ابهام‌‌زدایی از مفاد برجام

جان ای. اسمیت

جانشین مدیر دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی وزارت خزانه داری آمریکا

(توضیح: متن سخنرانی جان ای. اسمیت در جلسه شورای آتلانتیک پیرامون ایران توسط جهانداد معماریان از اعضای پژوهشی شورای آسیایی غربی در واشنگتن به‌دست ما رسیده است. این متن ویرایشی است که آقای اسمیت ارسال کرده است.) من اینجا حضور پیدا کردم تا به بهانه نزدیک شدن به سالگرد برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) صحبت‌هایی پیرامون این توافق داشته باشیم. باور اینکه به یک سالگی این توافق نزدیک می‌شویم سخت است.

حضور در اینجا و پرداختن به برخی از رویدادهای یک سال گذشته، به خصوص از زمان اجرای برجام و نیز تلاش‌های زیادی که برای پیاده‌سازی تعهدات ما در قبال این توافق در وزارت خزانه‌داری، وزارت امور خارجه و جملگی در دولت ایالات متحده و نیز در اتحادیه اروپا و دیگر جاها انجام شده و همچنان در حال انجام است.

البته، تلاش و سختکوشی تنها بخشی از معادله است و بسیاری از چالش‌های اجرای این توافق همچنان باقی است. من امروز می‌توانم اینجا بایستم و با اعتماد به نفس و بدون تردید بگویم که ما در دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی و به‌طور گسترده‌تر در دولت ایالات متحده به تعهدات خود در طول این یک سال عمل کرده‌ایم. در طول چند ماه گذشته، مقامات در دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی همراه با همکاران ما در وزارت امور خارجه، به سراسر جهان سفر کرده و از بیش از بیست و چهار کشور جهان دیدار داشته‌اند.

بنده به سهم خود در ماه‌های اخیر سه بار به اروپا سفر کرده‌ام و سفر دیگری نیز در راه دارم. با وزرای امور مالی اتحادیه اروپا، مقامات دولتی کشورهای مختلف عضو اتحادیه اروپا و اعضای ارشد موسسات مالی دیدار کردم و میزبانی برای تجار بخش خصوصی بودم.

ایران در جایگاه خود نسبت به توافق پایبند بوده و ما نیز پایبندی خود را به این توافق حفظ کرده‌ایم و به ادامه آن نیز متعهد هستیم. پس از این مقدمه، ما با پیگیری تعهدمان برای لغو تحریم‌ها، انگیزه‌ای قوی در ایران برای پایبندی به این توافق ایجاد کردیم و برای دیگر بازیگران بدقلق نیز فضایی را ایجاد کردیم تا نسبت به تحریم‌ها واکنش نشان دهند و در رفتار خویش تغییری ایجاد کند.

من در هر نشستی و در هر حوزه قضایی، مکرر این نکته را خاطر نشان می‌کنم: دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی و در واقع کل دولت ایالات متحده به دنبال سد کردن راه تجارت مجاز که در محدوده لغو تحریم‌های تحت برجام باشد، نیست.

پیام ما روشن و تزلزل‌ناپذیر است: در روز اجرا، دولت ایالات متحده به‌صورت گسترده تحریم‌های ثانویه مربوط به انرژی هسته‌ای را (آن دسته از تحریم‌هایی که به اشخاص غیر آمریکایی برای انجام معاملاتی خارج از ایالات متحده اطلاق می‌شود) به این صورت لغو کرد:

• خارج کردن بیش از ۴۰۰ فرد و نهادهایی از فهرست اتباع تعیین شده به‌طور خاص و اشخاص مسدود شده (SDN) در دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی.

• لغو دستورات اجرایی خاص.

• صدور معافیت از تحریم مقامات مربوطه.

ما با جزئیات بسیار دقیق توضیح داده‌ایم که لغو این تحریم‌ها به این معناست که از این پس برای اشخاص غیر آمریکایی خطری مبنی بر بریده شدن یا جدا شدن از ایالات متحده یا سیستم مالی ایالات متحده برای موارد زیر وجود ندارد:

۱- معامله با بخش‌هایی از اقتصاد ایران که محدود نشده‌اند.

۲- انجام معاملاتی به‌صورت آگاهانه با افراد یا نهادهایی که از فهرست اتباع تعیین شده به‌طور خاص و اشخاص مسدود شده خارج شده‌اند یا برای این افراد و نهادها کالا یا خدماتی فراهم کنند.

البته برخی از تحریم‌های ایالات متحده که خارج از محدوده برجام بوده است، همچنان به قوت خود باقی می‌ماند. این موارد شامل تحریم‌های مرتبط با برنامه موشک‌های بالستیک، حقوق بشر و فعالیت‌های ایران در منطقه می‌شود و در این میان بیش از ۲۰۰ فرد یا نهاد ایرانی یا مرتبط با ایران همچنان در فهرست اتباع تعیین شده به‌طور خاص و اشخاص مسدود شده باقی می‌مانند و تحریم‌های ثانویه بر معاملات با چنین طرف‌های مشخص شده همچنان اطلاق می‌شوند. حوزه مهم دیگر تحریم‌ها که همچنان باقی می‌ماند تحریم‌های اولیه ایالات متحده است که اشخاص آمریکایی یا معاملات در حوزه قضایی ایالات متحده را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

اشخاص و نهادهای آمریکایی کماکان در تحریم

حتی پس از روز اجرا، اشخاص آمریکایی به‌صورت گسترده از ورود به معاملات با ایران منع می‌شوند؛ مگر در سه حوزه لغو تحریم که در برجام بر آنها توافق شده است. علاوه بر آن می‌توان از مجوزهای طولانی مدت قبل از برجام که مجوز صادرات برخی از کالاها مانند غذا، دارو، محصولات پزشکی و کشاورزی را می‌دهد نام برد.

در سفرهای خود به سراسر جهان در مورد این لغو تحریم‌ها و نیز تحریم‌هایی که همچنان به قوت خود باقی مانده‌اند صحبت کرده‌ایم. البته تمام جزئیات در راهنمای جامع و سوالات متداول که در وب‌سایت خود در روز اجرا منتشر کردیم،گنجانده شده است. در این مرحله، نزدیک به یکصد صفحه راهنما منتشر کردیم، از جمله بیش از ۱۰۰ پرسش متداول که همچنان در حال به‌روز‌رسانی هستند. در واقع همان گونه که بسیاری از شما می‌دانید، ما فقط در هفته گذشته به چند پرسش که از جانب جامعه تجارت و دولت‌های دیگر دریافت کردیم پاسخ دادیم و این سوالات را نیز در قسمت سوالات متداول سایت اضافه کردیم.

پیغام شفاف ما برای اشخاص خارجی این است که دو امر مهم را باید در تجارت با ایران مد نظر داشته باشند. ابتدا اینکه من در چه شرایطی با تحریم‌های ثانویه مواجه می‌شوم؟ و دوم اینکه در چه شرایطی ممکن است با سیستم قضایی ایالات متحده روبه‌رو شوم؟

همچنان تکرار می‌کنیم که علاوه بر اطلاعات گسترده‌ای که ما در وب سایت خود مربوط به برجام منتشر کردیم، منابعی نیز از طریق خطوط تماسی و ایمیل هایمان در دسترس شما قرار داده‌ایم. اگر کسی در مورد قوانین دچار سردرگمی شده است یا به راهنمایی نیاز دارد، با ما ارتباط برقرار کند، ما اینجا برای پاسخ آماده هستیم.

انتقادهای وارد شده بر روند تحریم‌زدایی

همچنین مشتاق هستم تا به دیدگاه خود نسبت به برخی از انتقادها که معمولا بر یک اساس مطرح می‌شوند، بپردازم.اولین انتقادی که می‌شنویم این است که فهم تحریم‌های باقیمانده بر ایران بسیار پیچیده است، درحالی‌که بنده تصدیق می‌کنم که قوانین تحریم‌ها نیازمند مطالعه دقیق است، به ویژه مواردی که به تحریم‌های اولیه ما که موثر بر اشخاص آمریکایی است برمی‌گردد و مخالف این گفته هستم که قوانین ما برای افراد غیرآمریکایی بیش از حد پیچیده است.

همان طور که ما اغلب به آن اشاره کرده‌ایم، تنها دو قانون ساده برای افراد و شرکت‌های غیرآمریکایی وجود دارد که باید به آنها توجه کنند:

۱- با افراد مرتبط با ایران که در فهرست اتباع تعیین شده به‌طور خاص و اشخاص مسدود شده قرار دارند، تجارت نکنید، با توجه به اینکه بسیاری از کسانی که در این فهرست هستند در تحریم‌های اتحادیه اروپا نیزباقی مانده‌اند.

۲- به‌عنوان یک کمپانی غیر آمریکایی، به هیچ وجه شخص یا سیستم مالی ایالات متحده و به‌طور کلی ایالات متحده را هنگام معامله با ایران درگیر نکنید.

اینها قوانینی است که افراد و نهادهای غیرآمریکایی باید مد نظر داشته باشند.

دومین انتقادی که وجود دارد این است که به اعتقاد برخی، دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی راهنمایی یا شفافیت کافی برای شرکت‌های غیر آمریکایی برای بازگشت به تجارت با ایران ارائه نداده است. البته من مخالف این موضوع نیز هستم.

راهنمای گسترده و سوالات متداول که قبلا به آن اشاره کردم به مراتب فراتر از آن است که ما تاکنون در هر برهه از تاریخ مان انجام داده‌ایم. حداقل تا آنجا که می‌توانستیم دست از کار نکشیدیم و به سراسر جهان سفر کردیم و در صدها نشست به سخنرانی پرداختیم و به‌صورت مرتب در حال به‌روزرسانی راهنما و بخش سوالات متداول هستیم.

هنگامی که از شرکت‌ها در مورد عدم شفافیت خود سوال پرسیدیم، پاسخ آنها معمولا به یکی از سه نگرانی زیر برمی‌گشت:

۱- کمپانی‌های غیرآمریکایی به‌دنبال استفاده از سیستم مالی آمریکا یا اشخاص آمریکایی به‌عنوان بخشی از تجارت خود با ایران است و از دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی (OFAC) تقاضا دارند که برای آن شرکت‌ها استثنایی قائل شود.

پاسخ به این سوال عموما منفی است؛ مگر اینکه این فعالیت تحت پوشش مجوزهای عمومی یا سیاست‌های خاص مجوزدهی ما قرار گیرد. بنابراین این مورد عدم شفافیت دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی در زمینه تحریم‌ها نیست، بلکه این مورد بیانگر عدم تطبیق درخواست کمپانی‌ها نسبت به دفترچه راهنمای دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی است.

۲- یک شرکت غیر آمریکایی دارای کارکنان آمریکایی است و می‌خواهد بداند که آیا می‌تواند از آنها به‌عنوان بخشی از تجارت خود با ایران استفاده کند یا اینکه نیاز دارد آنها را مجزا سازد.

پاسخ به این سوال این است که شرکت‌های غیرآمریکایی باید به مجزا کردن کارکنان آمریکایی خود و حتی مدیران ارشد و مقامات خود بپردازند که این امر برای دهه‌های متوالی کمپانی‌هایی را که با کشورهای تحت‌تحریم ایالات متحده مانند ایران، کوبا و سودان معامله می‌کنند در برمی‌گیرد. این یک محدودیت جدید نیست و بسیاری از شرکت‌ها این کار را با موفقیت برای سالیان انجام داده‌اند.

۳- شرکت‌های غیر آمریکایی این نگرانی را مطرح می‌کنند که دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی شفافیت کافی در مورد راستی‌آزمایی ایران برای معامله فراهم نیاورده است که این مورد به‌خصوص به دلیل عدم شفافیت برخی نهادهای نظامی- اقتصادی در منابع تجاری خود در ایران بیشتر مطرح می‌شود. پاسخ من در اینجا دو قسمت دارد:

اول اینکه نباید دفتر سرمایه‌گذاری خارجی را مسوول عدم شفافیت این نهادها بدانید؛ شرکت‌های بزرگ باید از مشتریان بالقوه خود در ایران که شامل دولت ایران نیز می‌شود، درخواست پاسخگویی و اسناد و مدارک کنند. دوم اینکه از لحاظ سطوح راستی‌آزمایی مورد انتظار، این سوال در بهترین حالت می‌تواند از کشور تنظیم‌کننده تحریم‌ها پرسیده شود. برخی از این نهادها در فهرست تحریم‌های اتحادیه اروپا و همچنین در فهرست اتباع تعیین شده و اشخاص تحریم شده دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی ایالات‌متحده قرار دارند. بنابراین این سوالات باید از تنظیم‌کنندگان تحریم‌ها پرسیده شود. دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی به بررسی تمام تجارت‌های هر شرکت برای حصول اطمینان از اینکه آیا آن شرکت برنامه تطابقی مناسب ایجاد کرده است یا خیر نمی‌پردازد و این امری است که بسیاری خارج از اینجا به دنبال آن هستند.

مچ‌گیری در کار نیست

ما در پی آن نیستیم که از شرکت‌هایی که راستی‌آزمایی مناسب انجام داده‌اند یا اسناد و مدارک جمع‌آوری کرده‌اند و با وجود تلاش‌های فراوان ایشان به‌طور ناخواسته با یک شرکت مرتبط با نهادهای تحریم شده داد و ستد کرده‌اند، «مچ‌گیری» کنیم.

ما به دنبال بازی «مچت را گرفتم» برای اجرای تحریم‌های اولیه‌مان نیستیم. در واقع، در میان تمام بررسیهای ما از نقض بالقوه تحریم‌ها، نتیجه بیش از ۹۵ درصد از آنها، نامه‌هایی با عنوان «هیچ‌اقدامی انجام نداده‌اند» یا «نامه‌های احتیاطی» است که هیچ کدام از آنها به‌صورت عمومی ارائه نمی‌شوند.

و از آن ۵ درصد که به عملیات اجرایی دولتی منجر می‌شود، مانند یافتن نقض تحریم‌ها یا مجازات مالی از سوی دادگاه‌های مدنی، بیش از ۸۰ درصد برای رفتارهای بی‌پروا یا عمدی بوده است.

سومین انتقادی که می‌شنوم این است که ایران از مزایای برجام بهره‌ای نمی‌برد زیرا کمپانی‌های کشورهای ثالث از ترس تحریم‌های ایالات متحده از معامله با ایران ابا دارند.

مشخصا این حرف صحیحی نیست. ایران درحال حاضر از این توافق بهره قابل توجهی برده است.

با توجه به گزارش‌های دولت ایران و رسانه‌های این کشور، از روز اجرا:

- ایران بیش از ۴/ ۳ میلیارد دلار سرمایه‌ خارجی دریافت کرده است.

- تولید نفت خود را به ۵/ ۳ میلیون بشکه در روز افزایش داده و در حال صادرات نفت بیش از ۳/ ۲ میلیون بشکه در روز است.

- با دو شرکت هواپیماسازی خارجی برای خرید بیش از ۲۳۰ هواپیمای مسافربری غیر نظامی تفاهم‌نامه امضا کرده است.

- بانک‌های این کشور به‌طور کلی به SWIFT متصل شده‌اند و حدود ۳۵۰ حساب خارجی جدید افتتاح کرده‌اند.

- تجار خارجی ده‌ها قرارداد برای سرمایه‌گذاری و تجارت با این کشور به امضا رسانده‌اند.

با این حال، روشن است که دولت ایران با لغو تحریم‌ها و برجام خود را به ادغام مجدد با اقتصاد جهانی نزدیک می‌بیند که در این رهگذر ایران تغییراتی را که باید در خود ایجاد کند دست‌کم گرفته است از آن جمله می‌توان به به‌روز‌رسانی سیستم‌های مالی و تجاری برای همگامی با استانداردهای غربی اشاره کرد.

تصدیق می‌کنم که برخی از شرکت‌های غیرآمریکایی نشان داده‌اند که به‌رغم لغو تحریم‌ها خواهان تجارت با ایران نیستند که از دلایل آن می‌توان خطر تحریم‌های محتمل آینده را نام برد. این شرکت‌ها بر این امر آگاهند که برای اطمینان از قانونی بودن معامله با ایران هزینه‌های قضایی وجود دارد، امری که به‌عنوان ریسکی بالاتر در معامله با ایران ارزیابی می‌شود - چه به دلیل تحریم‌ها، بی‌ثباتی یا عدم کنترل - و مزایای انجام چنین تجارت‌هایی ممکن است بر هزینه‌های محتمل آن نچربد.

اما بسیاری از شرکت‌های غیر آمریکایی برای ما شرح دادند که نگرانی‌های به اصطلاح تحریمی آنها بیشتر حول مسائلی می‌ چرخد نظیر برنامه مبارزه با پولشویی، عدم شفافیت شرکتی در ایران و وضعیت آن در لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی (FATF). این موارد نگرانی‌های واقعی هستند و باید با حرکت ایران به سوی ایجاد فضای سرمایه‌گذاری در راستای استانداردهای غربی به بهترین نحو به آنها پرداخته شود.

باور ما بر این است که نباید از «تحریم‌های ایالات متحده» به‌عنوان منشا این گونه نگرانی‌ها بهره‌برداری شود. این امر نه تنها باعث می‌شود که این تقصیر به اشتباه بر گردن دولت ایالات متحده و دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی انداخته شود، بلکه باعث کاهش فشارها بر دولت ایران برای ایجاد تغییرات لازم در سیستم مالی خود برای ورود دوباره به سیستم اقتصاد جهانی می‌شود.

ایران باید همچنان این پیام را دریافت کند که این کشور نیازمند است که اقتصاد خویش را مدرن سازد، فناوری و استانداردهای تجاری خود را به‌روزرسانی کند، شفافیت فعالیت خود را افزایش دهد و به اقدامات تحریک‌آمیز که به کاهش اعتماد تاجران و سرمایه‌گذاران غربی منجر می‌شود پایان دهد. در این میان، دفتر کنترل سرمایه‌های خارجی همچنان برای پاسخگویی به سوالات مربوط به تحریم‌های آمریکا علیه این کشور دردسترس خواهد بود و دولت ایالات متحده به تعهدات خود در قبال برجام عمل خواهد کرد. هم‌اکنون نزدیک به یک سال است که از توافق و کمتر از ۵ ماه است که از روز اجرا می‌گذرد و ما به‌خوبی آماده‌ایم تا این توافق را به قوت خود در آینده باقی نگه داریم.