مرکز پژوهش‌های اتاق ایران کلیات طرح «پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» را بررسی کرد
رای منفی بخش خصوصی به طرح مجلس
به‌دنبال تصویب کلیات آن در روز ۲۹ اردیبهشت در صحن علنی مقرر شد، جزئیات آن نیز مورد بررسی و تصویب قرار گیرد. به‌واسطه تصویب این طرح دولت موظف است، ستادی را تحت عنوان تنظیم بازار کشاورزی به همراه دو سازمان توسعه تجارت کشاورزی ایران و سازمان توسعه سرمایه‌گذاری تشکیل دهد. به این ترتیب به اعتقاد فعالان بخش خصوصی برخلاف سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که در راس آن کاهش تصدی‌گری دولت است، حرکت خواهد شد.
پیش از تصویب کلیات طرح «تقویت امنیت غذایی کشور و رفع موانع تولیدات کشاورزی» در صحن علنی مجلس، روسای اتاق‌های ایران و تهران در نامه‌های جداگانه‌ای به رئیس مجلس شورای اسلامی، به نقد طرح مذکور پرداختند و خواهان بازپس‌گیری آن از صحن علنی شدند. غلامحسین شافعی و مسعود خوانساری در نامه‌های جداگانه‌ای به محمدباقر قالیباف از وی خواستند این طرح در زمان مناسب و در تعامل با بخش خصوصی مورد بررسی و بازنگری قرار گیرد؛ چراکه از دید آنها این طرح دارای چندین تعارض با فعالیت ستاد تنظیم بازار، اصول سازمان توسعه تجارت، بخش‌های مجوزدهنده به تشکل‌ها و سیاستگذاری و نظارت بر بخش کشاورزی است.
حال بازوی پژوهشی بخش خصوصی درباره طرح «پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» گزارشی تهیه کرده که حکایت از نادیده گرفتن چالش‌های جدی بخش کشاورزی دارد. همچنین در این گزارش بندهای طرح مورد نظر نیز به بوته نقد گذاشته شده است. تداخل وظایف دستگاه‌ها، کلی‌گویی، نبود ضمانت اجرایی، تعارض با سایر قوانین و ایجاد بار مالی برای بانک‌ها بدون مشخص کردن منابع لازم، بخشی از نقدهای وارد شده به این طرح از سوی مرکز پژوهش‌های اتاق ایران است. در گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق ایران آمده است: «در سال‌های اخیر فضای کسب و کار نامناسب، هزینه بنگاه‌های اقتصادی را افزایش داده و باعث از بین رفتن انگیزه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، همچنین عقب‌ماندگی تولیدکنندگان داخلی از رقبای جهانی شده است. مشکلات متعددی که در این سال‌ها گریبانگیر بخش کشاورزی و غذای کشور شده، علاوه بر کاهش ظرفیت بنگاه‌های تولیدی، تعطیلی برخی از این واحدها را نیز به دنبال داشته است. علاوه بر این، رکود حاکم بر اقتصاد کشور از جمله صنایع غذایی، جایگاه امنیت غذایی و نقش زنجیره غذا در اقتصاد از یک سو و کاهش صادرات مواد و فرآورده‌های غذایی کشور از سوی دیگر، اهمیت شناسایی و رفع موانع و چالش‌های تولید در بخش کشاورزی را دوچندان ساخته است. طرح «تقویت امنیت غذایی کشور و رفع موانع تولیدات کشاورزی» که پس از انجام اصلاحاتی در محتوا، عنوان آن به طرح «پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» تغییر یافته است، در همین راستا و با هدف رفع چالش‌های موجود در مسیر تولید در بخش کشاورزی، تدوین شده است. اما با وجود ادعای طراحان این طرح مبنی بر تلاش برای مانع‌زدایی از تولید در سالی که به نام تولید؛ پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌ها نام‌گذاری شده به‌نظر می‌رسد تصویب آن خود مانع بزرگی بر سر راه تولید کشاورزی در کشور خواهد بود. در واقع باید اذعان داشت طرح پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی مجلس از منظر کارشناسی و قانونی دارای ایرادات جدی است که با عدم رفع آن نه تنها گرهی از مشکلات بخش کشاورزی باز نخواهد کرد که خود سبب افزایش مداخلات اداری دولت در این بخش خواهد شد که اثرات مخرب آن در این گزارش مورد بحث قرار خواهد گرفت.»
ارزیابی کلیات طرح
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق ایران، شاید بتوان یکی از چالش‌های بزرگ بخش کشاورزی در ایران را دخالت همه‌جانبه و بدون برنامه دولت در بخش کشاورزی و غذا دانست که عرصه را برای حضور فعال و ثمربخش بخش خصوصی تنگ کرده است. «طرح پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» درصدد اصلاح ساختار دولت در زمینه مدیریت تولید و بازار کشاورزی از طریق افزایش وظایف دولتی و ایجاد سازمان‌های جدید در زیرمجموعه دولت است. گسترش بیشتر اختیارات و تشکیلات دولت در بخش کشاورزی و در مقابل کاهش اختیارات و حضور بخش خصوصی نه تنها موجب کاهش بازدهی، تصمیم‌سازی با کاهش کارآمدی قابل ملاحظه و افزایش هزینه، توسعه بوروکراسی و بعضا تعلیق به محال کردن نتیجه خواهد شد، بلکه خلاف نص صریح قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. همچنین گسترش ساختار دولت و ایجاد سه سازمان جدید دولتی تحت عناوین «سازمان توسعه تجارت کشاورزی»، «سازمان توسعه سرمایه‌گذاری» و «ستاد تنظیم بازار کالاهای کشاورزی»، علاوه بر ایجاد موازی‌کاری با وظایف سایر دستگاه‌ها سبب خنثی‌سازی یا عدم پیشرفت این امور می‌شود که طبعا شائبه مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی را دارد.
به‌نظر می‌رسد در طرح نمایندگان مجلس آنچه در قسمت پشتیبانی از بخش کشاورزی آمده است، تکیه بر افزایش اختیارات و توسعه ساختار دولت است. درحالی‌که همه فعالان اقتصادی بخش کشاورزی (اعم از کشاورزان تا سایر گروه‌ها) به نحوی از نارسایی‌های سیستم دولت در تا‌مین تقاضاها و روان‌سازی فعالیت‌های خود به خوبی آگاهند و قوانین و مقررات دولتی موجود را یکی از موانع تولید می‌دانند. در این مورد نه تنها هیچ گونه پیشنهادی ارائه نشده است، بلکه با تکیه بر افزایش اختیارات و ساختار دولت با افزایش موانع نیز روبه رو خواهیم بود. بازوی پژوهشی بخش خصوصی به صراحت در این گزارش عنوان کرده است: «با توجه به آنچه مطرح شد، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران به‌عنوان نماینده بخش خصوصی، مخالفت خود را با کلیات طرح حاضر اعلام می‌دارد.»
نکات مسکوت مانده در طرح مجلس
همچنین گزارش پیش رو می‌افزاید: این اتاق همچنین بر این باور است که در شرایط فعلی بخش کشاورزی با چالش‌های جدی و اساسی زیر روبه‌روست که در طرح مسکوت مانده و حل آن نیازمند توجه و اهتمام ویژه از سوی سیاستگذاران و تصمیم‌سازان عرصه اقتصاد است. کشاورزی کشور از کمبود سرمایه به‌صورت تا‌ریخی رنج می‌برد. در طرح ارائه شده چاره‌ای برای تا‌مین سرمایه دیده نشده و به ایجاد یک واحد متمرکز جهت واحدهای موجود فعال (صندوق سرمایه‌گذاری) اشاره شده است. درحالی که ظرفیت این صندوق (که در طرح با گسترش دولتی به آن تا‌کید شده) بسیار محدود است و تا‌کنون اثر معنی‌داری در توسعه کشاورزی از آن به طور ملموس مشاهده نشده است. کشاورزی کشور نیازمند تا‌مین سرمایه کافی، توام با ساختاری است که قادر به توسعه کشاورزی باشد. علاوه بر این، کشاورزی کشور با ناپایداری گسترده و رو به فزونی روبه‌رو است. ناپایداری منابع (آب، خاک، منابع طبیعی، منابع ژنتیکی) و ناپایداری اقتصادی (تشدید کاهش فقر). منابع آب بخش کشاورزی نیز به‌عنوان مهم‌ترین عامل تولید نه تنها با محدودیت، بلکه با بحران شدید مواجه است.
بهره‌وری آب و زمین و انرژی در بخش کشاورزی کشور نیز بسیار پایین است. بررسی ۲۵ ساله اتاق ایران، حاکی از آن است که در بسیاری از محصولات مهم زراعی یا باغی طی این مدت افزایش عملکرد دیده نمی‌شود و متاسفانه در مواردی با کاهش عملکرد نیز مواجه هستیم.
دسترسی فعالان بخش کشاورزی اعم از تولیدکنندگان، تا‌مین‌کنندگان نهاده‌ها و فعالان صنایع غذایی نیز به تکنولوژی و فناوری‌های مناسب و مورد نیاز بسیار محدود است.
میزان ضایعات محصولات و فرآورده‌های کشاورزی در کلیه مراحل (از تولید تا مصرف) بسیار زیاد است که این مورد نیز در طرح مذکور نادیده گرفته شده است. تفاوت فاحش قیمت تولیدکننده (سر مزرعه) و مصرف‌کننده و بسیاری چالش‌های دیگر که پرداختن به آنها کلید رونق تولید است هم در طرح مذکور به‌صورت مشهود دیده نمی‌شود.
نقد مواد طرح
مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در بخشی از گزارش خود در خصوص طرح «پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» به نقد ماده‌ها و بندهای این طرح پرداخته است. این گزارش در خصوص ماده یک طرح مذکور عنوان کرده است: در بندهای یک و ۲ و ۳ و ۴ وظایف برشمرده شده برای ستاد تنظیم بازار کشاورزی با وظایف وزارت صمت، بانک مرکزی وزارت اقتصاد تداخل داشته و اصولا وظایف نظارتی اگر به معنی نظارت بر مجری است که برای اجرای وظایف و قوانین بخش‌های عملیاتی، سازمان متبوعه نظارت می‌کند و بنابراین نظارت به وزارت صمت و بانک مرکزی و وزارت اقتصاد ارتباط دارد که مجری قوانین مربوط در حوزه‌های مرتبط هستند و اگر نظارت از نوع نظارت بر جلوگیری از کم‌کاری تخلفات و اجرای ناقص مقررات است که مرجع تخصصی آن سازمان‌های نظارتی نظیر بازرسی کل کشور و قوه قضائیه بوده که باز هم از حوزه اختیارات قانونی وزارت کشاورزی و سازمان جدیدالتاسیس آن خارج بوده و خلاف اصل تفکیک قوا و انجام تخصصی امور است.
در خصوص ماده ۲ نیز از آنجا که وظایف برخی از مجموعه‌ها و واحدهای معاونت توسعه بازرگانی، به امور بازرگانی ارتباطی ندارد، تجمیع آنها در «سازمان توسعه تجارت کشاورزی ایران» مغایر بند (۱۰) اصل سوم قانون اساسی مبنی بر ایجاد نظام اداری صحیح است. بندهای ۴ و ۵ و ۶ و ۷ و ۸ و ۹ و ۱۰ ماده ۲ به دلایل زیر دارای ایراد اساسی است.
در بند ۴ توسعه همکاری‌های منطقه‌ای نیازمند امضای مقاوله‌نامه‌ها و تفاهم‌نامه‌ها در سطح مقامات کشور ایران و طرف خارجی بوده و تا‌بع قوانین و مقررات مربوطه و تصویب آن توسط مجلس شورای اسلامی و تا‌یید شورای نگهبان است. همچنین در تبصره ۱۰ ، ایجاد سمت وابسته کشاورزی از اختیارات وزارت خارجه بوده و ضروری است در چارت این وزارتخانه چنین ساختاری تحت عنوان وابسته کشاورزی وجود داشته باشد و تعیین وابسته کشاورزی از سوی وزارت جهاد باعث تداخل با وظایف وزارت خارجه می‌شود.
بندهای ۵ و ۶ و ۷ و ۹ به دلیل کلی‌گویی و عدم تبیین شفاف نبوده و در بسیاری موارد ضمانت اجرایی و قابلیت اجرایی ندارد و با سایر قوانین دارای تعارض خواهد بود. به‌عنوان مثال عدم شفافیت و تعریف کلمات و عباراتی مانند «واسطه ضروری و غیرضروری»، «تشریفات زائد» حمایت از زیرساخت‌های توسعه تجارت»، «توسعه نشان‌های تجاری» و «تسهیلات لازم» که این موارد به دلیل عدم شفافیت در تعاریف آنها در عمل باعث بروز مشکلات زیادی خواهد شد.
تبصره یک ماده ۲ درخصوص برنامه‌ریزی تولید عرضه و صادرات با هدف تنظیم حجم و زمان واردات و صادرات متناسب با تقاضا و مصرف داخلی و خارجی از چند منظر ایجاد مشکل می‌کند. صادرکنندگان برای اهداف صادراتی خود نیازمند ثبات برای برنامه‌ریزی و بازاریابی و عرضه محصول با کیفیت ثابت و حجم ثابت در بازارهای هدف هستند. نوسان صدور مجوز براساس اهداف فوق که در متن قانون پیشنهادی آمده عملا امکان صادرات و ایجاد برند صادراتی که در بخش‌های دیگری این پیش‌نویس ذکر شده، مختل کرده و اساسا دخالت در چنین بازارهایی که متاسفانه در سال‌های متمادی ادامه داشته همیشه مانع رشد، انباشت سرمایه و ایجاد برند صادراتی شده است.
در خصوص ماده ۲ نیز بندهای ۱-۳ و ۲-۳ منابع مالی یاد شده یا باید از بخش خصوصی تا‌مین شوند یا از طریق منابع بانکی. در هر یک از روش‌های فوق امکان تا‌مین و تجهیز آنها با این سازمان نبوده و واگذاری آن به بخش دولتی یادآور تسهیلات تکلیفی، طرح بنگاه‌های زودبازده و سایر موارد مشابه است که بسیاری از طرح‌های فوق به اهداف مدنظر خود نرسیده‌اند و ایجاد بار مالی و اعتبار می‌کنند و چنین اختیاری را قانون‌گذار در اختیار این سازمان قرار نداده است. بند ۴-۳ درخصوص هدایت نقدینگی شفاف نبوده و به‌نظر با اهداف دولت درخصوص هدایت نقدینگی از طریق سرمایه‌گذاری در بورس جهت توسعه در تعارض است.
درمورد ماده ۶ نیز در این گزارش چنین عنوان شده است: «در بحث تولید تنها حکمی که به آن پرداخته (ماده ۶) است که کاهش ۵۰ درصدی واردات را طی یک دوره چهارساله مد نظر قرار داده است. ماده مذکور از معدود مواد طرح است که هدف‌گذاری کمی و قابل نظارت دارد. ایراد این ماده آن است که به الزامات تحقق این موضوع اشاره‌ای نشده است.»
ماده ۹ این طرح هم چنین به بوته نقد گذاشته شده است: تصویب و اجرای ماده ۹ طرح موجب بروز مشکلات برای فعالان اقتصادی بخش خصوصی که در ارتباط نزدیک با کشاورزان در صادرات محصولات کشاورزی فعالیت می‌کنند یا فعالان اقتصادی که در تا‌مین نهاده‌های تولید (اعم از نهاده‌های اثرگذار مستقیم در تولید شامل انواع کود، آفت‌کش‌ها، بذور)، ماشین‌آلات و تجهیزات، دارو و واکسن و مکمل‌های دام و طیور و... فعال است یا فعالانی که در تا‌مین قسمتی از نیازهای محصولات کشاورزی کشور حضور دارند، خواهد شد. آیا صلاح است که امور اجرایی این فعالیت‌های وسیع اقتصادی به یک نهاد برخاسته از دولت واگذار شود؟ درحالی‌که این گروه از فعالیت‌ها ذاتا و به‌صورت تا‌ریخی توسط بخش خصوصی انجام می‌شده و معلوم نیست این تغییر رویکرد چه سرنوشتی برای اقتصاد تولیدات کشاورزی و فعالیت فعالان آن (کشاورزان) خواهد گذاشت.
علاوه بر آن، این موضوع سبب واگذاری انحصاری صدور مجوز فعالیت‌هایی نظیر تا‌مین، خدمات، توزیع، صادرات و واردات کالاهای کشاورزی، توام با قانونی کردن انحصار به دارندگان مجوز می‌شود.
نقد وارده به ماده ۱۰ نیز به این شرح است: «اعطای تسهیلات ۴درصد به متقاضیان در واقع ایجاد تسهیلات تکلیفی بانکی است که به دلیل عدم ذکر منبع مالی از یکسو و ذکر رقم سود تسهیلات برخلاف رقم سود بانکی اعلام شده از سوی بانک مرکزی و ایجاد بار مالی بدون مشخص کردن منابع لازم از سوی دیگر، موجب احتمال رانت‌زایی در بهره‌برداری از این تسهیلات شده و خود مغایر با قوانین پولی و مالی کشور است، همچنین مشارکت دادن شرکت پشتیبان در این فرآیند که ساز و کار آن به‌صورت قانونی و حقوقی شفاف نشده است، خود باعث ایجاد ابهام و مشکلات اجرایی و حقوقی می‌شود. این گزارش در خصوص ماده ۱۳ نیز عنوان می‌کند: تبصره ذیل بند ح این ماده که سازمان نظام دامپزشکی را تنها مرجع صدور پروانه بهداشتی اعلام کرده با وظایف سازمان دامپزشکی کشور تداخل دارد. مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران در پایان به این نکته اشاره کرده است که «طرح پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» که با هدف اصلاح چالش‌های ساختاری و فرآیندی موجود در حوزه تولید، تجاری‌سازی و بازاررسانی محصولات کشاورزی تدوین شده است، دارای ابهامات و چالش‌های متعددی است که بی‌توجهی به آنها، سبب کاهش اثربخشی و شکل‌گیری موانع جدید برای تولید کشاورزی خواهد شد. بنابراین اتاق ایران خواستار بازنگری در طرح فعلی و عدم تصویب آن از سوی مجلس شورای اسلامی است.
