ریشه‌یابی بدهی دولت

دکتر پویا ناظران
اقتصاددان

دولت در برابر تعهدات مالی‌اش نسبت به بانک‌ها و پیمانکاران نکول کرده است. تعهد مالی دولت نسبت به بانک‌ها ناشی از اوراق مشارکت دولتی است که در گذشته منتشر شده بود. با سررسید شدن اوراق، بانک‌ها سود آنها را به مردم پرداختند، اما دولت پول آن را به بانک‌ها نداد. تعهدات مالی دولت نسبت به پیمانکاران به‌خاطر هزینه‌های عمرانی کلانی ا‌ست که سال‌ها قبل دولت و مجلس در بودجه گنجاندند، اما منابعش را تامین نکردند. مسکن مهر تنها یک نمونه آن است. دولت چند سال است که در نکول است و به‌رغم تلاش‌های متعدد، موفق به خروج از شرایط مالی نامناسب نشده است. لایحه اصلاحیه بودجه سال ۱۳۹۵ آخرین تلاش دولت در این جهت بود، اما در کمیسیون برنامه و بودجه مجلس رد شد. حال که طرفین به‌دنبال یافتن راه‌حل دیگری هستند، قدری ریشه‌ای‌تر به عوامل شکست دولت در خروج از این شرایط نامناسب بنگریم. این عوامل را می‌توانیم در چهار گروه بگنجانیم:

یکم؛ دولت فربه: تخمین‌های صندوق بین‌المللی‌پول، بانک‌جهانی، سازمان ملل و دیگر مراجع اقتصادی را که کنار هم می‌گذاریم، تولید ناخالص داخلی ایران حدود «یک‌و‌نیم میلیون میلیارد» تومان تخمین زده می‌شود. بودجه سال ۹۵ تقریبا «یک میلیون میلیارد» تومان بود؛ یعنی هر سال دولت دو‌سوم منابع تولید شده مملکت را صرف امور خود می‌کند؛ منابعی که یا حاصل دسترنج ماست و در قالب مالیات گرفته شده یا از منابع زیرزمینی خدادادی به‌دست آمده و باید سهم نسل‌های آینده می‌شد. در کشورهای توسعه‌یافته، سهم دولت‌ها از کل تولیدات داخلی عموما کمی کمتر از ۵۰ درصد است، اگر دولت هزینه‌های خود را چنان کاهش می‌داد که تنها نیمی از تولیدات سالانه کشور را خرج خود می‌کرد «دویست‌و‌پنجاه هزار میلیارد» تومان صرفه‌جویی می‌شد که از قضا میانگین تخمین‌هایی است که از بدهی فعلی دولت زده می‌شود. صریح‌تر بگوییم، اگر دولت فقط یک‌سال اندازه معقولی می‌داشت، اینچنین در وضع مالی نامناسب گرفتار نمی‌شد.

دوم؛ شرکت‌های دولتی و خصولتی: بخشی از فشارمالی دولت به‌خاطر شرکت‌هایی است که مالکیت آنها وظیفه دولت نیست. دولت مسوول رسیدگی به مشاعات کشور است، نه تولیدات صنعتی. حافظان وضع موجود دو گروه هستند: آنانی که اشکالی در آن نمی‌بینند و آنان که اشکال می‌بینند، ولی قائل به وجود راه‌حل عملی نیستند. اشکال شرکت‌های دولتی و خصولتی در زیان‌دهی و ناکارآیی آنهاست که هم زیان بیت‌المال است و هم خسران اقتصاد. اگر حقوق هیات‌عامل شرکت دولتی پایین باشد، افراد توانمند جذب نمی‌شوند. اگر حقوق‌ها بالا باشد، به فساد می‌انجامد؛ چراکه آن حقوق بالا به کارآیی ارتباطی ندارد. اگر حقوق مدیران شرکت‌های دولتی به کارآیی و سوددهی شرکت گره‌بخورد، از حیث دولتی بودن به‌دنبال گرفتن انحصارات دولتی یا استفاده از سایر رانت‌های دولتی خواهند رفت تا به سوددهی برسند. این در حالیست که سوددهی آنگاه به نفع کل اقتصاد است که ناشی از افزایش بهره‌وری و نیل به بهینگی اقتصادی باشد. پس بنگاهداری دولتی در همه شکل زیان و خسران است، اما آیا این معضل راه‌حل عملی دارد؟ اگر بخواهیم شرکت‌های دولتی را بفروشیم، با بخش خصوصی کوچک، کسی جز صندوق‌های شبه دولتی پول خرید آنها را ندارد، بنابراین حاصل شرکت‌های خصولتی می‌شود.

اگر مصرانه به بخش خصوصی فروختیم، در عمل به قیمتی کمتر از پول زمین کارخانه فروش خواهد رفت. این عملا به تعطیلی شرکت، بیکاری کارگر و فروش دارایی‌های کارخانه می‌انجامد، چراکه به‌صرفه‌تر است. پس راهکار چیست؟ سهام ممتاز! دولت شرکت‌های دولتی را نمی‌فروشد بلکه سهم خود را به سهام ممتاز تبدیل می‌کند. بخش خصوصی هم قدری سرمایه آورده، متناسب با آن صاحب سهام عمومی خواهد شد. از حیث حق رای‌نداشتن سهام ممتاز، دولت درگیر اداره شرکت نیست، بلکه مسوولیت آن با بخش خصوصی خواهد بود، اما از آنجا که دولت معادل ارزش دارایی‌های فعلی سهام ممتاز دارد، بخش خصوصی انگیزه فروش دارایی‌ها را نخواهد داشت. از حیث اولویت داشتن سهام ممتاز بر سهام عمومی، اگر بخش خصوصی اقدام به تعطیلی کارخانه کرد، تمام پول آن گیر دولت خواهد آمد. نکته دیگر آنکه چون بخش خصوصی سهم دولت را نمی‌خرد، استطاعت مشارکت و پذیرش مسوولیت شرکت را خواهد داشت. اگر بخش خصوصی توانست بهره‌وری را افزایش داده، ارزش افزوده تولید کند، ارزش سهام عمومی او افزایش خواهد یافت و نفعش را می‌برد. خصوصی‌سازی سالم و مفید مقدور است، منتها اگر درست انجام شود.

سوم؛ بازار بدهی: اینکه دولت برخی از منافع خود را از محل دیون تامین کند اشکالی ندارد. اشکال آن زمان است که این دیون از سررسید بگذرند. به این منظور دولت‌ها با انتشار اوراق بدهی، از بازار تجهیز منابع می‌کنند. این امر دو فایده دارد. اولا دولت هرگز بدهی سررسید گذشته نخواهد داشت؛ چراکه دیون سررسید شده را با انتشار اوراق جدید می‌پردازد. ثانیا اگر طلبکار دولت به نقدینگی نیاز داشت، دین دولت را در بازار به کسی می‌فروشد که نیاز به نقدینگی ندارد. این منجر به بهینگی در اقتصاد می‌شود. از سال گذشته، با تلاش وزارت اقتصاد و سازمان بورس، بازار اوراق مالی اسلامی دولتی شکل گرفته است. این بازار سال گذشته و در اندازه‌ای بسیار کوچک شروع شد. امسال، با لایحه اصلاحیه بودجه سال ۹۵، امید می‌رود که اندازه بازار قدری بزرگ‌تر شود، اگرچه هنوز به نسبت استعداد بلندمدتش بازار کوچکی خواهد بود.

در صورت تصویب لایحه، دولت می‌تواند دو نوع اوراق مالی اسلامی منتشر کند: یا اوراق خزانه اسلامی یا اوراق مصون از تورم. سال گذشته دولت از اوراق خزانه اسلامی استفاده کرد، اما اوراق مصون از تورم سه مزیت بر آن نوع دیگر دارند. اولا اوراق مصون از تورم قابل تمدید هستند که ریسک اعتباری دولت را کاهش می‌دهد. این امر نقدشوندگی اوراق را بالا می‌برد و بنابراین ارزش آنها برای طلبکاران را افزایش می‌دهد. ثانیا این اوراق طلبکاران دولت را در برابر تورم حفظ می‌کنند. ثالثا این اوراق انگیزه دولت‌های آینده برای بی‌انضباطی پولی و تورم‌زایی را کاهش می‌دهند. اگرچه بر تمام دنیا به قطع یقین مسجل شده که اساسی‌ترین راه مهار تورم استقلال سیاست‌پولی از سیاست‌بودجه‌ای است، هیچ نهادی در دولت ایران حاضر نشده زیربار این موضوع برود. به این منظور در اقتصاد‌های دنیا بانک‌مرکزی از مجلس و دولت مستقل است، اما چون نیل به آن در ایران به‌نظر عملی نمی‌آید، الزام دولت بر استقراض انحصارا به روش مصون‌از‌تورم می‌تواند مطلوب ثانویه‌ای در راستای مهار تورم باشد.

چهارم؛ قیمت دلار: از میان عوامل چهارگانه وضع مالی فعلی دولت، یکی موضع دولت نسبت به قیمت دلار است. در بلندمدت، نرخ حقیقی ارزی چون دلار متناسب با تفاصل تورم دو کشور رشد می‌کند. مثلا سالی که تورم ایران ۳۱ درصد بود و تورم آمریکا یک درصد، قیمت حقیقی دلار در برابر ریال 30 درصد افزایش یافت. اکنون که تورم ایران به 10 درصد نزدیک‌تر است و تورم آمریکا به دو درصد نزدیک‌تر می‌شود، نرخ حقیقی دلار حدود 8 درصد افزایش خواهد یافت. اگر این نظم از فروردین ۹۲ تا کنون بر بازار حاکم می‌بود، مشاهده می‌کردیم که نرخ دلار حدود ۵۰۰۰ تومان است. اما نرخ بازار این نیست! چرا؟! چون دولت از محل درآمد دلاری‌اش، قیمت آن را پایین نگه می‌دارد تا عملا یارانه پرداخت کند.

برنده و بازنده این یارانه چه کسانی هستند؟ بخشی از این یارانه سهم مصرف‌کننده شهری می‌شود؛ بنابراین هر آنکه مصرفش بیشتر است یارانه بیشتری می‌گیرد. هزینه این یارانه از جیب کشاورز و صنعتگر ایرانی پرداخته می‌شود تا بخش دیگر منافع این یارانه به جیب تولیدکننده خارجی وارد شود. وقتی دلار ۳۵۰۰ تومان باشد، باغداری و کشاورزی داخلی صرف ندارد و تعطیل می‌شود. آنگاه ما همگی محصولات کشاورزی وارداتی مصرف می‌کنیم. آیا این مغایر نیست با «زنده کردن تولید داخلی»، دومین اقدام اساسی در مسیر اقتصادمقاومتی و «پرهیز از واردات تضعیف‌کننده تولید داخلی»، اگر قیمت بازار دلار همان قیمت حقیقی آن می‌بود، جنس چینی نیز به قیمت حقیقی که حدود ۵۰ درصد بیشتر از قیمت امروز است، فروش می‌رفت. به این ترتیب با قیمت حقیقی دلار، صنعتگر ایرانی از سویی در بازار داخل توان رقابت می‌یافت و از سوی دیگر در عرصه صادرات.

حدود 9 ماه دیگر تبلیغات انتخاباتی شروع می‌شود، اما از هم‌اکنون بوی انتخابات می‌آید. اولا دقت کنیم کدام نامزد انتخاباتی برنامه مدون و عملی برای کاهش بودجه به کمتر از نیمی از تولید‌ ناخالص داخلی دارد. ثانیا ببینیم کدام راه درست خصوصی‌سازی را می‌داند. پیش از این مسیر‌های اشتباه بسیاری در جهت خصوصی‌سازی امتحان کرده‌ایم. تعجبی هم نیست که نتیجه ناموفق بوده است. مگر با آچار اشتباه می‌توان یک خودرو را تعمیر کرد، که با ابزارهای مالی نادرست بتوان اقتصاد دولتی را خصوصی کرد. بنگریم که کدام نامزد انتخاباتی خواص ابزار مالی سهام ممتاز را می‌فهمد. ثالثا، از نامزدها برنامه برای خروج دولت از نکول و یافتن انضباط بودجه‌ای و پولی بطلبیم. رابعا، به نامزدی رای دهیم که نگاه سیاسی به دلار نداشته باشد. «مدیریت صحیح منابع ارزی» یکی از اقدامات اساسی برای نیل به اقتصاد مقاومتی است و این مهم با دلار یارانه‌ای کسب نخواهد شد، کما اینکه یکسان‌سازی پایدار نرخ ارز نیز با دلار یارانه‌ای شدنی نیست. تداوم حفظ دلار در این حد مصداق «اتلاف منابع مالی پس از برجام» است. اولین الزام اقتصاد مقاومتی «تکیه بر مردم» است. کاهش بودجه دولت، تکیه بر مردم را افزایش می‌دهد. خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی، تکیه بر مردم را افزایش می‌دهد. تجهیز منابع دولت از بازار، تکیه بر مردم را افزایش می‌دهد. همان‌طور که ترکیه را مردمش از کودتا نجات دادند، اقتصاد ایران را نیز مردمش از رکود نجات خواهند داد. اشتباه انگلیسی‌ها را تکرار نکنیم و انتخابات آتی را جدی بگیریم.