هدفمندسازی یارانه ها و مسیر پیش رو

دکتر محمدرضا فرزین/ اقتصاددان

هدفمندسازی یارانه‌ها طرح بلندپروازانه‌ای بود که در دی ماه سال ۱۳۸۹ پس از چند سال بحث و مجادله بین دولت و مجلس به اجرا گذاشته شد. هدف از اجرای این طرح، جایگزین کردن پرداخت مستقیم یارانه‌های نقدی به مردم به‌جای توزیع ناکارآمد یارانه‌ها و رانت‌های نفتی بود که به‌طور ضمنی به مصرف‌کنندگان حامل‌های انرژی و دو کالای گندم و آب تعلق می‌گرفت. در برنامه اولیه قرار بود که این طرح در ۳ مرحله اجرا و در مرحله نهایی قیمت حامل‌های اصلی انرژی به قیمت سایه‌ای آن (قیمت FOB خلیج فارس) نزدیک و شناور شود، همچنین قیمت گاز، برق، آب و گندم نیز برابر قیمت تمام شده تعیین و تمامی درآمدهای حاصله از این اصلاحات قیمت با نسبت ۵۰ - ۳۰ - ۲۰ درصد به ترتیب به خانوارها، بنگاه‌ها و دولت تخصیص یابد.

این نوشتار به بررسی اجمالی عملکرد و آثار این طرح در سال‌های گذشته و پیشنهادهایی درخصوص آینده آن می‌پردازد. براساس آمارهای موجود هدفمندسازی یارانه ها، حداقل در گام اول، بهبود چشمگیری در توزیع درآمد میان خانوارهای ایرانی ایجاد کرد و ضریب‌جینی را به شدت کاهش داد و دلیل این امر، افزایش نسبی قابل درآمد دهک‌های پایین درآمدی جامعه به واسطه پرداخت نقدی و مستقیم یارانه‌ها به طبقات مذکور بود. در کنار این نقاط قوت، به‌دلیل مشکلاتی که خاص شروع هر طرح جدید است و نیز آثار گسترده طرح، مشکلاتی مانند ناترازی نقدینگی، ضعف در شناخت دقیق گروه‌های هدف، عدم انسجام در سیاست‌های کلان (البته بخش عمده‌ای از آن از سال ۱۳۹۱ به بعد به‌دلیل تحریم به‌وجود آمد) و عدم تخصیص منابع به سیاست‌های غیرقیمتی ظهور کرد.

با روی کار آمدن دولت دکتر روحانی در سال ۱۳۹۲، آغاز دیگری درخصوص برنامه ریزی برای آینده این طرح با افکار و ایده‌های متفاوت بود. دولتمردان جدید که گروهی از آنها در سال‌های ۹۰ و ۹۱ شدیدترین انتقادها را به اجرای این طرح داشتند، در ابتدا تصور می‌کردند که اصلاحات مورد نظر آنها بسیار آسان و کم‌هزینه است و در اولین جلسات دولت یازدهم که اینجانب برای توضیح درخصوص طرح به جلسات دعوت می‌شدم، یکی از وزرا بیان داشت، طی مذاکراتی که با مسوولان مرکز آمار ایران داشته است، در حداقل زمان نسبت به حذف ۱۰ میلیون نفر از یارانه‌بگیران اقدام می‌کنند و وزیر دیگری، جمعیت بهینه یارانه‌بگیران را ۱۵ میلیون نفر اعلام کرد که به سرعت باید عملیاتی شود. عدم انسجام نظری و ضعف در سازمان سیاست‌گذاری طرح، نه تنها منجر به برطرف کردن مشکلات اولیه طرح نشد، بلکه آن را از مسیر اولیه آن منحرف کرد و اقدامات بعدی دولت نیز باعث پیچیده‌تر شدن مشکلات و گم شدن هدف طرح شد. طی ۴ سال گذشته، چند اقدام برای تغییر در روند اجرایی و تغییر در منابع و مصارف این طرح صورت پذیرفت:

اولین اقدام، ادامه تلاش به‌منظور حذف بخشی از یارانه‌بگیران بود که وزارت کار، رفاه و تامین اجتماعی متولی آن شد. بحث درخصوص نقاط قوت و ضعف نظری و اجرایی این اقدام نیاز به فرصت مفصلی دارد که در مجال این نوشتار کوتاه نمی‌گنجد. اما اقدامات این وزارتخانه براساس تجارب گذشته کشور از ابتدا معلوم بود که نه ممکن است نه مطلوب. مطلوب نیست چرا که نمی‌توان تنها با اطلاعات درآمدی، یارانه‌بگیران را حذف کرد. ممکن نیست، چرا که نظام اطلاعات درآمدی موجود کشور، دارای خطاهای فراوان نوع اول و دوم است که انجام این کار را غیرممکن می‌سازد. به‌همین دلیل، مسوولان این وزارتخانه در سال‌های پایانی دولت یازدهم به عدم انجام آن اذعان داشتند و تنها در طول تصدی دولت یازدهم، هر سال در بودجه حذف حدود ۱۰ میلیون نفر مصوب شد و دولت هم با سعی و خطا در انجام آن ناکام ماند. مشکل دیگر، پرداخت بخشی از درآمد هدفمندسازی یارانه‌ها به طرح جامع سلامت بود. این اقدام در نفس خود فارغ از موفقیت یا عدم موفقیت طرح، در چارچوب اهداف طرح هدفمندسازی یارانه‌ها اقدامی پذیرفتنی بود. بدیهی است در صورتی که دولت قادر به اختصاص بهینه بخشی از درآمدهای یارانه‌ها به تامین سلامت خانوارهای کم درآمد باشد، بایددر این زمینه اقدام نماید و این طرح با فلسفه اولیه طرح هدفمندسازی یارانه‌ها مغایرت ندارد، اما در این خصوص نیز نکاتی چند قابل توجه است:

اول اینکه در طرح سلامت نیز اگر نتوانیم جامعه هدف را تعیین کنیم و خدمات رایگان سلامت را به کلیه متقاضیان ارائه کنیم، همچنان با مشکل پرداخت یارانه به همگان روبه‌رو هستیم. نکته بعد سهم این طرح از درآمدهای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها است. بدیهی است در گذر زمان، حفظ سطح خدمات مناسب به میزان معینی درآمد نیاز دارد که مشمول تورم می‌شود، اما درآمد هدفمندسازی یارانه‌ها درصورت عدم افزایش قیمت حامل‌های انرژی، میزان ثابت و معینی است. در این صورت در طول زمان درآمدهای هدفمندسازی قادر به تامین تمامی هزینه‌های طرح سلامت نخواهد بود و طرح مذکور درصورت عدم تامین مالی توسط بودجه دولت با مشکل مالی روبه‌رو خواهد شد. اقدامات دیگری همچون افزایش مجدد قیمت حامل‌های انرژی بدون پرداخت مبلغ جدیدی به خانوارها یا سایر اهداف طرح و نهایتا پرداخت جدیدی به خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و سازمان بهزیستی از دیگر اقداماتی بود که دولت طی ۴ سال گذشته انجام داد.

هدفمندی یارانه‌ها با تمامی اشکالات و نواقص اولیه طی ۴ سال گذشته ادامه یافت و فرصت‌های اصلاح آن نیز از دست رفت. فقدان طرح‌های پژوهشی، جلسات همفکری و هم‌اندیشی و همایش‌های ملی و بین‌المللی درخصوص طرحی که از لحاظ اهمیت و تاثیرگذاری بر اقتصاد ایران با هیچ طرحی در طول تاریخ ایران قابل مقایسه نیست، از معضلاتی است که باعث عدم پویایی لازم در این طرح شده است. حجم معاملات سالانه کشور درخصوص ۹ قلم حامل‌های انرژی، گندم و آب سالانه بیش از ۱۰ درصد تولید ناخالص ملی کشور را به خود اختصاص می‌دهد و در فرآیند تولید و مصرف آن با زنجیره‌ای از عدم کارآیی‌ها و سیاست‌گذاری‌های نامناسب روبه‌رو هستیم. بازتوزیع منابع حاصل از آن‌که بالغ بر ۸۵ هزار میلیارد تومان در سال می‌شود، متاسفانه اسیر تخصیص ناصحیح سیاسی در فرآیند بودجه‌بندی کشور شده است. در بررسی آثار توزیعی، رفاهی، تولیدی و تاثیرات آن بر شاخص‌های کلان اقتصادی و اجتماعی، هزارها سوال و موضوع پژوهشی نهفته است که جا دارد چندین مرکز پژوهشی کشور سالانه تنها به موضوعات مربوط به این طرح بپردازند.

درخصوص ادامه اجرای این طرح در کشور، اقدامات اساسی در حوزه‌های برنامه پژوهشی زیر پیشنهاد می‌شود: قدم اول طراحی یک برنامه مشخص درخصوص جمع‌آوری و پردازش اطلاعات اقتصادی کلیه عاملین اقتصادی کشور به‌ویژه خانوارها است. این طرح یک زیرساخت اساسی برای اجرای هر برنامه اقتصادی در دولت است. دولتمردان بر اساس آمارها و اطلاعاتی ناقص و پر از خطا در حال سیاست‌گذاری هستند که حتی در صورت صحت سیاست‌های اتخاذ شده به‌دلیل نقایص اطلاعاتی از تاثیرگذاری لازم برخوردار نخواهند بود. برای شناخت جامعه برخوردار از یارانه، ادامه طرح کنونی دولت اشتباه است و تجربه ۴ سال گذشته ناکارآمدی آن را نشان داد و نگارنده در همان ابتدای تصدی دولت یازدهم بارها در جلسات مختلف مراتب را متذکر شدم. آنچه امروزه تحت عنوان یارانه به جامعه ایرانی پرداخت می‌شود نوعی رانت است که حاصل مابه‌التفاوت قیمت نفت خام استخراج شده و فروش آن به مصرف‌کنندگان داخلی است. رانت است چون در پشت این درآمد ایجاد شده هیچ‌گونه کار واقعی وجود ندارد. اگر در کشورهای غیرنفتی از واژه یارانه استفاده می‌کردند، به این دلیل است که نفت را با قیمت بالاتری خریداری و با قیمت پایین‌تر می‌فروختند.

بنابراین این مابه‌التفاوت را یارانه اطلاق می‌کردند. اما در کشور ما که خود تولیدکننده نفت است، این مابه‌التفاوت تنها یک موهبت خدادادی است که حق تمامی افراد ایرانی است. اگر چه دریافت یارانه (یا همان رانت) حق هر فرد ایرانی است اما ایرانی‌هایی که مالیات خویش بابت کلیه فعالیت‌های اقتصادی و استفاده از خدمات اجتماعی ارائه شده توسط دولت را می‌پردازند. به همین منظور (همان‌طور که در سال ۱۳۹۰ در قالب لایحه اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم پیش‌بینی شده و متاسفانه در سال ۱۳۹۴ از این قانون حذف شد) لازم است مجددا پایه مالیاتی جمع درآمد در قانون مالیات‌های مستقیم گنجانده شود و هر فرد ایرانی ملزم شود که فهرست کلیه درآمدها و هزینه‌های خویش را در طول سال به سازمان مالیاتی ارائه کند وکلیه افرادی که جمع درآمد سالانه آنها (بدون توجه به منبع درآمد) با احتساب معافیت‌های قانونی و هزینه‌های مشخص از یک حد نصاب معین بیشتر باشد، موظف به پرداخت مالیات بر جمع درآمد باشند. مالیات پرداختنی پس از کسر یارانه پرداخت خواهد شد اما کلیه افرادی که درآمدی کمتر از حد نصاب دارند مشمول دریافت یارانه می‌شوند. این روش دارای محاسن زیر است:

۱- در این طرح علاوه بر اطلاعات درآمدی، اطلاعات هزینه‌ای افراد نیز مبنای حذف یارانه آنها قرار می‌گیرد.

۲- به‌دلیل جمع‌آوری سالانه اطلاعات اقتصادی افراد، زیرساخت اطلاعاتی بسیار مناسبی برای اجرای کلیه سیاست‌های یارانه‌ای، مالیاتی و رفاهی دولت فراهم می‌شود.

۳- کلیه افراد ایرانی مشمول دریافت یارانه می‌شوند ولی برای افراد پردرآمد یارانه و مالیات تهاتر می‌شوند و این کار هزینه سیاسی حذف یارانه را برای دولتمردان کاهش می‌دهد.

۴- واگذار کردن مسوولیت شناسایی خانوارها از وزارت کار، رفاه و تامین اجتماعی به جایگاه اصلی خود یعنی وزارت امور اقتصادی و دارایی و به‌طور مشخص سازمان امور مالیاتی کشور.

قدم دیگر تدوین برنامه جامع اصلاحات در بخش انرژی کشور است که نظام قیمت‌گذاری تنها بخشی از این برنامه جامع است. همچنان بالابودن انرژی، اتلاف و اسراف فراوان، تمرکز بر استفاده از انرژی فسیلی، تخریب محیط زیست ناشی از آلودگی‌های زیست محیطی، عدم استفاده از انرژی‌های پاک به ویژه در شهرهای بزرگ از جمله تهران از مشخصه‌های بخش انرژی کشور است. تدوین طرح‌ها و برنامه‌های مشخص برای انجام اصلاحات هدفمند بخش انرژی مصرفی کشور در قالب اهداف و راهبردهای بلندمدت ضروری است. برای اصلاحات در بخش انرژی، نیاز به مجموعه‌ای از سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی است که باید در یک دوره زمانی به‌طور متوالی صورت پذیرد.

سومین قدم شفاف کردن کلیه درآمدهای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها است. از ابتدای شروع اجرای این قانون تاکنون اختلاف نظر جدی بین دولت و مجلس در تعریف درآمد طرح وجود داشته است. پیرو این اختلاف در سال ۱۳۹۰ اینگونه توافق شد که منظور از درآمد هدفمندسازی یارانه‌ها، کلیه درآمدهای جدید ناشی از افزایش قیمت ۷ حامل انرژی و دو کالای گندم و آب پس از اجرای قانون در سال ۱۳۸۹ است، منطق این توافق این بود که تا قبل از اجرای این قانون یارانه پرداختی به مردم به روش ضمنی قیمتی پرداخت می‌شد و هدف و فلسفه طرح همان‌طور که با مردم و فعالان اقتصادی بیان شد، هدفمندسازی یارانه‌ها بود نه حذف یارانه‌ها. بنابراین هر هزینه جدیدی که پس از اجرای این قانون در سال ۱۳۸۹ ناشی از اجرای طرح هدفمندسازی به مردم و فعالان اقتصادی ایرانی تحمیل شود، منابع طرح است. با این تعریف درآمد کنونی طرح نزدیک به ۸۵ هزار میلیارد تومان است. این مبلغ مابه‌التفاوت درآمد حاصل از ۹ قلم کالا و خدمات ذکر شده در قانون هدفمندسازی یارانه‌ها که از دی ماه سال ۱۳۸۹ مشمول افزایش قیمت قرار گرفته‌اند و درآمد کنونی حاصل از فروش آنها به مردم و فعالان اقتصادی است.

اما گروهی معتقدند که طی سال‌های گذشته همراه با افزایش درآمد طرح، هزینه تولید انرژی (برق و گاز طبیعی) نیز در کشور افزایش یافته و بنابراین هزینه‌های طرح باید توسط منابع آن تامین شوند. این منطق در صورتی صحیح است که هزینه‌های به‌وجود آمده ناشی از اجرای طرح باشند. ‌درحالی که اگر این طرح اجرا نمی‌شد نیز این هزینه‌ها وجود داشت و سالانه دولت باید بخش بزرگی از درآمد بودجه‌ای خویش را به تامین آن اختصاص می‌داد. به‌عبارت دیگر این هزینه‌ها ناشی از اجرای طرح نیست، اما برای حل این مشکل در قانون پیش‌بینی لازم صورت گرفته و در بند (ج) ماده (۸) قانون آمده است که به منظور جبران بخشی از زیان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات آب و فاضلاب، برق، گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ناشی از اجرای این قانون، دولت مکلف است از حداکثر ۳۰ درصد وجوه حاصل از این قانون هزینه کند.

اما مجلس در فرایند قانون بودجه، هزینه‌های دیگری را نیز به این قانون تحمیل می‌کند و آنچه در تبصره (۱۴) قانون بودجه کشور با عنوان درآمد هدفمندسازی یارانه‌ها می‌آید، پس از کسر کلیه این هزینه‌ها است. به‌عبارت دیگر فاصله زیادی با درآمد واقعی طرح طبق تعریفی که ذکر شد، وجود دارد. برای مثال مالیات بر ارزش افزوده بنزین ۳۰درصد است که در سال جاری نزدیک به ۷ هزار میلیارد تومان از فروش حامل‌های انرژی مالیات بر ارزش افزوده توسط سازمان مالیاتی اخذ شد. در خاتمه، فعال کردن نهادهای پژوهشی و تحقیقاتی کشور برای ارزیابی علمی و کارشناسانه طرح در کلیه ابعاد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ضروری است. این مطالعات باید به یک نقشه راه جدید برای اجرای طرح در آینده منتهی شوند تا در کنار یک برنامه اطلاع‌رسانی کارآمد بتواند با اصلاحات مستمر، مسیر صحیح را در کشور طی کند.