چاله‌های حقوقی الحاق ایران

دنیای اقتصاد: تجربه کشورها در تجارت جهانی می‌تواند برای ایران درس‌هایی به همراه داشته باشد که در نهایت منجر به ماندگاری کشورمان در نهادهای بین‌المللی و عرصه تجارت جهانی باشد.

یکی از موضوعات دارای اهمیت برای متولیان تجاری ایران، شکایت اتحادیه اروپا، ژاپن و ایالات‌متحده آمریکا از اقدامات محدودکننده بر واردات کالا از سوی دولت آرژانتین به سازمان تجارت جهانی است. اقدامات محدودکننده پیش‌روی واردکنندگان در آرژانتین عبارت بود از: «نظام اعطای مجوز واردات و مشخصا تشریفات مربوط به کسب مجوز ورود کالا.» از این رو، کشور‌های شکایت‌کننده معتقد بودند که تشریفات اظهارنامه سوگند پیش از واردات، ورود کالا را به‌طور سیستماتیک و براساس عللی غیرشفاف، با تاخیر یا حتی ممنوعیت روبه‌رو کرده و از طرفی شرایط اخذ مجوز ورود نیز، واردات کالا را با تاخیر یا مانع قطعی مواجه کرده که در نهایت موجب لطمه‌دیدن بنگاه‌های این کشورها می‌شود. حال از آنجا که ایران در مسیر الحاق به سازمان تجارت جهانی قرار دارد، بررسی کارکردها و تحولات این سازمان، برای افزایش سطح آمادگی ایران به منظور کاهش آسیب‌ها و افزایش منافع حاصل از الحاق ضروری است. اهمیت دیگر این موضوع برای ما این است که اصولا به علت فقدان ثبات در سیاست‌های تجاری کشور، دستکاری مداوم و مکرر مقررات ناظر بر واردات کالا و اتخاذ اقدامات محدودکننده تجارت، اگر ایران به عضویت این سازمان درآید، در صورت عدم تغییر این رویه، باید در انتظار طرح دعوا علیه کشورمان باشیم. در همین راستا، موسی موسوی‌زنوز، عضو هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، طی گزارشی تحلیلی به بررسی چند وچون تصمیمات اتخاذ شده رکن حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی در مورد پرونده آرژانتین و درس‌های آن برای ایران پرداخته است.

محتوای شکایت

کارکردهای سازمان تجارت جهانی را در یک تقسیم‌بندی کلی، می‌توان در دو دسته «آزادسازی تجارت» و «حل‌وفصل اختلافات» خلاصه کرد. در این میان، تنها اقدام مهم سازمان تجارت جهانی در راستای کارکرد آزادسازی تجارت از سال ۲۰۰۱ در چارچوب مذاکرات دور دوحه آغاز شد، اما به علت اختلاف‌نظرات گسترده و عمیق میان اعضا، هنوز با موفقیت چندانی روبه‌رو نشده است. از سوی دیگر، سازوکار حل‌وفصل اختلافات این سازمان به‌عنوان یکی از کارآمدترین نهادهای حل‌وفصل اختلافات میان دولت‌ها، موجب شده رکن حل‌وفصل اختلافات در واقع به تنها ابزار موثر سازمان تجارت جهانی برای تامین اهداف سازمان و اعضای آن در آزادسازی تجارت و مقابله با حمایت‌گرایی و ایجاد محدودیت بر سر راه تجارت تبدیل شود. از این‌رو، رصد پرونده‌های مطرح شده در رکن حل‌وفصل اختلافات برای آشنایی با آخرین تحولات در قواعد حقوقی حاکم بر تجارت بین‌الملل نه فقط برای کشورهای عضو یا در حال الحاق به سازمان، بلکه به‌طور کلی برای هر کشوری که در فضای بین‌الملل به امر تجارت می‌پردازد، اهمیت دارد.

در سال ۲۰۱۲، اتحادیه اروپا، ژاپن و ایالات‌متحده در سازمان تجارت جهانی، از دولت آرژانتین به علت اتخاذ اقدامات محدودکننده واردات کالا شکایت کردند. اقدامات محدودکننده پیش‌روی واردکنندگان در آرژانتین شامل نظام اعطای مجوز واردات و همچنین تشریفات مربوط به صدور مجوز واردات بود. دولت آرژانتین از یکسو در مورد ورود بیشتر کالاها به این کشور مقرر کرده بود واردکنندگان پیش از اقدام به واردات کالا، اظهارنامه‌ای تحت عنوان «اظهارنامه سوگند پیش از واردات» را به ثبت ‌رسانند. از سوی دیگر برخی الزامات تجاری را به‌عنوان شرط اخذ مجوز ورود کالا به آرژانتین یا شرط کسب برخی منافع وضع کرده بود. لزوم جبران ارزش واردات با صدور کالاهای دیگر، لزوم محدود کردن واردات از نظر ارزش یا حجم، لزوم افزایش محتوای داخلی در تولید داخلی، الزام سرمایه‌گذاران خارجی در آرژانتین به عدم انتقال سود حاصل از فعالیت خود به خارج از کشور یا کنترل قیمت‌های خود (در مورد سرمایه‌گذاران خارجی)، از مهم‌ترین موانع ورود کالا به آرژانتین بود. کشور‌های شکایت‌کننده معتقد بودند تشریفات اظهارنامه سوگند پیش از واردات، ورود کالا را به‌طور سیستماتیک و براساس عللی غیرشفاف، با تاخیر یا حتی ممنوعیت روبه‌رو کرده است. همچنین شرایط اخذ مجوز ورود نیز، واردات کالا را با تاخیر یا مانع قطعی روبه‌رو می‌کند و در نهایت موجب لطمه‌دیدن بنگاه‌های این کشورها می‌شود.

نتیجه بررسی

رکن حل‌وفصل اختلافات در ژانویه ۲۰۱۵ با تایید تقریبا تمام ادعاهای خواهان‌ها، اعلام کرد تشریفات «اظهارنامه سوگند پیش از واردات» صرف‌نظر از اینکه ممکن است «تشریفات گمرکی یا وارداتی» باشد، به هرحال دارای «اثر محدودکننده تجارت» و در نتیجه ناقض مقررات سازمان تجارت جهانی است. رکن حل‌وفصل اختلافات همچنین الزامات تجاری تحمیل‌شده به واردکنندگان را «اجزای یک اقدام منسجم محدودکننده تجاری» و ناقض مواد ۳ و ۱۱ موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (گات) شناخت. هدف این دو ماده به‌طور خلاصه، ممنوعیت اعمال هرگونه تبعیض میان محصولات داخلی و واردات در بازار داخلی (ماده۳) و ممنوعیت اعمال محدودیت غیرتعرفه‌ای بر واردات (ماده ۱۱) است. رکن حل‌وفصل اختلافات از آرژانتین خواست رویه‌های حاکم بر نظام اعطای مجوز واردات و همچنین تشریفات مربوط به صدور مجوز واردات خود را اصلاح کند.

رکن حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی برای صرفه‌جویی در زمان و هزینه، با اعلام تعارض هر دو دسته اقدامات آرژانتین با مقررات عمومی‌تر گات، بررسی ادعای نقض مقررات موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود را که به‌طور خاص به موضوع مربوط است، ضروری ندید. اما واقعیت این است که موافقت‌نامه اخیر به‌طور خاص ضوابط دقیقی را بر مجوزهای ورود حاکم ساخته است و چنانچه اقدامات دولت آرژانتین از این منظر هم بررسی می‌شد، غیرقانونی شناخته شدن آن بسیار محتمل بود. لذا تحلیل رابطه این اقدامات با این موافقت‌نامه برای ما ضروری به نظر می‌رسد.

در تعریفی ساده، رویه‌های صدور مجوز ورود کالا به کلیه روش‌ها و ترتیبات اداری گفته می‌شود که مستلزم ارائه هرگونه درخواست یا سایر مستندات (به استثنای اسناد لازم برای مقاصد گمرکی) به یک رکن اداری یا دولتی به‌عنوان پیش‌شرط واردات کالا باشد. «موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود» با تایید وجود رویه‌های صدور مجوز ورود کالا به‌ویژه در راستای مقاصد گمرکی و آماری، بر اولویت رویه‌های خودکار، ضرورت ساده بودن، شفافیت، عدم‌تبعیض و قابلیت پیش‌بینی رویه‌های صدور مجوز ورود به‌ویژه رویه‌های غیرخودکار استوار است. بر این اساس، نظام صدور مجوز ورود در صورتی خودکار تلقی می‌شود که همواره به‌تمامی درخواست‌ها و تقاضاهای واصله برای ورود کالا، به‌شرط رعایت شرایط قانونی، مجوز اعطا شود. این رویه‌های مجوز ورود بیشتر به‌منظور جمع‌آوری اطلاعات آماری یا سایر اطلاعات کاربردی مربوط به واردات برقرار می‌شوند و هدف آنها صرفا اخذ اطلاعات آماری مذکور است. رویه‌های خودکار صدور مجوز ورود نباید به شیوه‌ای اعمال شوند که اثر بازدارنده یا محدودکننده بر واردات داشته باشند، یا میان متقاضیان مجوز ورود کالا تبعیضی قائل شوند. به‌طور کلی این موافقت‌نامه بر غیرمجاز بودن هرگونه ایجاد ممنوعیت یا محدودیت بر سر راه تجارت در قالب رویه‌های صدور مجوز ورود کالا تاکید دارد.

ماده (۱) موافقت‌نامه مذکور، هر نوع رویه صدور مجوز ورودی را که در محدوده تعریف رویه‌های خودکار صدور مجوز ورود نگنجد، رویه غیرخودکار می‌شناسد. این رویه‌ها معمولا برای اعمال محدودیت‌های تجاری نظیر محدودیت‌های مقداری و سهمیه‌های وارداتی به کار گرفته می‌شوند که خود باید در چارچوب مقررات سازمان تجارت جهانی وضع شده باشند، وگرنه غیرقانونی‌اند؛ بنابراین ماده مذکور، صراحتا اعلام ‌می‌کند که رویه‌های غیرخودکار صدور مجوز ورود نباید مازاد بر محدودیت‌های مقداری موردنظر، اثرات محدودکننده یا منحرف‌‌کننده بر واردات داشته باشد. به موجب ماده (۳) موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود نیز، در صورتی که رویه‌های صدور مجوز ورود برای مقاصدی غیر از اعمال محدودیت‌های مقداری وضع شده باشد، باید اطلاعات کافی برای آگاهی تجار و کشورهای دیگر از مبنای صدور یا تخصیص مجوزها انتشار یابد.

آموزه‌هایی برای ایران

حال ممکن است این سوال مطرح شود که طرح این دعوی، چه اهمیتی برای ما دارد؟ در پاسخ به چنین پرسشی باید گفت این دعوی از آن جهت برای ایران اهمیت دارد که به علت فقدان ثبات در سیاست‌های تجاری، دستکاری مکرر و همیشگی مقررات ناظر بر واردات کالا و اتخاذ اقدامات محدودکننده تجارت، در صورت عضویت در سازمان تجارت جهانی و عدم تغییر این رویه، باید انتظار طرح چنین دعوی‌هایی را علیه خودمان داشته باشیم. از دیگر درس‌های این پرونده عدم تمرکز رکن حل‌وفصل اختلافات بر آمار و داده‌های دقیق صادرات و واردات برای احراز اقدامات محدودکننده تجاری است. در واقع، هم هیات‌های حل اختلاف و هم رکن استیناف بارها تاکید کرده‌اند که برای احراز غیرقانونی بودن اقدامات، ضرورتا به معیارهای کمی توجه نمی‌کنند؛ بلکه ممکن است در شرایطی که معیارهای کمی موید محدودیت تجارت نباشد، بر معیارهایی کیفی چون تغییر شرایط رقابت در بازار و انتظارات تجار تمرکز کنند.

علاوه بر اینها، «اظهارنامه سوگند پیش از واردات» از جهاتی با نظام ثبت سفارش واردات در ایران شباهت دارد. به نظر می‌رسد موانعی که واردکنندگان هم به‌طور معمول و هم به‌طور موردی در فرآیند ثبت سفارش با آن روبه‌رو می‌شوند، می‌تواند در صورت عضویت کشورمان در سازمان تجارت جهانی و عدم اصلاح نظام ثبت سفارش واردات، به سادگی مبنایی برای طرح شکایت علیه ایران شود. به‌طور مثال، دولت ممکن است به هر دلیل از نظام ثبت سفارش به‌عنوان ابزاری برای اعمال سیاست‌های محدودکننده تجارت، مانند اعمال محدودیت در مورد واردات کالاها پس از افزایش شدید نرخ ارز و اعمال طبقه‌بندی ده‌گانه برای کالاهای وارداتی و اعمال محدودیت در مورد ورود برخی کالاهای خاص یا کالاهای برخی کشورهای خاص استفاده می‌کند.

بررسی‌ها نشان داده که نظام ثبت سفارش واردات حداقل برای نیمی از اقلام جدول تعرفه‌ای ایران، نظام مجوزدهی غیرخودکار است که اساسا کارکرد آن در راستای اعمال محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای است و چنانچه معلوم شود این محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای قابل‌توجیه نیستند، ابزار اعمال آنها یعنی نظام ثبت سفارش واردات نیز ناقض موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود شناخته خواهد شد. به علاوه، نظام ثبت سفارش به علت اخذ هزینه‌هایی که مبنای تعیین آن ارزش کالاهای وارداتی است، کارکردی مشابه حقوق و عوارض ورودی دارد که قاعدتا باید در جدول تعرفه‌های کشورها جای داشته باشند. به این ترتیب، اینکه حق ثبت سفارش در جدول تعرفه‌ای ایران ذکر نشده، می‌تواند مبنایی برای طرح شکایت علیه ایران قرار گیرد. علاوه بر اینکه حق ثبت سفارش، پیش از قطعی شدن معامله و انجام واقعی واردات کالا اخذ می‌شود و بنابراین، می‌توان گفت حداقل اثری دلسردکننده بر واردکنندگان خواهد داشت و از این نظر ممکن است محدودیتی بر سر راه تجارت محسوب شود.