هفت‌خوان رستم در مسیر اکتشاف معادن؛ بررسی موانع قانونی و اجرایی
در گفت‌وگوهایی که با فعالان اقتصادی در بخش معدن داشتم، موانع قانونی و اجرایی در زمینه پروانه اکتشاف به‌عنوان اولین گام در ورود سرمایه‌گذاران به این بخش مشاهده شده‌است. برخی از این موانع به شرح زیر است و سایر موارد نیز در حال شناسایی است. سوال اصلی این است که با وجود این موانع، آیا ورود سرمایه‌گذاران به بخش اکتشاف ذخایر معدنی ممکن است یا خیر؟
برای پاسخ به این سوال، در مبحث اول به برخی از قوانین و مقرراتی که اثر آنها توقف در کشف معادن و ذخایر معدنی است، می‌‌‌پردازیم. در مبحث دوم، به برخی از فرآیندهای آزادسازی اکتشاف که قفل شده‌اند، اشاره می‌کنیم. سپس در نتیجه‌‌‌گیری، به این سوال پاسخ خواهیم داد.
مبحث اول: قوانین و مقرراتی که موجب توقف کشف معادن و ذخایر معدنی شده‌اند. در این مبحث، به بررسی قوانین و مقرراتی می‌‌‌پردازیم که به‌عنوان موانع قانونی در مسیر کشف معادن کشور عمل می‌کنند و باعث کندی یا توقف در این فرآیند شده‌اند.
۱. محدودیت در دسترسی به محدوده‌های معدنی آزاد: در حال‌حاضر، ۹۸درصد محدوده‌های معدنی کشور در حالت حبس قرار دارند؛ به این معنا که امکان ثبت محدوده‌های جدید برای درخواست صدور پروانه اکتشاف در سامانه کاداستر وجود ندارد، اما این موضوع به‌معنای انجام فعالیت واقعی در این محدوده‌‌‌ها نیست، چراکه سهم بخش‌خصوصی از فعالیت‌های معدنی تنها حدود ۰.۳درصد و سهم بخش دولتی نیز محدود است؛ در واقع پس از صدور پروانه اکتشاف، متقاضی ملزم به انجام عملیات پیچیده و پرهزینه‌ای است که شامل نمونه‌‌‌برداری، حفاری، مطالعات زمین‌‌‌شناسی و... می‌شود. بسیاری از دارندگان پروانه‌‌‌های اکتشاف به دلیل نقص در عملیات و نداشتن توانایی مالی و فنی، قادر به اجرای تعهدات خود نیستند. این موضوع باعث شده‌است تا بسیاری از محدوده‌‌‌ها در حالت حبس باقی‌بمانند، زیرا پروانه‌‌‌های اکتشاف آنها باطل نشده و همچنان در سامانه کاداستر ثبت هستند، بنابراین امکان ورود متقاضیان جدید وجود ندارد.
به دیگر سخن، بخش عمده این حبس محدوده‌‌‌ها به این دلیل رخ‌داده که در سال‌های گذشته، هر پروانه‌‌‌ای که صادر شده‌است، حتی اگر متقاضی اقدام قانونی را انجام نداده یا کشفی که دنبال آن بوده صورت نگرفته باشد، سلب صلاحیت صورت نگرفته و محدوده آن همچنان در سامانه کاداستر بلوکه و بلاتکلیف مانده‌است. این وضعیت باعث شده‌است تا سرمایه‌گذاران جدید با دسترسی نداشتن به محدوده‌های مستعد و دارای پتانسیل معدنی مواجه شوند، در نتیجه منابع معدنی بالقوه کشور بلااستفاده باقی می‌‌‌مانند و توسعه بخش معدن با چالش‌های جدی مواجه می‌شود.
۲. فرآیند پیچیده استعلام از مراجع ذی‌صلاح: براساس ماده۲۴ قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است قبل از صدور پروانه اکتشاف، از مراجع ذی‌صلاح مانند سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور و سایر نهادها استعلام کند. این فرآیند که به «هفت‌خوان رستم» مشهور است، اغلب با مخالفت یکی از این مراجع مواجه می‌شود و در همین مرحله، ورود به بخش معدن متوقف می‌شود.
مبحث دوم: فرآیندهای آزادسازی اکتشاف که قفل شده‌اند
در این مبحث، به بررسی فرآیندهای اجرایی می‌‌‌پردازیم که باعث قفل‌شدن آزادسازی اکتشاف شده و مانع ورود سرمایه‌گذاران جدید به بخش معدن می‌شوند.
۱. ابطال مصوبه لغو خود به خودی پروانه اکتشاف توسط دیوان عدالت اداری: آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوب ۱۳۹۲ لغو خود به خودی پروانه اکتشاف را در صورت عدم‌انجام تعهدات توسط دارنده پروانه پیش‌بینی کرده‌بود. این موضوع باعث شد تا فرآیند پیچیده و سابق مربوط به سلب صلاحیت که در قانون معادن پیش‌بینی‌شده بود از همان سال‌متوقف شود. سال‌گذشته، دیوان عدالت اداری این بخش از آیین‌نامه را ابطال کرد. اکنون، با حذف مقررات لغو خود به خودی پروانه اکتشاف، تمامی فرآیندهای سلب صلاحیت باید مطابق روال قبل و از طریق تصمیم شورای‌عالی معادن انجام شود تا موجبات پذیرش درخواست صدور پروانه اکتشاف، از سرمایه‌گذاران جدید فراهم شود.
۲. پیچیدگی و طولانی‌بودن فرآیند سلب صلاحیت از طریق شورای‌عالی معادن: براساس ماده۲۰ قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت به دارندگان مجوزهای اکتشاف که به تعهدات خود عمل نمی‌کنند، با تعیین مهلتی مناسب اخطار می‌دهد تا تعهد خود را ایفا کنند. در صورت عدم‌اقدام کافی، با تایید شورای‌عالی معادن، این اشخاص فاقد صلاحیت شناخته می‌شوند. با توجه به حجم چند‌هزار پرونده و محدودیت تیم اجرایی وزارت صمت و محدودیت شورای‌عالی معادن که جلسات آن تمام‌وقت و در تمام روزها تشکیل نمی‌شود، فرآیند سلب صلاحیت سال‌ها به طول می‌‌‌انجامد. این امر باعث می‌شود که محدوده‌های معدنی همچنان در حبس باقی‌بمانند و سرمایه‌گذاران جدید نتوانند وارد شوند.
۳. دسترسی نداشتن به اطلاعات دارندگان پروانه اکتشاف: از آنجا که اطلاعات اشخاصی که قبلا پروانه اکتشاف برای آنها صادرشده و محدوده‌هایی که پروانه برای آنها صادرشده در دسترس سرمایه‌گذاران نیست، عملا سرمایه‌گذاران جدید نمی‌توانند با آنها ارتباط برقرار کنند. این امر مانع مشارکت یا انتقال پروانه، تمدید مدت اعتبار، تغییر کیفیت یا نوع ماده‌معدنی و سایر موارد می‌شود.
۴. مشکلات در بر‌گزاری مزایده‌‌‌ها: طبق ماده۲۶ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است محدوده‌های اکتشافی بلامعارض یا محدوده‌هایی را که برای تکمیل عملیات اکتشاف در اختیار دارد از طریق مزایده واگذار کند، اما به دلیل ناشناخته‌بودن ذخایر معدنی در این محدوده‌‌‌ها، تعیین دقیق موضوع مزایده دشوار است، همچنین محدودیت‌های اجرایی و منابع انسانی وزارت صمت، بر‌گزاری مزایده برای تعداد زیادی محدوده معدنی را پیچیده و زمانبر می‌کند. علاوه‌بر این، پس از بر‌گزاری مزایده و انتخاب برنده مزایده، موضوع مجددا وارد استعلام از مراجع ذی‌صلاح -یعنی همان «هفت‌خوان»- می‌شود. تحقیقات نشان‌داده‌است که بسیاری از مزایده‌‌‌ها به دلیل پاسخ منفی یکی از این مراجع، به مرحله صدور پروانه اکتشاف نمی‌‌‌رسند. این امر باعث اتلاف وقت و منابع برای سرمایه‌گذاران می‌شود و بی‌‌‌اعتمادی نسبت به فرآیند مزایده را افزایش می‌دهد، در نتیجه انگیزه شرکت در مزایده‌‌‌ها کاهش‌یافته و ورود سرمایه‌گذاران جدید به بخش معدن با موانع بیشتری مواجه می‌شود.
نتیجه‌‌‌گیری
با توجه به مباحث فوق، می‌توان نتیجه گرفت که با وجود موانع قانونی و اجرایی موجود، ورود سرمایه‌گذاران به بخش اکتشاف ذخایر معدنی بسیار دشوار است. حبس محدوده‌های معدنی به دلیل عدم‌سلب صلاحیت و ابطال پروانه‌‌‌های غیرفعال، فرآیندهای پیچیده و زمانبر اداری، دسترسی نداشتن به اطلاعات و مشکلات در بر‌گزاری مزایده‌‌‌ها، همه و همه موجب‌شده‌‌‌اند که سرمایه‌گذاران جدید نتوانند به‌راحتی وارد این بخش شوند. دستیابی به اهداف تعیین‌شده در برنامه هفتم توسعه، نیازمند بازنگری جدی در قوانین و مقررات موجود است. اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌‌‌ها با هدف حذف موانع غیرضروری، تسهیل فرآیندهای اداری، افزایش شفافیت و دسترسی به اطلاعات ضروری به‌نظر می‌رسد. البته بهره‌‌‌گیری از ظرفیت‌های قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‌ها و مبانی منطقی آن می‌تواند تا حدی در حل بخشی از این مسائل موثر باشد. یکی از نوآوری‌های برجسته این قانون، معرفی «بسته‌‌‌های سرمایه‌گذاری بدون نام» است که در ماده۲۷ این قانون به آن اشاره شده‌است. این بسته‌‌‌ها با کاهش تشریفات اداری، افزایش شفافیت و ارائه فرصت‌های سرمایه‌گذاری مشخص، می‌توانند در جذب سرمایه‌گذاران به بخش معدن نقش بسزایی ایفا کنند. از مزایای این بسته‌‌‌ها این است که دستگاه اجرایی ذی‌ربط پس از انجام استعلام‌های لازم از تمامی دستگاه‌های مرتبط و اخذ تاییدیه‌‌‌های موردنیاز برای فعالیت اقتصادی، بسته را آماده واگذاری به سرمایه‌گذار می‌کند و سرمایه‌گذار نیازی به اخذ مجوز دیگری ندارد.
