نقطه‌ای روشن در فضای تاریک

شهرام حلاج
پژوهشگر معاملات عمومی و طرح‌های عمرانی

وقتی مجموعه‌ احکام قانون‌های پنج‌ساله‌ برنامه‌‌های توسعه‌ کشور را بررسی می‌کنیم، مشاهده می‌کنیم که ساختار یک «برنامه» برای حرکت از یک «نقطه‌ روشن موجود» و تجمیع و تمرکز امکانات برای رسیدن به یک «نقطه‌ روشن و ممکن مطلوب و مورد اجماع» را ندارند. «قانون برنامه‌ ششم» نیز به‌راستی کشکولی از احکامی متنوع است؛ مجموعه‌ احکامی که برآیند خواسته، نیت، توان، تجربه، دانش، روش، منش، حوصله و فرصت اشخاص متعدد در بستر سازوکارهای اداری، تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری و در فضای مهارت‌های تفکر، حل مساله، مطالعه، گفت‌وشنود، رای‌گیری و اجماع‌سازی «ما» (یعنی ایرانیان سال 1395) است. واقعیت این است که رفتارها و نتایج کمیسیون‌ها یا کمیته‌های مجلس ما و دولت ما ایرانیان سال 1395، نمی‌تواند تفاوت بنیادی با ساز‌و‌کارها و جلسات شرکت‌ها و موسسات تجاری، اجتماعی، فرهنگی، مذهبی و آموزشی‌مان داشته‌باشد. پس چندسویگی و ناسازگاری را در بخش‌های مختلف برنامه‌‌ ششم توسعه هم می‌توان یافت؛ چنان که در احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه یا برنامه‌های پیشین یافته‌ایم. ناسازگاری‌هایی که رابطه‌ متقابل و طبیعی با دیگر امور و شئون ما دارد و بنابراین عجیب نیست و بلکه نتیجه‌ کاملا طبیعی رفتارهای ذهنی و عینی ما است. اما در میان این ناسازگاری‌های برنامه‌ ششم، شایسته‌ است به یکی از نقاط قوت سند در دست تدوین برنامه‌ ششم توسعه در حوزه‌ «معاملات بخش عمومی کشور» نیز اشاره‌کنم.

ماده‌ 9 برنامه‌ ششم توسعه که در کمیسیون تلفیق برنامه‌ ششم تدوین و تصویب شد و در روز چهارشنبه اول دی 1395 در صحن علنی مجلس هم به تصویب رسید، یک اقدام مناسب و کارشناسانه در توسعه‌ فضای اقتصادی و حقوقی کشور و بهبود وضعیت کشور از حیث شاخص جهانی انجام کسب‌و‌کار و نیز سازگار با دیگر اجزای سند برنامه‌ ششم توسعه‌ کشور است. در ماده‌ 25 سند برنامه‌ ششم، مجلس اقدام قانونی در جهت اصلاح «قوانین، مقررات و رویه‌ها»‌ محیط کسب‌و‌کار برای ایجاد شرایط «امن، سالم، سهل و شفاف» به منظور ارتقای رتبه‌ ایران در «شاخص کسب و کار هر سال 10رتبه» و رسیدن به «رتبه‌ کمتر از 70 در پایان برنامه» را الزامی کرده‌است. در تامین لوازم این هدف مهم، مجلس و دولت با همکاری یکدیگر و با تصویب ماده‌ 9 برنامه‌ ششم مقرر داشته‌اند: «دولت مکلف است تا پایان سال دوم برنامه سامانه‌ تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل، انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل‌کند. کلیه دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از طریق سامانه‌ مذکور هستند.»

بخش انتهایی این حکم به معنی پیوستن «شهرداری‌ها» (به‌عنوان بزرگ‌ترین و گسترده‌ترین بخش «نهادهای عمومی غیردولتی») به «قانون برگزاری مناقصات» است. این تدبیر هوشمندانه، راه بهبود رتبه‌ کشور در «شاخص جهانی سهولت انجام کسب و کار» را گشوده است؛ زیرا از سال آینده‌ میلادی «نماگر سهولت فروش به حکومت» (Selling to the Government) به نماگرهای سنجش «شاخص سهولت انجام کسب و کار» بانک جهانی افزوده شده‌است و در واقع این اقدام مشترک مجلس و دولت در آستانه‌ ورود این نماگر، یک اقدام فنی و حقوقی هوشمندانه و بهنگام برای ارتقای موقعیت کشور در سطح بین‌المللی و از نقاط قوت برنامه‌ ششم توسعه محسوب می‌شود.

نماگر جدید «سهولت فروش به حکومت» در واقع شامل قوانین فروش به حکومت‌های محلی و شهرداری‌های کشورها نیز هست و بانک جهانی برای ارزیابی «چگونگی تدارکات بخش عمومی» در کشورهای مختلف دنیا آن را طراحی کرده‌ و در سال 2016 آن را در 77 کشور دنیا سنجیده‌است. این نماگر از نظر روش‌‌شناسی در چارچوب نماگر‌‌های شاخص «انجام کسب و کار» بانک جهانی قرار می‌‌گیرد و برای توسعه‌ آن از نظر روش‌‌شناسی و افزایش تعداد کشورهای تحت پوشش به 189 کشور هدف‌گذاری شده‌است. «قانون برگزاری مناقصات» مصوب 1383 مجلس از حیث مولفه‌ها و روش‌شناسی این نماگر، شرایط و موقعیت بسیار مناسبی دارد و یک قانون مدرن و کاملا‌ هماهنگ با استانداردهای روز جهان محسوب می‌شود. در حالی که قوانین مالی و معاملاتی شهرداری‌ها، چه در مراکز استان و شهرهای بالای یک میلیون نفر که اکنون از «آیین‌نامه‌ معاملات شهرداری پایتخت» مصوب چهل سال قبل (یعنی1355 کمیسیون‌های کشور مجلسین) تبعیت‌می‌کنند و چه در دیگر شهرداری‌ها که از «آیین‌نامه‌ مالی شهرداری‌ها»‌ی نیم قرن قبل (یعنی مصوب 1346 کمیسیون مشترک کشور) استفاده‌می‌کنند، بسیار کهنه، ناکارآمد و فسادزا به‌نظر می‌رسد.

مقررات معاملاتی کهنه‌ شهرداری‌ها هنوز در بسیاری موارد شبیه مناسبات ‌تیولداری عصر قاجار است. در این مقررات هنوز هم احکامی غیر‌پاسخگویانه مانند اینکه «شهرداری در رد یا قبول هر یک از پیشنهادها مختار است» به چشم می‌خورد. این حکم کاملا با مولفه‌های نماگرهای شاخص سهولت کسب و کار در تناقض است. در مقررات معاملاتی شهرداری‌ها هنوز این معنا و فحوای غیرمنصفانه‌ «اخذ خسارت در صورت تاخیر طرف قرارداد شهرداری و عدم اخذ خسارت تاخیر در صورت تاخیر شهرداری» جاری است. این معنا نیز کاملا‌ با مولفه‌های نماگر شاخص سهولت کسب و کار در تناقض است. در واقع قوانین و مقررات کنونی معاملات شهرداری‌ها، به موقعیت و اعتبار کشور در عصر اقتصاد جهانی آسیب‌های جدی وارد‌‌می‌کند. در حالی که هر یک از نقایص یادشده‌ مقررات معاملاتی شهرداری‌ها، در «قانون برگزاری مناقصات» (به‌عنوان نمونه در مواد 25 و 10 قانون برگزاری مناقصات) به دقت و صراحت مرتفع شده‌اند.

تصویب ماده‌ 9 قانون برنامه‌ ششم توسعه و پیوستن شهرداری‌های سراسری کشور به دامنه‌ شمول «قانون برگزاری مناقصات»، به معنی درک دقیق و درست مجلس از ضرورت تغییر شرایط و رویه‌های نامناسب جاری در مقررات معاملاتی شهرداری‌ها و وارد کردن این «نهادهای عمومی غیردولتی» از دوران کهنه‌ ارباب و رعیتی به دوران مدرن مشارکت‌های عمومی و خصوصی ‌است. باید امیدوار باشیم که سایر اجزا، عناصر و نهادهای کشور، توان همراهی و همگامی با این گام سنجیده و هوشمندانه‌ مجلس در ماده‌ 9 برنامه‌ ششم توسعه را داشته‌باشند.