عوامل بحران؛ داعش و نفت

فرانک گونتر

موسسه تحقیقاتی سیاست خارجی (FPRI)

مجموعه ناامنی‏های ایجاد شده توسط داعش و کاهش قیمت نفت موجب بروز تکانه اقتصادی شده که در تاریخ عراق بی‌سابقه بوده است. نبرد مستمر بین نیروهای عراقی و داعش نیازمند افزایش شدید در مخارج امنیتی است، درست در همان زمانی که درآمدهای ناشی از صادرات نفت در حال کاهش هستند و دولت را بیشتر و بیشتر دچار کسری مخارج و بودجه می‏کنند. این کسری مخارج همراه با از دست رفتن ذخایر بانک مرکزی عراق این سوال را پدید می‏آورد که پایداری و ثبات دینار عراق تا چه میزان است. از زمان حمله ایالات متحده آمریکا به عراق و سرنگونی صدام حسین، عراق با نبردهای وحشیانه‏ و کاهش قیمت نفت مواجه بوده اما تا میانه سال ۲۰۱۴ این دو رویداد را همزمان با هم تجربه نکرده بود. افزایش تدریجی حجم صادرات نفت، رشد درآمدهای دولت را در پی داشت و وقتی قیمت‏ نفت در سال ۲۰۰۹ کاهش چشم‌گیری یافت، سطح خشونت و مخارج مرتبط به آن، کمترین مقدار را از زمان حمله آمریکا به این کشور در سال ۲۰۰۳ تجربه می‏کرد. وضعیت کنونی عراق که در آن خشونت و کاهش قیمت نفت به‌صورت توامان رخ داده‏اند، بی‌سابقه است.

جریان‏های دلاری در عراق

جریان دلار و دینار در عراق برای برخورد با بحران فعلی حیاتی و ضروری است، با این وجود کمتر کسی این امر را درک می‌کند. گفته می‌شود که منبع اولیه درآمدهای دولتی (بیش از ۹۵ درصد) ناشی از درآمدهای نفتی است. برای بیش از یک دهه، دلارهای حاصل از صادرات این محصول وارد صندوق توسعه عراق (DFI) شده‏ است که توسط بانک فدرال‌رزرو نیویورک نگهداری می‌شود. دلیل نخست برای اینکه پرداخت‏های ناشی از صادرات نفت به جای آنکه مستقیما به وزارت مالیه عراق (MOF) پرداخت شود، به صندوق توسعه این کشور واریز می‌شود، این است که از مصادره و ضبط این منابع مالی توسط دادگاه‏های خارجی برای تسویه دادخواست‏های دوره صدام، جلوگیری شود. وقتی دلارهای صادرات نفت عراق از صندوق توسعه به وزارت مالیه این کشور انتقال پیدا می‌کند، اتفاق عجیبی می‏افتد. بیش از نیمی (حدود ۶۰ درصد در سال ۲۰۱۳) از این دلارها، بار دیگر صرف پرداخت‏هایی مانند واردات دولتی، خدمات بدهی و سایر مبادلات می‌شود. دلارهای باقی‌مانده با نرخی بر اساس تعدادی دینار (در آغاز سال ۲۰۱۵ حدود ۱۱۶۶ دینار) به ازای هر دلار به بانک مرکزی عراق فروخته می‌شود. سپس وزارت مالیه عراق از این دینارها برای پرداخت مخارج موجود در اقتصاد عراق مانند حقوق، مستمری بازنشستگی، شبکه تامین اجتماعی، امنیت و برخی موارد دیگر استفاده می‌کند.

اگرچه، بیشتر این دلارها بار دیگر فورا خرج می‌شود. تقاضا برای دلار در عراق زیاد است. افراد و سازمان‏های عراقی که از سوی بانک مرکزی این کشور دسترسی به ارز ارزان قیمت ندارند، دلار را در یک بازار موازی معامله می‏کنند که تا حدودی گران‌تر است. همه ساله به استثنای یک سال در دهه گذشته، دلارهای وارد شده به بانک مرکزی عراق از سوی وزارت مالیه عراق بیش از مقدار دلارهای خارج شده ناشی از مزایده ارزی بوده است که منجر به افزایش ذخایر بین‏المللی عراق شده است. برای مثال در سال ۲۰۱۳، وزارت مالیه عراق حدود ۵۵ میلیارد دلار به بانک مرکزی این کشور فروخت و حدود ۵۳ میلیارد دلار از طریق مزایده ارزی مجددا خارج شدند که منجر به افزایش دو میلیارد دلاری در ذخایر بین‏المللی این کشور شد. افزایش شدید ذخایر بین‏المللی از سال ۲۰۰۴ حامی اصلی ثبات قابل‌توجه نرخ ارز در عراق بوده است. اگرچه نتایج برای سال ۲۰۱۴ رعب‌آور است.

به دلیل نزاع‏های سیاسی، عراق بودجه سال ۲۰۱۴ را تصویب نکرد. به جای آن، مخارج دولتی در این سال تقریبا بر اساس سال ۲۰۱۳ لحاظ شد. اطلاعات صندوق بین‏المللی پول نشان می‏دهد که وضعیت پولی و مالی عراق در حال تضعیف است. با کاهش درآمدهای نفتی واردات دلاری اقلام مربوط به امنیت به‌شدت افزایش یافته‏اند. یکی از اثرات این رویداد این است که ذخایر مالی موجود در صندوق توسعه عراق از ۱۸ میلیارد دلار در پایان سال ۲۰۱۲ کاهش یافته و به ۴ میلیارد دلار در پایان سال ۲۰۱۴ رسیده است که نشان‌دهنده کاهش ذخایر بین‏المللی این کشور است. ذخایر بانک مرکزی این کشور نیز از ۷۷ میلیارد دلار در پایان سال ۲۰۱۳ در طول یک سال به ۶۷ میلیارد دلار کاهش یافته بود. به دلیل در دست نداشتن اطلاعات قابل‌اطمینان در مورد مخارج دولتی، دو احتمال وجود دارد. وزارت مالیه عراق دلارهای کمتری به بانک مرکزی این کشور فروخته است یا اینکه افزایش چشمگیری در فروش دلار مزایده‏ای به نهادهای مالی صورت گرفته است. به احتمال زیاد علت کاهش ذخایر بین‏المللی عراق کاهش درآمدهای ناشی از صادرات نفت به همراه افزایش مخارج دلاری مربوط به امنیت توسط دولت عراق بوده است و احتمال دارد فرار سرمایه را نیز شتاب داده باشد. در سال ۲۰۱۵ عراق نه‌تنها با بحران مالی ناشی از کاهش درآمدهای نفتی بلکه با بحران پولی به دلیل از دست دادن ذخایر بین‏المللی خود نیز روبه‏رو بوده است.

بودجه عراق در سال ۲۰۱۵ بر اساس قیمت نفت ۶۰ دلار به ازای هر بشکه تعیین شده بود که منجر به کسری بودجه می‌شد. این به معنی آن است که دولت عراق انتظار داشت مخارج کمتری را نسبت به سال ۲۰۱۳ انجام دهد. اثرات اقتصادی کاهش در سرمایه‏گذاری‏های دولتی سخت و ادامه‏دار بوده است. از آنجا که سرمایه‏گذاری دولتی بیش از ۹۰ درصد از تشکیل سرمایه ثابت عراق را شامل می‌شود، کاهش بودجه سرمایه‏گذاری منجر به توقف فعالیت‏های توسعه اقتصادی می‌شود. کار کردن روی بهبود جاده‏ها، افزایش تولید برق، افتتاح مدارس و کلینیک‏ها، افزایش دسترسی به آب پاکیزه و مواردی از این دست به دلیل کاهش بهای نفت در سال ۲۰۱۰ متوقف شده بود. صادرات نفتی عراق روزانه حدود ۳/ ۳ میلیون بشکه است و همین امر موجب شده است که نقطه سر به سر شدن و عدم کسری بودجه برای هر بشکه نفت بسیار بالا باشد که برای سال ۲۰۱۵ حدود ۸۰ دلار تخمین زده می‌شد. اختیارات عراق برای وام‏ گرفتن محدود است. وام‏هایی که دولت‏های عراق از ایالات متحده گرفته‏اند می‌تواند منجر به فشار اپوزیسیون در کشورهای درگیر در جنگ با داعش شود. به علاوه، قابل ذکر است که آمریکا و برخی دولت‏ها ۸۰ درصد از بدهی عراق را بخشیده‏اند و اکنون انتظار بیشتری از آنها نمی‏رود. کشورهای حوزه خلیج فارس مانند امارات متحده عربی و کویت نیز با مشکل بودجه در کشورهای خود به همان دلیل کاهش بهای نفت سر و کار دارند.

توفان اقتصادی در عراق

طبق تمام آنچه گفته شد، کاهش بهای نفت و نبرد با داعش منجر به جدی‏ترین چالش ارزی و مالی در عراق پس از حمله به این کشور در سال ۲۰۱۳ شده است. برای نخست‌وزیر این کشور حیدر العبادی ممکن است وسوسه‌انگیز باشد که در جست‌وجوی اصلاحات محدودی در سیاست‏های مالی و ارزی باشد تا ریسک بیشتری برای بیشتر شدن بی‏ثباتی اوضاع اقتصاد در این شرایط پیچیده نکند. در این صورت با افزایش مجدد قیمت نفت و بازگشت آن به شرایط سابق این استراتژی محدود کاربردی خواهد بود. هر چند، اگر کاهش تقاضای نفت از سوی اقتصادهای نوظهور با افزایش عرضه نفت در نتیجه تولید نفت شیل و تلاش عربستان و ایالات متحده برای ریاست بر بازار جهانی نفت همراه باشد، عراق ممکن است در طول چند سال آینده با نفت کمتر از ۱۰۰ دلار به ازای هر بشکه روبه‏رو باشد. آینده کاهش بهای نفت موجب تصمیم‏گیری‏های سخت‏تر در حوزه سیاست‏های مالی و ارزی می‌شود. کشورهای ثروتمند که دولت‏های باثبات تاریخی دارند نیز ممکن است تصمیمات نادرستی اتخاذ کنند. اما عراق نباید مرتکب چنین خطایی شود.