بازگشت به پیش از طرح تفصیلی

مهندس محمد سالاری
رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران

اگرچه پس از انقلاب تاکنون شهر تهران به عنوان پایتخت کشور چند طرح جامع را تجربه کرده است، اما طرح جامع کامل و مدونی که براساس آن طرح تفصیلی و نهایتا طرح‌های سطح سوم توسعه شهری یعنی طرح‌های موضوعی و موضعی تدوین شود در سال 1386 تدوین و ابلاغ شد. با وجود این متاسفانه شاهد بودیم که شهر تهران به عنوان پایتخت کشور تا ابتدای سال 91 فاقد طرح تفصیلی بود. به این معنا که برخلاف ضوابط طرح جامع که باید بلافاصله پس از ابلاغ آن، طرح تفصیلی تدوین و اجرایی شود، این طرح با پنج‌سال تاخیر رونمایی و ابلاغ شد. اگر به واکاوی چرایی این تاخیر بپردازیم به این پاسخ از سوی کنشگران تدوین این طرح می‌رسیم که با توجه به اینکه شهر تهران گسترده است و پیچیدگی‌های متعددی دارد و قسمت عمده‌ای از آن در گذشته شکل گرفته است، برای تدوین طرح تفصیلی به شکل تحقق‌پذیر به زمان بیشتری نیاز است؛ این در حالی است که براساس اصول برنامه‌ریزی شهری، طرح تفصیلی باید همزمان با طرح جامع تهیه و تدوین شود. اما تدوین و ابلاغ طرح تفصیلی با پنج سال تاخیر با توجه به مجموعه تغییر و تحولات بسیار سریعی که در شهرهایی مثل تهران اتفاق می‌افتد، منجر به تغییر یکسری راهبردها براساس مقتضیات زمانی می‌شود.

با وجود این در تمام این سال‌ها، مجموعه کنشگران تدوین طرح تفصیلی شهر تهران اعم از شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور، شهرداری تهران، شورای شهر تهران و مجموعه مشاوران معین مناطق 22گانه که در اصل موضوع تدوین طرح تفصیلی به آنها برون‌سپاری شده بود، در سال‌های قبل از ابلاغ طرح تفصیلی به شهروندان یعنی ذی‌نفعان شهری و مسوولان سایر نهادها و دستگاه‌ها اعلام می‌کردند که با ابلاغ طرح تفصیلی شهر تهران دیگر از اداره بخشنامه‌ای و سلیقه‌ای شهر جلوگیری می‌شود. به‌عنوان مثال شهردار تهران طی جشنواره‌ها و همایش‌های متعددی که در سال‌های اخیر در آنها شرکت داشته به‌ویژه پس از ابلاغ طرح تفصیلی همواره اعلام کرده است که یکی از دستاوردهای مهم مدیریتی ایشان تدوین و ابلاغ طرح تفصیلی شهر تهران در مسیر شفاف‌سازی در حوزه تصمیم‌گیری‌ها و تصمیم‌سازی و پرهیز از مدیریت سلیقه‌ای است. اما پس از گذشت چند سال و نهایتا رونمایی طرح تفصیلی در اردیبهشت‌ماه سال‌91، مشاهده شد به پیوست طرح تفصیلی، تکالیف متعددی به صورت کلی تعریف شده است.

این تکالیف شامل عناوینی همچون تدوین ضوابط بلندمرتبه‌سازی، تعیین تکلیف یکسری از پهنه‌های بزرگ مقیاس تجاری ویژه یا حق انتقال توسعه و تعیین حریم بناهای تاریخی بود که به صورت کلی در قالب پیوسته‌های طرح تفصیلی گنجانده شده بود. بنابراین گذشته از اشکال اول وارد شده به طرح تفصیلی که با پنج سال تاخیر تدوین و رونمایی شد، اشکال دوم این بود که برخی از تکالیف بازهم به صورت کلی در طرح تفصیلی آمده بود. در مفاد طرح تفصیلی قید شده است که این تکالیف باید ظرف مدت 6 ماه نهایتا یک سال انجام می‌شد. در عین حال سال اول اجرای طرح تفصیلی به عنوان سال تدقیق و تطبیق تعیین شد. به این مفهوم که اگر در فرآیند تعیین پهنه‌های چهارگانه در مجموعه محلات شهر تهران اشکال یا اشتباهی صورت گرفته و این تکالیف انجام نشده در یک سال ابتدایی انجام شود و همچنین شهرداری‌های مناطق موظف به ارائه موارد مورد تردید به کارگروه‌های تدقیق و تطبیق کمیسیون ماده 5 بوده‌اند. در آن زمان معاونت شهرسازی و معماری وقت با توجه به مجموعه متنوع تکالیف طرح تفصیلی و عدم آشنایی لازم و کافی در شهرداری‌های مناطق با نحوه اجرای طرح تفصیلی، به صدور مجموعه‌ای از بخشنامه‌های موردی در مناطق اقدام کرد.

این بخشنامه‌ها با توجه به بازدیدهای منطقه‌ای به موجب آنچه از محلات به معاونت شهرسازی مرکز گزارش داده می‌شد و برای آنکه به تکالیف طرح تفصیلی عمل شود، صادر می‌شدند. اساسا می‌توان گفت قسمت عمده بخشنامه‌ها با طرح تفصیلی مغایرت داشت، ولی دوستان در پیگیری برای یافتن چرایی صدور این بخشنامه‌ها اعلام می‌کردند از آنجا که همه تکالیف طرح تفصیلی اجرایی نشده است و شهر تهران به صورت مداوم در حال تغییر است باید برای راه انداختن کار مردم از این بخشنامه‌ها استفاده شود. با پیگیری‌های به عمل آمده از سوی کمیسیون شهرسازی شورای شهر در سال ابتدایی شکل‌گیری دوره چهارم و با مجاب کردن معاونت شهرسازی، تمامی بخشنامه‌های موردی صادر شده در بخش شهرسازی به یکباره ابطال شد. اما هم‌اکنون شاهد هستیم طی دو سال اخیر به تدریج شهرداری تهران و شهرداران مناطق، همه بخشنامه‌ها را دوباره احیا کرده‌اند و به عبارت دیگر الان که حدود پنج سال از اجرای طرح تفصیلی می‌گذرد هیچ تفاوتی با زمان قبل از اجرای طرح تفصیلی از نظر تعداد بخشنامه و رویه جاری ندارد.

علت بازگشت بیش از هزار بخشنامه موردی به نظام صدور مجوزهای ساختمانی این است که وقتی شهری دارای طرح تفصیلی شفاف و دقیق است و سامانه اجرایی آن طرح تفصیلی شفاف، هوشمند و دردسترس نهادهای نظارتی و همه شهروندان است، قاعدتا میزان اختیار مدیران تصمیم‌گیر و اعمال سلیقه از سوی مدیران به میزان قابل‌توجهی کاهش پیدا می‌کند. به هر میزان که در این حوزه شفاف‌سازی شود به همان میزان شاهد کاهش اعمال سلیقه خواهیم بود، اما با توجه به اینکه بدنه شهرداری تهران به اعمال سلیقه عادت کرده‌اند و در سال‌های گذشته دارای اختیارات فراتر از قانون بوده‌اند این انگیزه ایجاد شد که مجموعه بخشنامه‌ها دوباره اعمال شود. از این رو شاهد هستیم به آن میزان که شهرداری تهران علاقه‌مند به صدور بخشنامه‌های جدید است به اجرای تکالیف قانونی مصوب طرح تفصیلی و جامع علاقه‌مند نیست و این موضوع نشان‌دهنده این است که طی سال‌های اخیر مدیران شهرداری تهران نسبت به شفاف‌سازی فرآیند تصمیم‌گیری‌ها اقدام موثری نداشته‌اند. در مجموع با بازگشت دوباره بخشنامه‌های موردی، طرح تفصیلی که به نوعی نقشه راه نظام صدور مجوزهای ساختمانی محسوب می‌شود، از حیز انتفاع افتاده و از اهداف اولیه خود دور شده است.

علاوه‌بر صدور بخشنامه‌ها، اتفاق ناخوشایند دیگری نیز در نظام صدور مجوزهای ساختمانی در حال رخ دادن است. اگر بپذیریم صدور بخشنامه‌ها می‌تواند یک رویه نامتناسب در صدور مجوزهای ساختمانی ایجاد کند؛ یعنی با وجود آنکه صدور بخشنامه‌ها مغایر طرح تفصیلی و برخلاف روند شفاف‌سازی و مبتنی بر اعمال سلیقه است، این امر می‌تواند رویه‌ای هرچند اشتباه ایجاد کند اما در کنار این موضوع در مناطق شهرداری شاهد هستیم، از جنس مفاد این بخشنامه‌ها به صورت سلیقه‌ای در شورای معماری مناطق 22گانه تصمیماتی گرفته می‌شود. به این معنا که حتی در شورای معماری مناطق براساس بخشنامه‌ها هم عمل نمی‌شود. این سوال وجود دارد که با وجود اسناد فرادستی همچون طرح جامع و تفصیلی و حتی صدور بخشنامه‌های متعدد موردی، چه ضرورتی به وجود شورای معماری مناطق در شهر تهران احساس می‌شود؟

در حال حاضر مجموعه تصمیماتی که در شورای معماری مناطق اخذ می‌شود، به جز تعداد معدودی که اجتناب‌ناپذیر است و اشکالاتی در روند ساخت وساز وجود داشته است که قابل بررسی است سایر موارد خارج از چارچوب طرح تفصیلی و بخشنامه‌های فوق‌الذکر است. این‌گونه تصمیمات به‌ویژه در سال اخیر مدیریت شهری تهران به نسبت قابل‌توجهی افزایش پیدا کرده است. به‌طوری‌که کار به جایی رسیده است که در چند ماه اخیر فرم اعلام عوارض سیستمی به شهروندان ارائه نمی‌شود و در پاسخ به چرایی این موضوع اعلام می‌شود که این روند یک تدبیر مدیریتی است، اما از دیدگاه نهاد نظارتی شورا این روند نه تنها یک تدبیر مدیریتی نیست بلکه روندی برای دور زدن ضوابط مصوب طرح تفصیلی و تصمیمات شورای شهر و ایجاد مسیر جدید برای درآمدزایی است. نتیجه این روند چیزی جز شکل‌گیری واسطه‌گری در سطوح پایین و ایجاد رانت نیست.