اجرای اثربخش مواد۲ و۳ قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار مطالبه جدی بخش‌خصوصی است
ظرفیت‌های مغفول یک قانون کارآمد
در نشست شورای راهبری بهبود کسب‌وکار با تاکید بر اجرای اثربخش مواد ۲ و ۳ قانون بهبود محیط کسب‌وکار؛ یعنی نظرخواهی دولت از اتاق‌های سهگانه و تشکل‌ها، نبود ضمانت اجرایی و سازوکار مشخص، عامل اجرا‌نشدن این قانون عنوان شد و اگر هنگام تغییر ناگهانی قوانین و مقررات، از بخش‌خصوصی نظرخواهی نشود و بخش‌خصوصی از این منظر متضرر شود، کدام ارگان یا دستگاه مسوول این خسارت است؟
به گفته رئیس شورای راهبری بهبود محیط کسب‌وکار، مواد ۲ و ۳ «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» که ناظر بر ضرورت دریافت نظرات اتاق‌های سهگانه و تشکل‌ها در حین اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها و رویه‌های اجرایی و توجه به آنهاست، به‌صورت کامل اجرا نمی‌شود. براساس گفته‌های حمیدرضا فولادگر در تازه‌ترین نشست شورای راهبری بهبود محیط کسب‌وکار، سال‌گذشته در جلسات ستاد تنظیم‌بازار که بعد از حذف ارز ترجیحی برگزار شد، هیچ‌یک از نمایندگان اتاق‌ها و تشکل‌ها دعوت نشدند. مطالبه جدی بخش‌خصوصی این است که نه‌فقط در زمان تدوین طرح‌ها و لوایح و مقررات، بلکه پیش از هر تصمیمی در هر سطحی که مرتبط با محیط کسب‌وکار است، به‌نظر اتاق‌های سهگانه و تشکل‌ها توجه شود.
او با اشاره به بند«ب» ماده۹۱ «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون‌اساسی» که دولت را به دعوت روسای اتاق ایران و اتاق تعاون در چهار شورای مهم اقتصادی موظف کرده، تاکید دارد متاسفانه دولت به‌جای اینکه این حکم مهم را اجرا کند، در حال عقب‌نشینی از اجرای آن است.
در حکم مندرج در قسمت اخیر بند«ب» ماده(۹۱) قانون مذکور مقرر شده؛ روسای اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و اتاق تعاون «به‌عنوان عضو رسمی به ترکیب اعضای شورای اقتصاد، هیات‌امنای حساب ذخیره ارزی، هیات سرمایه‌گذاری خارجی (موضوع قانون جلب و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی) و هیات‌عالی واگذاری (موضوع قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی) اضافه می‌شود.» اجرایی‌شدن قانون مذکور، یکی از مطالبات جدی بخش‌خصوصی از مجلس است.
در نشست شورای راهبری بهبود محیط کسب‌وکار، پریسا مطرانلویی، نماینده اتاق تهران گزارشی درباره «مطالبه اجرای اثربخش مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار» ارائه داد. به گفته اومواد ۲۴ و ۳۰ و مواد ۲ و ۳ قانون بهبود، قوانین مناسب و باظرفیتی برای پیش‌بینی‌پذیر‌شدن محیط کسب‌وکار و استفاده از ظرفیت بخش‌خصوصی برای قانون‌گذاری محسوب می‌شوند. با وجود این، مواد ۲ و ۳ به دلیل نداشتن ضمانت اجرای کافی و نامشخص‌بودن سازوکار اجرای آن، به‌درستی اجرا نمی‌شوند. او با بیان اینکه در دریافت نظرات بخش‌خصوصی هم از سوی دولت امتناع وجود دارد و هم بخش خصوصی، رغبت کمتری برای مشارکت دارد، ادامه‌داد: باید مشخص شود که چطور می‌توان مقامات را به دریافت نظرات بخش‌خصوصی ملزم و در کنار آن باید دید چطور بخش‌خصوصی را برای مشارکت بیشتر در فرآیندهای قانون‌گذاری تشویق کرد. این گزارش ارائه‌شده و در این نشست مورد بررسی قرارگرفته‌است.
با توجه به اینکه اهم مشکلات کسب‌وکارها درخصوص قوانین و مقررات، مربوط به عدم‌آگاهی و اطلاع قبلی از قوانین ابلاغی است، می‌توان مهم‌ترین راه‌حل در تقلیل اثرات اخلال‌آور قوانین و مقررات مخل کسب‌وکار را نه‌تنها شناسایی این دسته از قوانین، بلکه جلوگیری از تصویب و ابلاغ چنین قوانینی مطرح کرد. یکی از عوامل اصلی عدم‌ثبات قوانین و مقررات در کشور که در قالب اصلاحیه و الحاقیه‌های مکرر و زودهنگام بروز می‌کند و نهایتا منجر به پدیده تورم قوانین و مقررات می‌شود، عدم‌دریافت نظرات بخش‌خصوصی و طبعا عدم‌اطلاع از مواضع آنها در مورد قوانین، به‌عنوان مهم‌ترین ذی‌نفعان هر مقرره از سوی نهادهای تهیه‌‌کننده لوایح و طرح‌هاست. مواد ٢٤ و ٣٠، تکلیف به دولت و دستگاه‌های اجرایی درخصوص اطلاع‌رسانی مقتضی تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌هاست و تدوین آیین‌نامه اجرایی ماده٢٤، یک گام به جلو برای ثبات‌بخشی و شفافیت قوانین و مقررات حوزه کسب‌وکار است. مواد ٢ و ٣ بر بهره‌مندی از ظرفیت بخش‌خصوصی و تعاونی در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی با هدف تسهیل‌گری در امور اقتصادی و شناسایی قوانین مخل کسب‌وکار تاکید دارد اما به دلیل نبود ضمانت اجرایی و سازوکار دقیق و الزام‌آور، تاکنون این قانون به‌خوبی اجرا نشده‌است و حتی در طرح پایش فضای کسب‌وکار نیز گزارش دقیقی از عملکرد اجرای این مواد در دست نیست، بنابراین نیازمند مطالبه جدی و تدوین سازوکار مشخص برای اجراست.
شواهدی از عدم‌اجرای ماده۲ و ۳
گزارش نظارتی مرکز پژوهش‌های مجلس از اجرای قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار، گزارش پایش احکام قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار اتاق ایران و تکرار مفاد این مواد در بخشنامه‌‌ها و قوانین متعاقب که نشان از عدم‌اجرا و ضرورت بر تاکید الزام اجرا دارد و خود موجب تورم قوانین در این حوزه شده‌است، شواهدی از عدم‌اجرای مواد قانونی است.
این در حالی است که رویه‌های غیرمتعارف این‌چنینی مبنی‌بر ضرورت یادآوری اجرای تکالیف مصرح در یک قانون به‌دستگاه‌های اجرایی در قالب بخشنامه‌‌ها و سایر قوانین مرتبط نتیجتا بار تورم قوانینی ایجاد‌کرده‌است که فقط بر اجرای یک قانون دیگر تاکید دارد؛ این خود نیاز به آسیب‌شناسی این موضوع دارد که دلایل استنکاف از یک تکلیف مصرح در قانون چیست که با وجود تاکیدات مکرر و چندین‌باره بر اجرای آن قانون در خلال قوانین موخر دیگر نیز راهگشا نبوده‌است.
فقدان ضمانت اجرایی؛ حلقه مفقوده اجرای قانون
بررسی‌های اولیه نشان می‌دهد، طی ۱۰سال گذشته مفاد مواد ٢ و ٣ به‌صورت موردی و بسیار محدود اجرایی شده‌است که در این‌خصوص می‌توان فقدان ضمانت اجرایی را یکی از دلایل بروز این مساله مطرح کرد. در واقع این قانون تکلیف اجرایی دارد، اما برای آن ضمانت اجرایی و ابزار تنبیهی در صورت استنکاف تعریف نشده، لذا مشخص نشده‌است که اگر این قانون در دستگاه‌های اجرایی، اجرا نشود چه جریمه‌ای برای آن دستگاه درنظر گرفته خواهد شد یا اگر هنگام تغییر ناگهانی قوانین و مقررات از بخش‌خصوصی نظرخواهی نشود و بخش‌خصوصی از این منظر متضرر شود، کدام ارگان‌ها یا دستگاه مسوول این خسارت است؟
هدف اصلی مطالبه از دولت برای الزام دستگاه‌های مقررات گذار به ایفای تکلیف قانونی مبنی‌بر دریافت نظرات اتاق‌ها و تشکل‌های بخش‌خصوصی در تدوین قوانین و مقررات به‌عنوان حقوق حداقلی فعالان اقتصادی است. در این مسیر خودداری و عدم‌تمایل دولت برای دعوت از بخش‌خصوصی در تنظیم مقررات و ضعف نهادی برای مشارکت موثر و فعالانه در تدوین و اصلاح قوانین موانع احتمالی در تحقق هدف است. همچنین تصمیم و عزم مقامات اجرایی و آمادگی بخش‌خصوصی برای مشارکت موثرتر و فعالانه‌تر در مقررات‌گذاری، از الزامات اصلی تحقق هدف است.
برنامه عملیاتی برای تحقق اهداف
برنامه عملیاتی برای تحقق شامل مستندسازی موارد نقص اجرای قانون، تاکید بر تبعات ادامه وضع موجود، استفاده از ظرفیت‌های موجود، شناسایی و طبقه‌بندی دستگاه‌های مقررات‌گذار بر اساس نحوه عملکرد، ایجاد سازوکار قابل‌پیگیری و تدوین آیین‌نامه اجرایی مواد ٢ و ٣ است.
مستندسازی موارد نقص اجرای قانون
تدوین مستندات درخصوص عملکرد مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار از مسیرهای زیر قابل‌پیگیری خواهد بود:
الف: شناسایی و احصای موارد نقص قانون،
ب: شناسایی قوانین متاخر متعارض با عملکرد ماده٢ و ٣،
ج: شناسایی مصوباتی که در آنها نظرات بخش‌خصوصی احصا شده ولی خروجی قانون با آن مغایر بوده‌است یا نظرات بدون تعدیل، حذف شده‌است.
این مستندات می‌تواند در نتایج طرح پایش فضای کسب‌وکار نیز مورد‌استفاده قرار گیرد؛ لذا لازم است در همکاری مشترک با مرکز آمار اتاق ایران، در این‌خصوص برنامه‌ریزی شود. در این مسیر لازم است برای دو شاخص مصوبات دولت/ دستگاه‌های اجرایی و مقرات نظرخواهی شده از اتاق‌ها و تشکل‌ها، مستندات جمع‌آوری کرد. پرواضح است نتایج این مستندات می‌تواند ابزار مناسبی در اختیار بخش‌خصوصی جهت مطالبات بعدی از دولت (حتی در سطوح پیشنهاد اصلاح قانون) باشد.
تاکید بر تبعات ادامه وضع موجود
پر واضح است عدم‌احصای نظرات بخش‌خصوصی اعم از اتاق‌های سهگانه و تشکل‌ها و انجمن‌های تخصصی در هر حوزه موجب بروز اخلال‌های عدیده‌ای در فضای کسب‌وکار از جمله انبوهی از قوانین متعارض و متناقض شده‌است که مخل فضای کسب‌وکار بوده و شناسایی هریک از این قوانین و برنامه‌ریزی برای رفع آسیب‌های آنها نیازمند طی کردن مسیرهای دشواری است که هزینه‌های بسیاری نیز به‌همراه خواهدداشت.ضرورت تحقق شعار سال پیرامون رشد اقتصادی با مشارکت مردمی و ضرورت برنامه‌ریزی برای تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه از دیگر موضوعاتی هستند که مشارکت بخش‌خصوصی در سال‌جاری را بیش از پیش می‌طلبد.
همچنین قرارگرفتن در آستانه آزمون محیط کسب‌وکار ایران در شاخص جدید بانک جهانی در قالب Business Ready که آینه تمام‌نمای محیط کسب‌وکار ایران در فضای جهانی و معیاری برای جذب سرمایه و تحقق اهداف تعریف‌شده در این حوزه است، از جمله نشانه‌های ضرورت توجه جدی به مشارکت بخش‌خصوصی در بهبود فضای کسب‌وکار در کشور است.
استفاده از ظرفیت‌های موجود
مسیرهای طی‌‌شده طی سال‌های اخیر برای استمرار در ضرورت اجرای این مواد قانونی، ظرفیت‌های بسیاری را ایجاد‌کرده که تاکنون به نحو مقتضی از آنها استفاده نشده‌است. شناسایی این ظرفیت‌های موجود (اعم از آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌‌ها، کارگروها و کمیته‌ها) برای استفاده و تقویت و تبدیل آنها به یک ضمانت اجرایی برای عمل به این مواد یکی از اهداف موردنظر است. برخی از این ظرفیت‌ها شامل شورای راهبری بهبود محیط کسب‌وکار و در مقام بالاتر آن شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی، کمیته موضوع ماده١٢ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (کمیته حمایت از کسب‌وکار)، دبیرخانه شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل‌چهل و چهارم قانون‌اساسی و کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل‌چهل وچهارم قانون‌اساسی است.
شناسایی و طبقه‌بندی دستگاه‌های مقررات‌گذار براساس نحوه عملکرد
شناسایی وزارتخانه‌ها و نهادهایی که در این حوزه دارای حسن عملکرد بوده‌اند و همچنین سازمان‌های فاقد عملکرد و در کنار آن آسیب‌شناسی دلایل استنکاف از اجرای این مواد (این مهم از طریق مکاتبه با نهادهای قانون‌گذار طی یک‌سال گذشته و درخواست گزارش عملکرد پیرامون مواد ٢ و ٣ جهت پیاده‌سازی فرآیند آسیب‌شناسی امکانپذیر است) یکی از اقدامات کلیدی در این زمینه است. خروجی این آسیب‌شناسی می‌تواند مسیر را برای نحوه الزام دستگاه‌ها به اجرای این مواد قانونی مشخص کند. کمک‌های مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب‌وکار وزارت اقتصاد و معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در پیشبرد این مسیر بسیار موثر خواهد بود. دستاورد ماده٢ دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار، لازمه این اقدام خواهد بود.
ایجاد ساز وکار قابل پیگیری
پیشنهاد می‌شود سازوکار مشخصی در فرآیندهای قانون‌گذاری در نهادهای قانون‌گذار برای مستندسازی اقدامات انجام‌شده پیرامون اجرای مواد ٢ و ٣ درخصوص اخذ نظرات و پیگیری بازخورد نظرات فعالان اقتصادی در تدوین یا اصلاح قوانین و مقررات ایجاد شود. در این مسیر لازم است چارچوب منظمی بین اتاق‌های سهگانه و سازمان‌های مقررات‌گذار برای تدقیق ابعاد قانون‌گذاری در حوزه کسب‌وکار ضمن شناسایی موارد زیر، ایجاد شود:
تهیه فهرست نهادها و سازمان‌هایی که مطابق با قانون، اختیار قانون‌گذاری دارند، مشخص‌‌شدن مقام واجد صلاحیت جهت وضع مقرره در هر دستگاه و حدود صلاحیت آنها، تعیین نماینده بخش‌خصوصی متناسب با حوزه‌های قانون‌گذاری شناسایی‌شده با یک چارچوب منعطف (ضمن اینکه اتاق‌های سهگانه باید در جلسات و کارگروه‌های تخصصی نسبت به شناسایی و معرفی نمایندگان خبره در هر حوزه اقدام کنند.) الزام دستگاه‌های مقررات گذار به مستندسازی اقدامات پیرامون مواد ٢ و ٣ و همچنین تدوین چارچوبی برای همکاری‌های آتی در این زمینه. این مستندات شامل موارد زیر است:
(مکاتبات دستگاه‌ها با اتاق‌های سهگانه و تشکل‌های مرتبط با موضوع هنگام تصمیم‌گیری پیرامون وضع قانون، مقرره و بخشنامه جدید یا اصلاح قوانین قبلی؛ نظرات دریافتی از اتاق‌ها و تشکل‌های ذی‌ربط؛ گزارش توجیهی درخصوص پذیرش یا رد نظرات و علل آن در پیش‌نویس مصوبات مزبور؛ ) و الزام دستگاه‌ها به ارائه مستندات بند‌فوق، هنگام بارگذاری قوانین در سامانه مقررات دولت و پیش از ابلاغ مواد ٢ و ٣ دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار و تبصره٢ ماده٣ آیین‌نامه اجرایی ماده٢٤ به شرط اجرای کامل و بی‌قید و شرط لازمه این اقدام خواهدبود.
تدوین آیین‌نامه اجرایی مواد ٢ و ٣
تدوین پیش‌نویس آیین‌نامه اجرایی مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر با رویکرد الزام‌آور‌شدن دریافت نظرات بخش‌خصوصی و ایجاد ضمانت اجرایی عمل به قانون:
الف: طرح هرگونه آیین‌نامه، دستورالعمل و سایر متون قانونی حوزه کسب‌وکار در هیات‌وزیران منوط به احراز رعایت کامل مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و ارائه مستندات ذکرشده در بند٥ خواهد بود در غیر‌این‌صورت امکان طرح در هیات‌وزیران وجود نخواهد داشت.
ب: تصویب هرگونه آیین‌نامه، دستورالعمل و بخشنامه توسط دستگاه‌های اجرایی و سایر سازمان‌ها، تنها از سوی بالاترین مقام دستگاه اجرایی مربوطه امکانپذیر خواهد بود و لازم است سازوکاری برای الزام دستگاه‌ها به ارائه مستندات ذکرشده در بند٥، هنگام بارگذاری قوانین در سامانه مقررات دولت و پیش از ابلاغ، تدوین شود.
ج: ضمانت اجرایی بندهای فوق این است که اگر دستگاه ذی‌ربط از ارائه مستندات موضوع بند٥ اجتناب کند، مقرراتی که از سوی آن مراجع وضع می‌شود در سامانه ملی اطلاع‌رسانی قوانین کشور، منتشر نخواهد شد.
د: در صورت احراز عدم‌اجرای مواد ٢ و ٣ قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار، موضوع از مصادیق تخلف صادرکننده بخشنامه و دستورالعمل مزبور تلقی شود و قابل‌پیگیری در دیوان عدالت اداری باشد.
انتظارات آتی
اهتمام بر اجرای دقیق و پایش آیین‌نامه اجرایی ماده٢٤، تاکید بر ابلاغ راهنمای حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات، ایجاد کمپین گسترده با هدف اطلاع‌رسانی به فعالان بخش‌خصوصی پیرامون حقوق اصلی خود در فضای کسب‌وکار، ایفای نقش جدی اتاق‌ها در تسهیل سازوکار مطالبه‌گری حقوق فعالان اعضا در مواجهه با موارد نقض حقوق و تشکیل شبکه مشارکتی از تمام ذی‌نفعان و نهادهای اثرگذار برای تدوین آیین‌نامه اجرایی مواد ٢ و ٣ از انتظارات آتی است.
