شکست دولت جدا از بخش خصوصی
دنیای اقتصاد-امیررضا انگجی : باوجود چند دهه‌تلاش مستمر برای توسعه صنعتی، هرگز معجزه‌ای همانند معجزه آسیای‌شرقی در ترکیه تکرار نشد. این کشور اگرچه در طول چند دهه‌گذشته پیشرفت‌های بسیاری داشته اما در یک جمله می‌توان گفت تا زمانی‌که الزامات «خودمختاری» و «همکاری» میان بوروکراسی مرکزی و بخش‌خصوصی برآورده نشود، تلاش برای اجرای سیاست‌های صنعتی به سبک آسیای‌شرقی چندان سازنده نخواهد بود. از نظر ظرفیت دولتی و اقتصاد سیاسی ترکیه تفاوت‌های بزرگی با آسیای‌شرقی دارد.
ترکیه برخلاف ایران از نظر منابع معدنی یا نفتی غنی نیست و صنعتی‌شدن به‌ناچار یک استراتژی کلیدی برای افزایش درآمد از دهه۱۹۳۰ بوده‌است. از سال۱۹۲۹ که سیاست‌های صنعتیسازی تحت‌رهبری دولت برای اولین‌بار تا دهه۱۹۹۰ دنبال شد، ارزش‌افزوده برای تولید و کل صنعت با نرخ‌های بلندمدت بالاتر از تولید ناخالص داخلی افزایش یافت. افزایش سهم صنعت در تولید ناخالص داخلی و در کل اشتغال از کمتر از ۱۰درصد در سال۱۹۳۰ به بیش از ۲۰درصد در سال۲۰۲۰ رسید و این سهم در تولید ناخالص داخلی و کل اشتغال در دو دهه‌گذشته حدود ۲۰ تا ۲۲درصد در نوسان بوده‌است. استراتژی توسعه اقتصادی اتخاذ‌شده توسط دولت‌های ترکیه در هر دوره با الگوی غالب برای کشورهای درحال‌توسعه آن زمان مطابقت داشته‌است.
اقتصاد تحت برخی‌قراردادهای تجارت آزاد که در قرن نوزدهم با کشورهای اروپایی امضاشده بود، به‌صورت صادرکننده کشاورزی باقی‌ماند، اما در سال۱۹۳۰ در پی رکود بزرگ و کاهش مصرف کشاورزی جهانی، استراتژی حمایتگرایی و صنعتیسازی تحت‌رهبری دولت راه‌اندازی شد؛ وضعیتی که بی‌شباهت به آغاز دوره صنعتیسازی در آمریکای‌لاتین نبود.
صنعتیسازی جایگزین واردات برای بازار داخلی توسط بخش‌خصوصی در دهه‌های پس از جنگ‌جهانی دوم آغاز شد، پس از آن سیاست‌های اجماع واشنگتن اتخاذ شد و صادرات صنایع تولیدی پس از سال۱۹۸۰ ارتقا یافت.
با شروع حمایتگرایی و صنعتیسازی تحت‌رهبری دولت در دهه۱۹۳۰، دولت کمک‌های مهمی به صنعتیسازی در ترکیه کرد، با این حال کیفیت مداخلهگرایی دولت در طول زمان متفاوت بود. در دهه‌های ۱۹۳۰ و ۱۹۶۰ نسبتا موفق بود، اما در دوره‌‌‌‌‌‌های بعدی چندان مفید نبود. در کشوری که بیش از نیمی از نیروی کار تا دهه۱۹۸۰ از طریق کشاورزی امرار معاش می‌کردند، میزان تعهد دولت‌ها به هدف صنعتی‌شدن در طول زمان متفاوت بود، اما قوی نبود. علاوه‌بر این، ظرفیت دولت چندان بالا نبود و اغلب بین اهداف مختلف و متناقض تقسیم می‌شد. کیفیت و انسجام وضعیت داخلی و همچنین استقلال بوروکراسی اغلب در ادبیات توسعه به‌عنوان یک نیاز کلیدی برای اطمینان از اثربخشی سیاست صنعتی مشخص شده‌است.
در کشوری باکیفیت پایین سیستم آموزشی، برتری یا کیفیت بالا برای کل بوروکراسی هرگز یک هدف واقع‌بینانه در ترکیه نبود اما جدا از ظرفیت پایین دولتی، اقتصاد سیاسی نامنسجم ترکیه مانع اصلی بود. برای بخش‌های زیادی از قرن گذشته، نخبگان سیاسی و اقتصادی ترکیه با شکاف‌‌‌‌‌‌هایی عمیق تقسیم شده و نتوانسته‌اند ائتلافی پایدار به نفع صنعتی‌شدن و رشد اقتصادی تشکیل دهند. اهداف آنها متکثرتر باقی‌مانده و مواردی غیر‌از توسعه صنعتی را نیز شامل می‌شود.
روابط بین نخبگان سیاسی و بخش‌خصوصی معمولا تحت‌سلطه سیاسیون بود و با وابستگی نخبگان بخش‌خصوصی به نخبگان سیاسی مشخص می‌شد. در چنین فضایی، نخبگان بوروکراسی فاقد توانایی شناسایی صنایع پویای مورد هدف در وهله اول خواهند بود و از نظر نظارت و تنظیم فعالیت بنگاه‌های مستقر در صنایع یا بنگاه‌های استراتژیک یا مطلوب در موقعیت ضعیفی قرار خواهند گرفت. به‌طور خلاصه، تا زمانی‌که الزامات «خودمختاری» و «همکاری» برآورده نشود، تلاش برای اجرای سیاست‌های صنعتی به سبک آسیای‌شرقی چندان سازنده نخواهد بود.
تکرار معجزه ممکن نیست
موفقیتی که کشورهای آسیای‌شرقی با صنعتیسازی دولتی به‌دست آورده‌اند، ادبیات وسیعی را با تمرکز بر نهادهایی که با رشد اقتصادی بلندمدت مرتبط هستند، تولید کرده‌است. یکی از دغدغه‌های اصلی این ادبیات، شناسایی اشکال کلیدی در سطح خرد است که نتایج موفقیت‌آمیزی را ایجاد کرده‌اند. برای اینکه صنعتیسازی تحت‌مدیریت دولتی بالاترین درجه موفقیت را داشته‌باشد، نه‌تنها یک بوروکراسی توانمند باید از سطح مشخصی از خودمختاری برخوردار باشد، بلکه باید روابط نزدیکی با بخش‌خصوصی ایجاد کند و در پروژه‌های مشترک با بخش‌خصوصی مشارکت کند.
با گذشت زمان، آشکار شد که ابزارهای نهادی متعددی برای حل بسیاری از مشکلاتی که نهادگرایان به طرق مختلف برجسته می‌کنند، وجود دارد. همچنین آشکار شد که ترتیبات نهادی برای روابط بنیادی‌تر بین نخبگان سیاسی و بخش‌خصوصی درون‌زا هستند. یکی از تاکیدات مهم این ادبیات جدید، بر ظرفیت دولتی بوده‌است (بسلی، ۲۰۱۸)، اما انگیزه‌‌‌‌‌‌های این دولت‌ها یا دلایلی که چرا این دولت‌ها و نخبگان سیاسی آنها سیاست‌های تقویت‌‌‌‌‌‌کننده رشد را پذیرفته‌‌‌‌‌‌اند، اغلب به قیمت اولویت‌های دیگر به‌‌‌‌‌‌اندازه کافی مورد‌توجه قرار نگرفته‌است.
همچنین مشخص شد که نهادهای آسیای‌شرقی سفر نمی‌کنند و نتایج مشابه را نمی‌توان در محیط‌های مختلف تکرار کرد. بحث در مورد صنعتی‌شدن تحت‌رهبری دولت اغلب بر کشورهای موفق‌تر متمرکز شده‌است اما این گزارش بر روی کشوری متمرکز است که اشتراکات بیشتری با موارد کمتر موفق دارد. ترکیه یکی از بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه بوده که صنعت از مداخله و حمایت دولت بهره برده، اما نتایج در طول زمان بسیار متفاوت بوده‌است.
در ترکیه همان‌طور که اشاره شد، چهار دوره باید مورد تحقیق و توجه بیشتر قرار گیرد که عبارتند از:
۱- دوره صنعتی‌زدایی بزرگ از ۱۸۴۰ تا ۱۹۱۴
۲- صنعتیسازی دولتی در طول رکود بزرگ ۱۹۲۹ تا ۱۹۳۹
۳- دوره جایگزینی واردات با حمایت بخش‌خصوصی ۱۹۶۰ تا ۱۹۸۰
۴- دوره جهانی‌سازی و توسعه صادرات از ۱۹۸۰ تا ۲۰۲۰
شواهد قویا نشان می‌دهد که نتایج در ترکیه طی این چهار دوره به یک یا مجموعه‌‌‌‌‌‌ای از نهادهای خاص بستگی ندارد، بلکه به روابط بین نخبگان سیاسی و بخش‌خصوصی و به‌طور کلی‌‌‌‌‌‌تر به اقتصاد سیاسی بستگی دارد، اگرچه مشکلات سازمان‌دهی داخلی دولت نیز وجود دارد اما در بلندمدت میزان موفقیت مداخلهگرایی دولت کمتر به نهادهای خاص مداخلهگرایی دولتی وابسته است.
نقش محیط کلی روابط بخش دولتی و بخش‌خصوصی و به‌طور کلی‌‌‌‌‌‌تر، روابط بین نخبگان سیاسی و اقتصادی نباید نادیده انگاشته شود.
اگرچه راهبردهای اساسی صنعتی‌شدن و نهادهای خرد مرتبط با روابط بخش‌خصوصی و دولتی در طول زمان تغییر کرده‌اند، اما تداوم مهمی در نهادهای وابسته به اقتصاد سیاسی و نتایج مربوط به صنعتی‌شدن وجود داشته‌است. در بخش‌های زیادی از قرن گذشته، بنیانی برای توافق سیاسی بر سر استراتژی صنعتی‌شدن و رشد در ترکیه بنا نشده و نخبگان سیاسی و اقتصادی اغلب دچار دودستگی شده و نتوانسته‌اند ائتلافی پایدار به نفع صنعتی‌شدن و رشد اقتصادی تشکیل دهند. اهداف آنها متکثرتر باقی‌مانده‌است و علاوه‌بر رشد، حامی پروری، توزیع مجدد، قدرت و غیره را شامل می‌شود.
روابط بین نخبگان‌سیاسی و بخش‌خصوصی معمولا تحت‌سلطه نخبگان سیاسی بود و مشخصه آن طبیعتا چیزی نبود جز وابستگی نخبگان بخش‌خصوصی به نخبگان‌سیاسی. به‌رغم رشد اقتصادی قابل‌توجه در طول زمان، شکاف نخبگان بخش‌خصوصی و ضعف آنها در روابط‌شان با نخبگان سیاسی ادامه یافت و نخبگان سیاسی ترجیح دادند که بخش‌خصوصی را تقسیم کرده و روابط جزئی را با نخبگان اقتصادی حفظ کنند. علاوه‌بر این، دوره‌‌‌‌‌‌های مکرر بی‌‌‌‌‌‌ثباتی سیاسی و کلان اقتصادی نیز حفظ روابط پایدار بین دولت و بخش‌خصوصی و اجرای سیاست‌های صنعتیسازی را برای دوره‌‌‌‌‌‌های طولانی دشوار کرده‌است.
با تغییر دوره‌‌‌‌‌‌های دموکراسی چند حزبی و دوره‌‌‌‌‌‌های اقتدارگرایی از جمله دوره‌‌‌‌‌‌های کوتاه حکومت نظامی، روابط ناهموار بین نخبگان سیاسی و اقتصادی و روابط جزئی ادامه یافت. این روابط جزئی بین بوروکراسی و بخش‌خصوصی در طول زمان متفاوت بود، اما هرگز به وضعیت خودمختاری متمرکز برای بوروکراسی که اغلب به‌عنوان کلید موفقیت صنعتی‌شدن آسیای‌شرقی بر آن تاکید می‌شود، نزدیک نشد. از آنجا‌که ممکن است در حال ورود به دوره جدیدی از صنعتیسازی در سراسر جهان باشیم، درس‌هایی از گذشته ممکن است برای ترکیه و سایر کشورهای درحال‌توسعه مفید باشد. الگوی آسیای‌شرقی دولت توسعه‌‌‌‌‌‌گرا محصول شرایط تاریخی منحصربه‌‌‌‌‌‌فرد بود و محدودیت‌های عمده‌ای بر قابلیت انتقال آن به سایر بافت‌‌‌‌‌‌های ملی وجود دارد. تجربه ترکیه همچنین نشان‌داده‌است که نهادها و سیاست‌هایی که در محیطی دیگر کار می‌کنند، به‌خوبی سفر نمی‌کنند و اغلب در محیط‌های دیگر به‌خوبی کار نمی‌کنند. تجربه ترکیه نشان‌داده‌است که نهادهای وارداتی باید با سایر نهادها تعامل خوبی داشته باشند و باید با توازن موجود در اقتصاد سیاسی داخلی سازگار باشند. بسیاری از اشکال وارداتی که ابتدا برای تنظیم روابط بخش دولتی و خصوصی و صنعتیسازی مستقیم درنظر گرفته‌شده بود، متعاقبا اصلاح و برخی به‌طور کامل رد شدند.
