عملکرد مالی در دولت یازدهم

دکتر طهماسب مظاهری / رئیس‌کل سابق بانک مرکزی

دولت‌ها در تمام دنیا مستقل از نوع انتخاب و منش سیاسی و اجتماعی خود دارای یک ویژگی مشترک هستند: وظایف نامحدود و منابع مالی محدود. منابع درآمدی دولت‌ها عمدتا مالیات، عوارض و حقوق حاکمیتی است که از فعالیت‌های اقتصادی می‌گیرند، به علاوه سود فعالیت‌های اقتصادی که خود انجام می‌دهند. این منابع در بهترین حالت، بازهم محدود است و نسبت به نیاز کشور بسیار کم.

دولت‌های توسعه‌گرا و دولت‌هایی که با شعار خدمتگزار بودن تشکیل می‌شوند، تعریف وسیع‌تری از خدمات خود را به جامعه ارائه می‌دهند. منابع در اختیار دولت محدود به درآمدهای بودجه عمومی دولت است. البته در یک کشور دارایی‌های دیگری نیز وجود دارد که در مالکیت دولت نیست و جزو بودجه عمومی دولت محاسبه نمی‌شود. دولت از روی قاعده نباید برای تامین نیازهای خود روی این منابع و دارایی‌ها حساب کند. دولت‌های کشورهای درحال توسعه و توسعه‌نیافته که تعریف دقیق و کاملی از اختیارات دولت و محدوده منابع دولتی ندارند، این دارایی‌ها را هم جزئی از منابع در اختیار خود منظور می‌کنند و برای رفع نیازهای خود و انجام برخی از وظایفی که برعهده دارند، از آن منابع هزینه می‌کنند. به این ترتیب محدود بودن منابع کمتر احساس می‌شود اما نطفه یک بیماری اقتصادی طولانی و مزمن منعقد می‌شود. هنر دولت این است که از میان انبوه خدمات و طرح‌هایی که از وی انتظار می‌رود، بتواند اولویت‌ها را تشخیص داده و انتخاب کند، اولویت‌هایی که با دید بلندمدت به نفع مردم است. اگر حجم و میزان فعالیت‌های اولویت‌دار کمی بیشتر از منابع دولت باشد، آن «کمی بیشتر» همان «کسری بودجه» دولت است. وجود کسری بودجه به میزان حدود ۲ تا ۴ درصد تولید ناخالص موجب می‌شود از همه درآمد دولت استفاده شود و تنور تقاضای کالا و خدمات را هم گرم نگه دارد. با رعایت این اصول، همواره لیستی از کارهای انجام نشده و در صف انتظار در برنامه دولت‌ها وجود دارد که باید قبول شود و به امید روزهای بهتر در آینده بود. بهترین کار دولت انتخاب صحیح و معقول اولویت‌ها و مدیریت مدبرانه بر آنها و همزمان صحبت کردن و توضیح موضوع به مردم است. با انجام این روش دولت به‌طور طبیعی به این سمت پیش می‌رود که درمورد اثربخشی هزینه‌ها و صرفه‌جویی در مخارج بیشتر دقت کند و خدمات خود را منحصر به اموری حاکمیتی و زیربنایی کند و از فعالیت‌های اقتصادی و رقابت با بخش خصوصی برحذر باشد.

ایران ما از توانایی‌ها و ظرفیت‌های بزرگ اقتصادی برخوردار است. نعمت خدادادی ذخایر زیرزمینی، موقعیت جغرافیایی و شرایط اقلیمی و از همه مهم‌تر نیروی انسانی ظرفیت رشد و توسعه اقتصادی بی‌نظیر را برای ایران آفریده است. اما به‌رغم این ظرفیت بزرگ، امروز به مشکلات بزرگ اقتصادی بزرگی هم دچار هستیم. بودجه دولت در راس مشکلات اقتصادی و خود موجد مشکلات در حوزه‌های دیگر اقتصادی است. مشکل اصلی این است که دولت در تعریف و تصویب فعالیت‌ها و طرح‌های خدماتی خود، محدودیت بودجه و درآمد دولت را در نظر نگرفته و نمی‌گیرد و به ناچار به سایر منابع و ثروت‌های کشور که متعلق و دراختیار دولت نیست، دست‌اندازی می‌کند. مشکل مربوط و منحصر به زمان امروز و دولت آقای روحانی نیست. مشکلی است که شکل گرفته و به تعبیر رایج به دولت فعلی به ارث رسیده. اما در دولت فعلی نیز تداوم یافته و عمیق‌تر شده است. دولت وظایف بسیار سنگینی برای خود تعریف کرده و انتظارات از دولت هم به همین نسبت رشد یافته است. هزینه‌های جاری دولت برای اداره امور جاری خود و پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دولت بیش از درآمدهای دولت است. در کنار هزینه‌های جاری، سیاست‌هایی را برای ارائه خدمات بیشتر به مردم در نظر گرفته و می‌گیرد که فارغ از صحت و سقم آن سیاست‌ها، مشکل اصلی این است که منابع مالی برای آن را در اختیار ندارد.

در اولین مرحله استفاده از عواید حاصل از صادرات نفت برای تامین کسری بودجه استفاده می‌شود. عواید حاصل از صادرات نفت براساس تعریف اقتصادی و همچنین در تعریف حقوقی و قانونی، درآمد دولت نیست و فقط می‌توان از آن به‌عنوان دریافتی حاصل از فروش دارایی ثابت تجدیدناپذیر نام برد. استفاده از این عواید برای هزینه‌های جاری مثل این است که یک فرد خانه‌اش را بفروشد و با پول آن به سفر سیاحتی برود. ما این کار را بی محابا انجام می‌دهیم. در دولت اصلاحات با ایجاد صندوق (حساب) ذخیره ارزی، بهبودی نسبی دراین زمینه انجام شد، لیکن همان زمان هم سازمان برنامه و بودجه وقت تاب نیاورد و به این حساب دست‌اندازی کرد. در دولت‌‌های بعدی و امروز نیز این روال برقرار است و با پول حاصل از فروش نفت‌خام مثل درآمد دولت رفتار می‌شود، نه مثل محلی برای تامین کسری بودجه.

در قدم بعدی برای تامین کسری بودجه نسبت به فروش اوراق مشارکت (اوراقی با ویژگی اوراق قرضه و با نام اوراق مشارکت) و دریافت قرض از مردم اقدام می‌کنیم. این کار از طریق یک بانک انجام می‌شود و فرض براین است که بانک عامل اجرایی این کار است و در سررسید دولت بدهی خودش را بابت این اوراق به خریداران آن پرداخت می‌کند اما عملا این کار اتفاق نمی‌افتد و بانک عامل پول اوراق و سود آن را به خریداران می‌هد و آن را به حساب بدهی دولت به بانک ثبت می‌کند. تا به‌حال چنین بوده و استفاده از اوراق مشارکت به معنی استفاده از منابع مردم نزد بانک‌ها است. دولت برای سیاست تنظیم بازار به خرید برخی کالاهای اساسی مثل گندم اقدام می‌کند و گندم خریداری را تبدیل به آرد کرده، با قیمتی بسیار کمتر از قیمت تمام شده به نانوایی‌ها می‌فروشد. کار خوب و سیاست خوشایندی برای مردم است. اما دولت پول لازم برای انجام این کار را ندارد. نه نقدینگی لازم برای خرید کالاهای اساسی و نه پول لازم برای پرداخت یارانه‌های مربوطه. هر دو را به بانک‌ها تحمیل کرده و از پول مردم در بانک‌ها برای این منظور استفاده می‌کند. اخیرا بخشی از آن را از طریق اوراق منتشره در قالب بودجه سال ۹۵ انجام داد. این هم به معنی استفاده از یک ابزار کسر بودجه‌ای است که منابعش فعلا از بانک‌ها و پول مردم تامین شده و قرار است در سال‌های بعد در بودجه آن سال دیده و پرداخت شود. روند فعلی بودجه دولت امکان تامین آن را در بودجه سال‌های بعد نمی‌دهد. این کار انتقال مشکل از امروز به بعد است.

تصویب طرح‌های عمرانی و عقد قراردادهای خرید کالا و خدمات از شرکت‌های مختلف امری عادی و منطقی است. اما تخصیص ندادن اعتبارات عمرانی منجر به بدهکار شدن دولت به شرکت‌های طرف قرارداد با دولت شده که این کار هم استفاده از منابع و اعتبارات شرکت‌های مختلف اضافه بر درآمد دولت است. درباره آثار مخرب آن بارها بحث شده است. آقای روحانی هم در اجلاس برجام در سالن اجلاس سران از این موضوع به نام شرمساری دولت یاد کردند و قول دادند که تا پایان دولت خود این موضوع را حل کنند. اما هنوز تخصیص بودجه عمرانی مشکل دارد. سال گذشته رکورد کمترین اعتبار عمرانی را تجربه کردیم. به گونه‌ای که در ۶ ماه اول سال جاری کمترین تخصیص و پرداخت طرح‌های عمرانی به انجام رسید.

به منظور تسهیل در اجرای طرح‌های عمرانی که مدت اجرای آن بیش از یک سال طول می‌کشد و برای خرید ماشین‌آلات خارجی نیاز به افتتاح اعتبار اسنادی (LC) دارد و آن ماشین‌آلات در سال یا سال‌های مالی بعد آماده تحویل می‌شود، سازوکار ماده ۶۲قانون محاسبات عمومی تعبیه شده است. در این ماده پیش‌بینی شده با تایید سازمان برنامه و بودجه بانک مرکزی اعتبار لازم به دستگاه مجری می‌دهد و با ابلاغ آن به بانک عامل، اجازه افتتاح و ابلاغ اعتبار اسنادی را می‌دهد. فرض بر این است که سازمان برنامه و بودجه رقم اعتبار مورد نیاز را در بودجه سال مورد نظر برای تحویل ماشین‌آلات پیش بینی و در بودجه درج کرده و به طرح مربوط تخصیص دهد تا هزینه اعتبار اسنادی از آن محل پرداخت شود. لیکن این مبالغ در اکثر قریب به اتفاق موارد از طرف دولت پرداخت نمی‌شود. به ناچار آن هزینه از سوی بانک عامل به شرکت فروشنده ماشین‌آلات پرداخت و به حساب بدهی دولت به بانک منظور می‌شود. این هم مسیر دیگری است که بی‌انضباطی بودجه دولت موجب استفاده دولت از منابع بانک‌ها یا بانک مرکزی و به جای تسهیل امور موجب تشدید مشکلات اقتصادی می‌شود.

در مواردی که دولت برای برخی طرح‌های اقتصادی سیاست حمایتی دارد، از جمله طرح‌های مناطق محروم یا طرح‌هایی که اجرای آن مورد تایید دولت است، اما توجیه اقتصادی قابل قبول برای نظام بانکی ندارد، تسهیلات تکلیفی در نظر گرفته می‌شود به این ترتیب که دولت به‌عنوان ضامن وارد کار می‌شود و تضمین بازپرداخت طرح را انجام می‌دهد. در این موارد به بانک اعلام می‌کند که چنانچه مشتری طرح به هر دلیل اقساط وام و تسهیلات را بازپرداخت نکند، دولت با اعلام بانک عامل، مبالغی را که پرداخت نشده را در بودجه سال بعد منظور و به بانک پرداخت می‌کند. برای تسهیلات تکلیفی، دولت مجوز قانونی را در بودجه‌های سالانه از مجلس شورای اسلامی اخذ می‌کند. در آن مجوز قانونی، سقف تضمین و موارد قابل قبول برای ضمانت تعیین می‌شود. در سوابق موجود غیر از یک دوره کوتاه در دولت اصلاحات، بازپرداخت این تسهیلات انجام نشد. علاوه بر تسهیلات تکلیفی، سازوکار دیگری رواج یافته و اینجانب آن را تسهیلات اجباری نامگذاری کرده‌ام. در این موارد دولت بدون آنکه اجازه قانونی از مجلس شورای اسلامی برای تضمین بازپرداخت تسهیلات داشته باشد، پرداخت هزینه برخی طرح‌ها و پروژه‌ها را برعهده بانک‌ها قرار می‌دهد. در این موارد بانک مجاز و مختار به بررسی توجیه اقتصادی و فنی طرح نیست. دولت هم تضمینی برای بازپرداخت اقساط طرح نمی‌دهد چون قانونا حق ندارد چنین تضمینی بدهد. روال کار طوری است که معمولا دریافت‌کننده وام یا تسهیلات، این مبالغ را به‌عنوان هدیه یا کمک دولت تلقی می‌کند. طرح‌های موسوم به اشتغال بیکاران با وام ۹۵۰ هزار تومانی که به ابتکار آقای صفدرحسینی وزیر کار و امور اجتماعی در زمان اصلاحات رواج پیدا کرد و به‌دنبال آن طرح‌های زودبازده که براساس طرح خام و ناقص الخلقه آقای جهرمی در دولت آقای احمدی‌نژاد مطرح شد و خسارت زیادی به اقتصاد کشور وارد کرد و همچنین دستور پرداخت‌های دیگر دولت احمدی‌نژاد برای طرح‌های مختلف، نمونه‌های تاسف‌برانگیز از تسهیلات اجباری است. رسم همراهی بانک‌ها در سفرهای استانی دولت و رئیس‌جمهور و شرکت آنها در جلسه هیات وزیران که هنوز هم به شدت رواج دارد و گذاشتن بخشی از تصمیمات دولت برعهده چند بانک، جلوه‌هایی از این پدیده است. نامه‌ها و توصیه‌های مقامات به بانک‌ها برای پرداخت تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله جلوه‌های این سازوکار است. پرداخت‌هایی که بانک‌ها انجام داده‌اند و اکنون سوخت شده یا مشکلات و مفسده‌هایی در آنها بروز کرده است اما مدیران بانک اعلام می‌کنند که ما آن را براساس دستور فلان مقام دولتی پرداخته‌ایم. یکی از مصادیق تسهیلات تکلیفی بانک‌ها، اجبار آنان به خرید سهام در بورس و همچنین عدم عرضه برخی سهام در بورس برای جلوگیری از کاهش شاخص بورس است. این تکلیف در شرایطی انجام می‌شود که از طرف دستگاه نظارتی بانک مرکزی از بانک‌ها خواسته می‌شود که از سرمایه‌گذاری مستقیم و مشارکت حقوقی در شرکت‌های مختلف خودداری کنند و حجم سرمایه‌گذاری خود را کاهش دهند.

در چنین ساختاری به‌طور طبیعی جهت‌گیری دولت به این سمت می‌رود که از مدیران بانک‌ها بخواهد همراهی داشته باشند و چنین همراهی‌هایی در دولت ارزشمند خواهد بود و پافشاری روی اصول و مبانی علمی و اقتصادی و تاکید روی امانت‌دار بودن بانک‌ها ناهمراهی تلقی می‌شود. این است که می‌بینیم در دولت آقای احمدی نژاد در یک جلسه شبانه ۶ نفر مدیرعامل بانک‌های دولتی را یکجا عزل می‌کنند و چند روز بعد در جلسه با ۶ نفر مدیر عامل جدید، سیاست‌های دولت به آنان ابلاغ و انتظار همراهی از آنان می‌شود و چنان می‌شود که نظام بانکی پس از چند سال از آن واقعه دچار تنگنای مالی می‌شود. به خاطر دارم در زمانی که مسوولیت بانک مرکزی برعهده‌ام بود، از بانک‌ها خواسته بودم در حد منابع خودشان تسهیلات بدهند و از بانک مرکزی تقاضای تسهیلات نکنند. تا پایه پولی بیش از آن بالا نرود. به‌عنوان ضمانت اجرای این سیاست هم برای اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی جریمه‌ای معادل ۳۴ درصد در سال در نظر گرفته شده بود. مدیرعامل یکی از بانک‌ها به من مراجعه کرد و گفت بالا رفتن پایه پولی مشکل من نیست. مشکل من ابلاغیه‌های روزانه‌ای است که از دولت و استانداری‌ها و مدیران کل صنایع و کار و امور اجتماعی به بانک من فرستاده می‌شود و مشتریان مربوطه مثل طلبکار پشت در ادارات و شعب بانک در انتظار دریافت پول حواله‌های فوق هستند. به من اعتبار بدهید و حتی بیشتر از ۳۴ درصد از من جریمه بگیرید. من که آن جریمه را نداده و نمی‌دهم. اما با پولی که به من می‌دهید می‌توانم دستورات دولت را اجرا کنم!

کسری بودجه دولت در پرداخت یارانه‌ها، موضوع روشنی است. هزینه یارانه مستقیم که ماهانه دولت باید پرداخت کند، یارانه صادرکنندگان که سال‌هاست پرداخت نشده، یارانه کالاهای اساسی که قبلا توضیح داده شد، یارانه وام‌های مربوط به خانه‌های ارزان‌قیمت، همه و همه هزینه‌ها و تعهدات دولت است که در تصمیم‌گیری و اعلام آنها اهداف حمایتی وجود داشته اما منابع لازم برای ایفای تعهداتی که تقبل می‌شود تامین نشده و دولت از این بابت از منابعی غیر از بودجه عمومی دولت استفاده می‌کند و روز به روز بدهکار‌تر می‌شود. طرح سلامت و بیمه‌های تامین اجتماعی و درمانی نیز یکی از نمونه‌هایی است که با هدف خیر و برای بهبود و ارتقای خدمات درمانی و بهداشتی به عموم مردم مطرح و اجرا شده است، از نمونه طرح‌هایی است که سازمان برنامه و بودجه برای تامین منابع مورد نیاز آن تدبیر و طراحی نکرده است. این طرح هم مثل همه طرح‌های مشابه در ابتدای کار با حجم کوچک کار خود را شروع می‌کند و کرده است. خدمات ملموس و غیرقابل انکاری به مردم ارائه داده است. اما به دلیل عدم تامین منابع لازم، کمبود منابعش را از محل‌های مختلف تامین کرده و می‌کند. بخشی از منابعش نیز تامین نشده باقی می‌ماند. تداوم کار با انباشته شدن بدهی‌ها کار را بسیار سخت می‌کند. توقف یا کاهش فعالیت طرح به معنی کاهش خدمات درمانی به عموم مردم است که بازده منفی بسیار بزرگی برای کشور دارد. حقوق مکتسبه برای عوامل اجرایی نیز قابل خدشه نخواهد بود. اما بدهی سنگین ناشی از آن کار را برای واحدهای خدماتی و درمانی بسیار سخت می‌کند. نمونه‌هایی از آن را در چند روز و هفته‌های اخیر دیده‌ایم.

استفاده از منابع بانک مرکزی از دیگر ابزار و روش‌های دولت برای تامین منابع مورد نیاز خود است. آنجا که این ابزار در قالب قانون و برای تامین کسری بودجه دولت به کار برده می‌شود و نوع بهره‌برداری و سقف آن تعیین می‌شود هیچ مشکلی نیست. اخذ تسهیلات از بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه به میزان مصوب در قانون بودجه یا استفاده از تنخواه خزانه برای تنظیم دریافت‌ها و پرداخت‌های خزانه در طول سال از این نمونه‌هاست. اما وقتی دولت تصمیماتی می‌گیرد که از حد منابعش بیشتر است در برخی موارد مجبور می‌شود از این ابزار به شکلی فراتر از مصوبات قانونی استفاده کند. در دولت قبل استفاده از منابع بانک مرکزی برای خرید کالاهای اساسی وارداتی به‌صورت ریفاینانس، یا اجبار بانک مرکزی به دادن اعتبار به شرکت نیکو در لوزان یا اجبار بانک مرکزی به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌های داخلی با هدف توانمند کردن آن بانک در اجرای این تسهیلات اجباری از نمونه‌های بارز این نوع تامین منبع از بانک مرکزی است. در دولت آقای روحانی هم این نمونه‌ها وجود دارد. آخرین نمونه تاثرآور از این نوع تامین اعتبار برای پرداخت‌های اسفندماه سال ۹۴ از طریق تنخواه خزانه است. با توجه به عدم تطابق زمانی درآمدها و هزینه‌های دولت در ماه‌های مختلف و به منظور جلوگیری از تاخیر پرداخت‌های ماهانه، سازوکار تنخواه‌گردان خزانه طراحی شده است. در ماه‌های اول سال که روند وصول درآمدها، بالاخص درآمد‌های مالیاتی کند است، تنخواه‌گردان خزانه با استفاده از منابع بانک مرکزی به دولت امکان می‌دهد که پرداخت‌های خود را انجام دهد. در ماه‌های بعد این مشکل رفع و میزان استفاده از تنخواه خزانه کاهش می‌یابد. به هر حال در پایان سال باید این تنخواه تسویه شود. از زمان تشکیل خزانه دولت توسط مرحوم دکتر داور وزیر مالیه دولت پهلوی، این اصل حفظ شد و هیچ سالی نبود که این کار انجام نشود. حتی در دولت دوم آقای خاتمی یک بار وقتی به دلیل بی‌انضباطی سازمان برنامه و بودجه در تخصیص اعتبارات مصوب و ملاحظه نکردن درآمدهای تحقق یافته مشکل پرداخت در اسفندماه بروز کرد و یکی از وزرا برای حل مشکل همین پیشنهاد را مطرح کرد، وزارت اقتصاد از قبول آن خودداری کرد و آن را انجام نداد. متاسفانه اطلاعات موجود حاکی از این است که وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه در اسفند ماه سال ۹۴ چنین اقدامی انجام داده‌اند و در پایان سال تنخواه‌گردان خزانه را تسویه نکرده‌اند و بانک مرکزی هم همراهی کرده است. این بدعت بسیار ناشایستی است و موجب تاسف است که در دولتی که اعضای ستاد اقتصادی آن از افراد تحصیلکرده و معتقد به اصول و مبانی علمی و اقتصادی هستند چنین نتیجه‌ای در سال سوم دولت به‌دست می‌آید.

نکته دیگر این است که در زمان تنظیم لایحه بودجه برای متوازن‌تر نشان دادن آن، بودجه برخی دستگاه‌ها کمتر از میزان نیاز آنها ثبت می‌شود به نحوی که رقم مندرج در لایحه بودجه حدود ۹ تا ۱۰ ماه هزینه‌های دستگاه مربوطه را تامین می‌کند. در واقع از همان روز اول تدوین و تصویب بودجه با کسری بسته می‌شود. این رسم متاسفانه در تدوین لایحه بودجه رفع نشده است. از جمله هزینه‌هایی که در لایحه بودجه ذکر نمی‌شود، تعهدات دولت در سررسید بدهی‌های مختلف است. وجود بدهی بالغ بر ۵۵۰ هزار میلیارد تومان و تنوع اقلام تشکیل‌دهنده آن و همچنین رقم سررسید هر یک از بدهی‌ها در هر سال و تصمیمی که برای هریک از آنها گرفته می‌شود باید در بودجه عمومی درج شود که متاسفانه چنین نمی‌شود و این امر صدمه جدی به شفافیت بودجه می‌زند.

این نکات در سازمان برنامه و بودجه با عمق کافی و تسلط کارشناسی بررسی و چاره‌جویی نشده است. هر کدام از موارد فوق‌الذکر در عین حال که می‌تواند منبعی کوتاه‌مدت برای گذران روزگار برای سازمان برنامه و بودجه تامین کند، اما تاثیری مخرب در سایر سازمان‌های اقتصادی کشور از جمله بانک‌ها و بازار سرمایه و فعالان اقتصادی کشور می‌گذارد و صدمه دیدن آنها خود موجد خسارات بعدی به اقتصاد کشور است. برای اصلاح اقتصاد کشور باید از بودجه عمومی دولت و سیاست‌های مالی (fiscal policy) شروع کرد. درد اقتصاد کشور از سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت است و درمان نیز هم. حرف آخر اینکه بودجه باید تقویم ریالی یک ساله از برنامه ۵ ساله باشد. برنامه ۵ ساله که سال گذشته به مجلس تقدیم شد به دلیل مشکلاتی که داشت امکان بررسی و تصویب برایش فراهم نشد. امسال قرار است برنامه ۵ ساله در مجلس تصویب شود. ولی هنوز برنامه در مجلس شورای اسلامی تصویب نشده و در عین حال به دلیل ضیق وقت، کار تهیه بودجه سال آینده که اولین سال برنامه ششم خواهد بود، شروع شده است برای این موضوع هنوز تدبیری اتخاذ نشده و باید برای آن هم فکری کرد.