«کود» در خدمت اهداف سیاسی

نیکول میسن

استاد اقتصاد منابع دانشگاه میشیگان

برنامه کودهای یارانه‌ای به‌عنوان ابزار سیاستی محبوبی در آفریقای جنوب‌صحرا پدیدار شده و مورد استفاده قرار گرفته‌اند. به‌رغم تمام تحقیقاتی که در مورد اثرات این برنامه انجام شده، اقتصاد سیاسی چنین برنامه‌هایی کمتر مطالعه شده است. به نظر می‌رسد دولت‌ها به‌طور سیستماتیکی چنین یارانه‌های هدفمندی را برای مناطق خاصی بر اساس الگوهای رای‌دهی سابق آنان درنظر می‌گیرند و کودهای یارانه‌ای برای کشوری مانند زامبیا که عمدتا بر مبنای کشاورزی قرار دارد، منجر به کسب آرای بیشتر و برد در انتخابات می‌شوند. در واقع ارتباطاتی نظری در مورد این هدف‌گذاری دولتی در مورد کودهای یارانه‌ای و رفتار رأی‌دهندگان وجود دارد. مطالعه چنین مساله‌ای در کشور زامبیا نشان می‌دهد که جنبش دموکراسی چند حزبی زامبیا و دولت‌های برآمده از آن در صدد بیشتر یارانه‌ای کردن کودها برای خانوارها در مناطقی بوده که حمایت‌کننده قدرتمندی در انتخابات ریاست‌جمهوری پیشین آنها بوده‌اند. به هر صورت برخلاف آنچه به‌نظر می‌رسد، تغییراتی که در برنامه یارانه کودها صورت گرفته، اثر معناداری از نظر آماری بر سهم یا تعداد رای‌دهنده‌هایی که نامزد ریاست‌جمهوری در راس قدرت، برای بردن به آنها نیاز داشته، نداشته است.

مدتی پیش این سوال مطرح شده بود که آیا برنامه‌های یارانه‌ای نهاده‌های کشاورزی منجر به خرید آرا می‌شوند؟ آیا الگوهای رای‌دهی گذشته و هدفمندی دولت‌ها در زمینه نهاده‌های یارانه‌ای، بر این آرا اثر می‌گذارند؟ موج جدیدی از برنامه‌های یارانه‌ای نهاده‌های کشاورزی که در آفریقای‌جنوب صحرا و از میانه دهه ۲۰۰۰ آغاز شده است، توجه زیادی را از سوی اقتصاددانان کشاورزی به خود جلب کرده و سایر محققان نیز به آن علاقه نشان داده‌اند. با این وجود، تا امروز اقتصاد سیاسی چنین برنامه‌هایی به‌طور کلی و روابط بین برنامه‌ها و رفتار رای‌دهی به‌طور خاص نسبتا ضعیف مطالعه شده‌اند. درک این ارتباطات مهم است زیرا علاوه بر اهداف تعیین‌شده و اعلام شده از سوی آنان، مانند افزایش دسترسی به کودهای غیرارگانیک یا بهبود بهره‌وری کشاورزی، درآمد و در نتیجه امنیت غذایی، مانند بسیاری از برنامه‌های دیگر به‌نظر می‌رسد اهداف سیاسی دیگری را نیز تعقیب می‌کنند. علاوه بر این عقل متعارف در منطقه می‌گوید چنین برنامه‌هایی راه موثری برای به‌دست آوردن هدف و کسب آرای روستاهای آن مناطق هستند و ادبیات مربوط به اقتصاد سیاسی نشان می‌دهد که این امر در خرید آرا و شکل دادن به انتخاب رای‌دهندگان تا حدودی اثرگذار خواهد بود. یکی از اهداف اقتصاد سیاسی این است که چنین مواردی را نیز بررسی کند. همچنین ممکن است دولت‌های آفریقایی در مناطق خاصی بر اساس الگوی رفتار رای‌دهی گذشته‌شان عمل کرده و نهاده‌های یارانه‌ای را در آن بخش‌ها توزیع کنند تا حمایت مناطق اصلی را که سهم بزرگی از آرای‌شان در آنها دارند، به دست آورند. همچنین ممکن است چنین کاری را در مناطقی که انتخابات به قدر کافی داغ شده و جریان دارد صورت دهند تا آرا را به نفع خود تغییر دهند.

اگر نهاده‌های یارانه‌ای بر اساس ملاحظات سیاسی هدف‌گذاری شوند، تخصیص به درستی انجام نمی‌شود و برخی افراد باید چنین کالاهایی را به قیمت‌های غیریارانه‌ای خریداری ‌کنند و به این ترتیب سودآوری مورد انتظار نهاده‌های یارانه‌ای دچار اختلال می‌شود. در نتیجه، ظرفیت چنین برنامه‌هایی برای دسترسی به اهداف معین شده آن می‌تواند تحت فشار قرار گرفته و کمتر از میزان واقعی آن باشد. حزب جنبش برای دموکراسی از سال ۱۹۹۱ به قدرت رسید و تا سال ۲۰۱۱ قدرت را در اختیار داشت. زامبیا کشوری است که در آن دولت بخش قابل توجهی از برنامه‌های توزیع کودهای کشاورزی را در اختیار دارد. مانند بسیاری از چنین برنامه‌هایی، نهاده‌های یارانه‌ای تنها به ذی‌نفعانی تخصیص داده می‌شود که از سوی دولت و مقامات دولتی مورد تایید و موافقت قرار بگیرند. علاوه بر این، زامبیا دموکراسی انتخابی نسبتا پایداری را از سال ۲۰۰۱ داشته و انتخابات منصفانه و آزادانه‌ای در آن برگزار شده است. به این ترتیب، تجربه زامبیا می‌تواند بینش‌های مهمی در مورد راه‌هایی که چنین برنامه‌هایی در کشورهای در حال توسعه ممکن است بر رفتار افراد اثر بگذارد یا برعکس را فراهم آورد.

می‌توان گروه‌های رای‌دهنده را به حامیان، آرای خاکستری و اپوزیسیون تقسیم کرد. به این ترتیب، از لحاظ نظری بازتوزیع یارانه‌ها با این فروض تغییر می‌کند. به نظر می‌رسد پرداخت یارانه‌ها بیشتر برای جذب گروه‌های حامی اصلی یا گروه‌های خاکستری بوده است و به نظر نمی‌رسد اپوزیسیون سهم چندانی از این یارانه‌ها برده باشد. در واقع اگر بخواهیم از لحاظ اقتصادی سخن بگوییم، مساله به این صورت است که سیاستمدار می‌خواهد استراتژی هدف‌گذاری خود را به نحوی تخصیص دهد که بیشترین تعداد از رای‌دهندگان مورد نظر را با توجه به محدودیت بودجه خود، یعنی مخارجی که می‌خواهد انجام دهد، به دست آورد. رای‌دهندگان نیز به کسی رای می‌دهند که بیشترین مطلوبیت آنها را برآورده سازند. می‌توان مشاهده کرد که بین سال‌های ۱۹۹۶ تا ۲۰۱۵ و در انتخابات ریاست جمهوری سال‌های ۱۹۹۶، ۲۰۰۱، ۲۰۰۶ و ۲۰۰۸ این اصل بر قرار بوده است که دولت زامبیا به حامیان خود در مناطق حمایت‌کننده‌اش بیشتر کودهای یارانه‌ای ارائه کرده است. در این چارچوب، چنین کاری می‌تواند منجر به شکل‌گیری انتظارات یا وفاداری نسبت به حزب برای نگه‌داشتن منافع مشابه در آینده شود. سال کشاورزی از اکتبر تا سپتامبر طول دارد و توزیع کودهای یارانه‌ای معمولا در ماه نوامبر انجام شده و تا ژانویه ادامه می‌یابد. در انتخابات نوامبر ۱۹۹۶ فردریک چیلوبا با ۶۰ درصد آرا مردم انتخاب شد. اگرچه وی با ایجاد بازاریابی کودها را آزاد کرده بود و یارانه‌ کودهای عمومی را در طول نخستین دوره از میان برده بود، اما در دوره دوم سازمانی را به وجود آورد که در واقع ذخیره استراتژیک بود و نوعی الگوی هدفمند داشت. با این برنامه که از سال ۱۹۹۸-۱۹۹۷ تا ۲۰۰۲ -۲۰۰۱ برقرار بود، کشاورزان پرداختی حدود ۱۰ درصد قیمت بازار برای کودها داشتند و باید ۹۰ درصد دیگر را به‌صورت نقد یا محصول در زمان درو تحویل می‌دادند. کودها به خودی خود یارانه‌ای بود اما بازپرداخت آن پایین بود، بنابراین کشاورزانی که نکول کرده بودند، در واقع کودها را با یارانه ۹۰ درصدی دریافت می‌کردند. یک رابطه جالب دیگر در مورد انتخابات در زامبیا این است که در زمان زمامداری حزب جنبش دموکراسی چند حزبی، نرخ یارانه در دوره هر رئیس‌جمهوری افزایش یافت تا در سال ۲۰۱۱ به ۷۵ درصد نیز رسیده بود و رهبران سنتی و گروه‌های دیگری نیز در انتخاب ذی‌نفعان برنامه شریک شدند. آقای روپیه باندا در انتخابات سپتامبر ۲۰۱۱ و در آغاز آن به‌طور تأثیرگذاری مقادیر یارانه‌ای کودها را از ۱۰۰هزار تن در سال ۲۰۱۰- ۲۰۰۹ به ۱۷۸ هزار تن در سال ۲۰۱۱- ۲۰۱۰ رساند. این حرکت برای فراهم آوردن پیروزی برای وی کافی نبود و باندا با اختلاف ۷ درصدی شکست خورد.

به نظر می‌رسد دولت‌های زامبیا به‌طور سیستماتیک به خانوارهایی در مناطقی که حدس می‌زده‌اند به آنها رای دهند و مناطقی که در انتخابات ریاست جمهوری پیشین در آنها پیروز شده‌اند، یارانه ارائه کرده‌اند. با این حال، نتایج مطالعات حاکی از آن است که تغییرات جزئی در مقیاس یا پوشش برنامه‌های کودهای یارانه‌ای، اثر معناداری بر سهم آرا در سطح منطقه‌ای و تعداد آرای رای‌دهندگان در انتخابات مربوط به سال ۲۰۰۶ و ۲۰۱۱ نداشته است. شواهد نشان می‌دهد هدف‌گذاری سیاسی برنامه‌های یارانه‌ای کودها در جنوب صحرای آفریقا بیشتر از اینکه بر کارآیی و برابری تکیه داشته باشد، بر مبنای سیاسی قرار داده شده است. از آنجا که برنامه‌های یارانه‌ای نهاده‌ها در آفریقا احتمالا از بین بروند، ایجاد تغییرات و بهبودهایی در این حیطه که از نظر اقتصادی و سیاسی برد-برد باشند، ممکن است به‌طور کلی برای این منطقه سودمند باشد.