. آگاهی به این سرنوشت شوم محتوم و آگاهی به ناتوانی از جلوگیری از آن، فشار روانی عظیمی به سیاست‌گذار وارد کرده و نهایتا در این وضعیت دشوار او دچار انفعال می‌شود. هروقت سخن از اصلاحات ساختاری می‌کنیم سیاست‌گذار ایرانی اصلاحات ساختاری را با آن معمای لاینحلی که در ذهن خود ساخته یکسان فرض می‌کند و پاسخ می‌دهد که «واقع‌بین باش! به لحاظ سیاسی اصلاحات ساختاری امکان‌پذیر نیست.»

صورت‌بندی مساله در قالب آن معما غلط است. سیاست‌گذار ایرانی اشتباه می‌کند. اصلاحات ساختاری متضمن حتی یک ریال کاستن از مستمری بازنشستگان امروز هم نیست. به باور من، آنچه سیاست‌گذار ایرانی را از دیدن راه‌حلی ریشه‌ای بازداشته، دو چیز است: (الف) بخشی‌نگری و (ب) نگاه حسابداری محض. صاحب‌منصبان وزارت رفاه می‌پندارند که اصلاح صنعت بازنشستگی کاری است که مسوولیتش متوجه ایشان است و ایشان باید بتوانند آن را بدون خلق الزاماتی برای سایر بخش‌های دولت به انجام برسانند. وقتی شما فرض بگیرید که وزارت رفاه باید به تنهایی از پس اصلاحات بازنشستگی بر آید، البته که رعایت اصول حسابداری اکچوئری و پرداخت مستمری بازنشستگان دو مقوله غیرقابل جمع می‌شوند. نکته دیگر هم این است که اگر شما نبینید که هر تغییری در حساب و کتاب صندوق‌های بازنشستگی به لحاظ اقتصادی یک مابه‌ازایی در بخش‌های دیگر اقتصاد دارد، آنگاه قادر نیستید آن منابعی را که برای اعاده سلامت مالی صندوق‌های بازنشستگی هم‌اینک در اقتصاد موجود است، شناسایی کنید. من به تفصیل در مقاله‌ای 30‌صفحه‌ای که تحت عنوان «برنامه تجدید توازن مالی صندوق‌های بازنشستگی» سال گذشته تقدیم مقامات وزارت رفاه کردم، توضیح داده‌ام که چگونه رعایت تمام و کمال اصول حسابداری اکچوئری و پرداخت تمام و کمال مستمری بازنشستگان امروز با هم قابل جمع هستند. این، آن پرسش کلیدی است که سیاست‌گذار ایرانی از خود نپرسیده و به همین دلیل در مخمصه آن معمای کذایی گرفتار مانده: اگر صندوق‌های بازنشستگی بخش عمومی شروع به رعایت اصول حسابداری اکچوئری کنند، هر یک ریالی از حق بیمه‌های دریافتی را که تا پیش از این با نقض اصول حسابداری اکچوئری تبدیل به مستمری می‌کرده‌اند تبدیل به سرمایه می‌کنند. در آن صورت، با تشکیل هر یک ریال سرمایه جدید در مالکیت بخش عمومی چه اتفاقی برای آن یک ریال‌هایی می‌افتد که تا پیش از این تغییر در مالکیت غیر بخش عمومی تبدیل به سرمایه می‌شده‌اند؟پاسخ این است که به ازای هریک ریال سرمایه جدید که در مالکیت بخش عمومی تشکیل شود یک ریال از منابعی که تا پیش از این در مالکیت غیربخش عمومی تبدیل به سرمایه می‌شده، برای مصارف غیرسرمایه‌ای آزاد می‌شود. حال به یاد بیاورید که پرداخت مستمری بازنشستگان امروز یک مصرف غیرسرمایه‌ای است.

اینک راه‌حل باید نمایان شده باشد. مساله بر سر این نیست که صندوق‌ها حسابداری اکچوئری را رعایت کنند یا مستمری بازنشستگان را پرداخت کنند. این دوگانه باطلی است. مساله این است که آن سرمایه‌هایی که در اقتصاد تشکیل می‌شوند، ذیل مالکیت بخش عمومی پشتوانه مستمری بازنشستگان فردا باشند یا نباشند. رعایت اصول حسابداری اکچوئری متضمن این نیست که سرمایه‌هایی از آسمان نازل بشوند و پشتوانه مستمری بازنشستگان فردا را فراهم کنند. رعایت اصول حسابداری اکچوئری تنها مستلزم این است که تا آن میزانی که تغییرات پیش رو در هرم جمعیتی بیمه‌شدگان اجتماعی اقتضا می‌کند سرمایه‌های فیزیکی‌ای که در اقتصاد تشکیل می‌شوند، شامل ابنیه و ماشین‌آلات و سد و بزرگراه و نظایر آن، در مالکیت صندوق‌های بازنشستگی و به‌عنوان پشتوانه مستمری بازنشستگان فردا تشکیل شوند. همه صندوق‌های بازنشستگی در کشور اینک ورشکسته هستند، چرا که ارزش حال تعهدات آنها در مقابل بیمه‌شدگان صندوق‌ها، شامل بازنشستگان امروز و بازنشستگان فردا، از جمع ارزش دارایی‌های آنها و ارزش حال حق‌بیمه‌های دریافتی از شاغلان امروز (همان بازنشستگان فردا) بیش‌تر است. به عبارت دیگر همه صندوق‌های بازنشستگی یک سری تعهدات بی‌پشتوانه دارند. حال، خروج بخش عمومی از ورشکستگی چگونه ممکن است؟ با اجرای یک برنامه نجات مالی (bailout) از سوی بخش دولتی. دولت می‌تواند بار همه تعهدات بی‌پشتوانه بخش عمومی را از دوش آن بردارد و خود آن را به دوش بگیرد. این‌‌گونه همه صندوق‌های بازنشستگی از ورشکستگی خارج می‌شوند و آن وقت هیچ محدودیتی در رعایت تمام و کمال اصول حسابداری اکچوئری ندارند. به ازای هر یک ریال بار تعهدات بی‌پشتوانه که از دوش بخش عمومی برداشته بشود یک ریال سرمایه در مالکیت بخش عمومی تشکیل می‌شود. این به آن معنا است که در مقابل و به همان میزان بخش عمومی می‌تواند بار تامین مالی سرمایه‌گذاری در اقتصاد را از روی دوش بخش دولتی و بخش خصوصی بردارد.

یک ریال اینجا و یک ریال آنجا با هم جا‌به‌جا می‌شوند؛ آن یک ریالی که تا پیش از این در بخش عمومی تبدیل به مستمری می‌شد تبدیل به سرمایه می‌شود و در مقابل آن یک ریالی که تا پیش از این در بخش دولتی و بخش خصوصی تبدیل به سرمایه می‌شد تبدیل به مستمری می‌شود. در «برنامه تجدید توازن مالی صندوق‌های بازنشستگی» من یک برنامه عملیاتی را برای این جابه‌جایی نقش اقتصادی و بازتخصیص همزمان منابع در یک بازه زمانی پنج ساله عرضه کرده‌ام. دو مولفه جالب این برنامه حذف مشارکت سه‌درصدی دولت در حق بیمه ‌اجتماعی و بخشودگی کامل بدهی‌های معوقه دولت به صندوق‌های بازنشستگی است. مجال اندک این مقاله اجازه ورود به جزئیات آن را نمی‌دهد. خوانندگان مشتاق را دعوت می‌کنم که آن مقاله را مطالعه کنند. اصلاحات ساختاری بازنشستگی سه جزء دارد که تجدید توازن مالی صندوق‌ها که به آن اشاره شد جزء اول آن است. جزء دوم اصلاحات ساختاری، اصلاح مقررات ناظر بر فعالیت صندوق‌های بازنشستگی است. مهم‌ترین اصلاحی که در حوزه مقررات باید انجام بشود این است که نهاد تنظیم‌گر باید آزادی عمل هیات‌مدیره‌های صندوق‌های بازنشستگی را در اتخاذ استراتژی سرمایه‌گذاری فعال محدود کند. در ایران صندوق‌های بازنشستگی را با صندوق سرمایه‌گذاری خطرپذیر اشتباه گرفته‌ایم. این کاملا خلاف منافع بیمه‌شدگان است که اندوخته‌هایشان برای راه‌اندازی پروژه‌های اقتصادی صرف شود یا در بازار سهام صرف سبدگردانی فعال شود. افق سرمایه‌گذاری برای بازنشستگی افق سی‌ساله است. در افق سی‌ساله بهترین استراتژی برای سرمایه‌گذاری‌، سرمایه‌گذری انفعالی در عملکرد کلی اقتصاد است که این امر با سرمایه‌گذاری در شاخص سهام با کمترین هزینه عملیاتی امکان‌پذیر است.

حقیقت این است که بین بیمه‌شدگان صندوق‌ها و هیات مدیره‌ها یک تضاد منافع وجود دارد. سرمایه‌گذاری فعال چاهی است که کندن آن برای مدیران نان دارد اما برای بیمه‌شدگان آب ندارد. یک راه ساده برای محدود کردن آزادی عمل هیات مدیره‌ها در اتخاذ استراتژی سرمایه‌گذاری فعال، تعیین یک سقف برای هزینه‌های عملیاتی به‌صورت درصدی از ارزش دارایی‌های صندوق است. نظارت بر رعایت این قاعده، ساده‌ترین روش برای نظارت نهاد تنظیم‌گر بر صندوق‌های بازنشستگی است. اما جزء سوم اصلاحات، ساختاری تغییر ساختار حکمرانی صندوق‌ها با هدف اعاده و تحکیم استقلال حاکمیت آن ‌از دولت است. این جزء سوم برای بازگشت‌ناپذیری اصلاحات، بسیار حیاتی است. سیاستمداران همیشه با این وسوسه مواجهند که در حساب و کتاب صندوق‌های بازنشستگی دخالت کرده و رعایت اصول حسابداری اکچوئری را قربانی منافع انتخاباتی خود کنند. یک رئیس‌جمهوری یا نماینده مجلس که نیاز به کسب رای برای انتخاب مجدد دارد می‌تواند با استفاده از بازوی دولت صندوق‌های بازنشستگی را به افزایش بی‌رویه مستمری بازنشستگان امروز به زیان بازنشستگان فردا تکلیف کند. اگر بخواهیم صندوق‌ها را در مقابل دست‌اندازی سیاستمداران محافظت کنیم تنها راه اصولی اعاده استقلال حاکمیت صندوق‌های بازنشستگی از دولت است. یک راه بسیار ساده به این منظور وجود دارد. هم‌اینک یک ساختار حکمرانی دولایه بر صندوق‌ها حاکم است، هم هیات مدیره وجود دارد و هم هیات امنا. اما متاسفانه، در وضعیت جاری هیات امنا حائز هیچ اقتداری نیست و جز تایید منفعلانه تصمیمات هیات مدیره‌ نقشی ندارد. راه‌حل پیشنهادی این است که اساسنامه صندوق‌ها را از نو بازنویسی کرده و جایگاه هیات امنا را به‌عنوان عالی‌ترین مقام صندوق تحکیم کنیم. برای استقلال از دولت نیز می‌توان هیات امنا را تماما از غیرمنصوبان دولت تشکیل داد. به‌واسطه محدودیت حجم مطلب نمی‌شود بیش از این به موضوع پرداخت.

در این اصلاحات ساختاری که ترسیم شد، سخنی از افزایش سن بازنشستگی که مؤثرترین تدبیر برای مقابله با کسری مالی صندوق‌های بازنشستگی است، نگفتم. دلیل آن این است که افزایش سن بازنشستگی در اصلاحات ساختاری پیشنهادی مستتر است. در جزء اول اصلاحات ساختاری، دولت تعهدات بی‌پشتوانه صندوق‌ها را برای تک‌تک آنها محاسبه می‌کند. در آن محاسبات، به سادگی می‌توان به‌طور ضمنی افزایشی در سن بازنشستگی را لحاظ کرد. در جزء دوم اصلاحات، صندوق‌ها مکلف می‌شوند که اصول حسابداری اکچوئری را به‌طور پیوسته رعایت کرده تا به این ترتیب توازن مالی بازیافته را حفظ کنند. در جزء سوم صندوق‌ها ذیل حاکمیت یک هیات امنا مستقل از دولت قرار می‌گیرند که ماموریت حاکمیتی‌اش به‌طور خلاصه حفظ سلامت مالی صندوق است. آیا در وضعیت کنونی تنظیم دخل و خرج صندوق‌های بازنشستگی مستلزم افزایش سن بازنشستگی هست؟ البته که هست، اما به‌واقع هیچ دلیلی ندارد که ما تصمیم به افزایش سن بازنشستگی را سیاسی کنیم و بر سر آن هزینه سیاسی برای وزیر و وکیل بتراشیم. وقتی حاکمیت صندوق‌ها را از دولت مستقل کردیم، این به آن معنا است که دیگر تنظیم دخل و خرج صندوق‌ها متضمن هزینه سیاسی برای دولتمردان نیست. هیات مدیره‌های صندوق‌ها که منصوب هیات امناهای غیرمنصوب دولت هستند و از خود بیمه‌شدگان صندوق‌ها نمایندگی دارند، به هر اندازه که اقتضا کند، سن بازنشستگی را بالا یا پایین می‌آورند. این‌گونه با زیرکی تمام می‌توان آنجا که هزینه سیاسی دارد، توپ را به زمین هیات امنا انداخت.

جمع‌بندی بحث این است که اصلاحات ساختاری سه جزء دارد: (الف) پایان دادن به ورشکستگی صندوق‌ها و تجدید توازن مالی آنها، (ب) اصلاح مقررات ناظر بر صنعت بازنشستگی به‌ویژه در جهت محدود کردن سرمایه‌گذاری فعال از سوی هیات مدیره‌های صندوق‌ها، و (ج) اعاده استقلال حاکمیت صندوق‌ها از دولت به منظور تضمین حفظ توازن مالی صندوق‌ها به دور از دست‌اندازی سیاستمداران. به باور نگارنده، تعلل سیاست‌گذار در حل اصولی و ریشه‌ای مشکل فاقد هرگونه توجیه سیاسی و اقتصادی است. هیچ منابع اقتصادی فوق‌العاده‌ای برای اجرای اصلاحات ساختاری مورد نیاز نیست. علاوه بر این، دقیقا بر خلاف تصور سیاست‌گذار ایرانی، وقتی اصلاحات ساختاری را به درستی طراحی کنید، چنین اصلاحاتی متضمن کمترین هزینه سیاسی نیز هست. تنظیم متن کامل یک لایحه یا طرح اصلاحات ساختاری که فرضا می‌توان آن را «قانون نجات مالی، اصلاح مقررات و تغییر ساختار حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی» نام نهاد در عرض کمتر از یک سال و بعد از تصویب آن در مجلس به لحاظ اجرایی و سیاسی کاملا شدنی است.با اصلاحات ساختاری در صنعت بازنشستگی هم تهدید یک بحران عظیم مالی با عواقب ناگوار سیاسی و اجتماعی و امنیتی در عرض ده-بیست سال آینده را به کلی خنثی می‌کنیم، هم چتر حمایت اجتماعی در بخش بازنشستگی را تقویت می‌کنیم و هم راه را برای یک اقتصاد شکوفای رقابتی می‌گشاییم.