رای نهاد پژوهشی مجلس به اصلاحات طرح قانون بانک مرکزی تشریح شد
محک طرح استقلال بانک مرکزی
بایدها و نبایدهای استقلال بانک مرکزی
نتایج بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان میدهد که میزان شاخص استقلال قانونی بانک مرکزی در طرح مجلس در مقایسه با قوانین فعلی افزایش نسبی یافته اما افزایش آن به میزانی است که کماکان وضعیت استقلال قانونی بانک مرکزی در زمره ۲۵درصد کشورهای با کمترین درجه استقلال قرار خواهد گرفت. بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی در گزارشی به ابعاد استقلال بانک مرکزی در ایران پرداخته است. در سال‌های اخیر طرح بانک مرکزی با هدف اصلاح قوانین بانکداری مرکزی در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. پس از اعمال تغییرات فراوان در متن طرح در طول سال‌های اخیر، نهایتا کلیات این طرح در سال۱۴۰۰ و به صورت دو شوری به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. درجریان بررسی شور دوم واکنش‌‌ها و اختلاف نظرهای جدی درخصوص ابعاد مختلف طرح به مجلس شورای اسلامی منعکس شد. درنهایت مقایسه استقلال قانونی بانک مرکزی از دولت در گزارش شور دوم و اول طرح بانک مرکزی، حاکی از عدم تغییر در یکی از شاخصهای مورد بررسی و کاهش ۱۲درصدی استقلال بانک مرکزی در گزارش شور دوم به نسبت شور اول در شاخص دیگر است.
جزئیات طرح استقلال بانک مرکزی
نمایندگان مجلس شورای اسلامی در ۲۶اردیبهشت‌‌ماه ۱۴۰۰، کلیات طرحی را تصویب کردند که با عنوان قانون بانک مرکزی شناخته می‌‌شود. نمایندگان ضمن موافقت با پیشنهاد بررسی جزئیات طرح مزبور به صورت دو شوری، موضوع را به کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارجاع دادند. در حال حاضر بررسی طرح مزبور موسوم به «مسوولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در کمیسیون اقتصادی به پایان رسیده و گزارش نهایی شور دوم برای بررسی به صحن علنی ارسال شده است. از موضوعات مهم که پس از تصویب طرح و هنگام بررسی شور دوم طرح مورد بحث و گفت‌وگو قرار گرفت، میزان استقلال قانونی داده‌شده به بانک مرکزی در شور اول طرح بود.
عده‌‌ای از متخصصان معتقد بودند میزان استقلال قانونی اعطاشده به بانک مرکزی در شور اول بسیار فراتر از میزان استقلال مرسوم بانکهای مرکزی در کشورهای مختلف و حتی برخی از کشورهای توسعه‌یافته است. در مقابل عده‌‌ای دیگر از صاحب‌‌نظران، همان شور اول طرح یادشده را فاقد حداقل‌‌های لازم برای تامین استقلال بانک مرکزی و حتی از منظر استقلال بانک مرکزی دارای احکامی نامطلوب‌‌تر از قانون پولی و بانکی کشور مصوب۱۳۵۱ می‌‌دانستند. سوالی که اکنون مطرح می‌‌شود این است که میزان استقلال بانک مرکزی از دولت مطابق این طرح مجلس چقدر است؟ مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود سعی کرده است تا به این پرسش پاسخ دهد.
ابعاد استقلال بانک مرکزی
در ادبیات اقتصادی، تحلیل‌‌های متفاوتی درباره ابعاد استقلال بانک مرکزی ارائه شده است. رشد نقدینگی به‌عنوان مهم‌ترین عامل تورم در بازه بلندمدت، همواره مورد توجه اقتصاددانان قرار گرفته و این موضوع منجر به بیان استدلال در زمینه استقلالبخشی به بانک مرکزی از دولت شده است. مطابق این دیدگاه، مهم‌ترین عاملی که می‌‌تواند منجر به رشد نقدینگی و تورم شود، وجود ناترازی‌‌هایی در اقتصاد است که تداوم حیات برخی از سیاست‌‌های اقتصادی را در گرو خلق نقدینگی یا پایه پولی قرار میدهد و به رشد بالای متغیرهای پولی منتهی می‌‌شود. نکته مهم اینجاست که اگر بانکهای مرکزی از دولت مستقل باشند، احتمال سرایت ناترازی ایجادشده در بخش دولتی به بانک مرکزی و پولی شدن آن کاهش می‌‌یابد؛ البته لزوما از بین نمی‌‌رود. درواقع درصورتی‌که درآمدها و مخارج دولت متعادل نباشد و منجر به ناترازی مزمن در بودجه شود، دولت‌ها برای جبران کسری بودجه ایجادشده به سمت منابع بانک مرکزی و پایه پولی حرکت می‌‌کنند.
همچنین اگر شرکت‌ها و موسسات وابسته به دولت امکان دریافت تسهیلات مستمر و عدم بازپرداخت آن را داشته باشند، در مجموع عملیات یادشده منجر به افزایش حجم پایه پولی و رشد نقدینگی خواهد شد. اگر بانک مرکزی در ابعاد مختلف از استقلال کافی برخوردار باشد، می‌‌تواند به نحو موثرتری در مقابل ایجاد پایه پولی و تسهیلات بیش از حد مقاومت کند و از سرایت ناترازی بخش دولتی به متغیرهای پولی و تورم جلوگیری کند. البته برای جلوگیری از پولی شدن ناترازی علاوه بر استقلال بانک مرکزی از دولت، موارد دیگری نظیر استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی، کاهش ناترازی بودجه و قاعده‌‌مند کردن بدهی‌‌های دولت، وجود قوانین مناسب برای ورشکستگی بانک‌‌ها و دیگر شرکت‌ها نیز لازم است.
شاخصهای اندازهگیری استقلال بانک مرکزی
به موازات شکل‌‌گیری پایه‌های نظری استقلال بانک مرکزی، برخی از محققان علم اقتصاد تلاش کردند میزان استقلال بانکهای مرکزی کشورهای مختلف را اندازهگیری و اثر افزایش استقلال بانک مرکزی بر عملکرد اقتصادی کشورها را بررسی کنند. در ابتدا تحقیقات اغلب استقلال بانک مرکزی را برمبنای احکام قانونی ذکرشده در قوانین بانک مرکزی کشورها اندازهگیری میکردند. اما به مرور مشخص شد که در بسیاری از موارد، بانکهای مرکزی به‌‌رغم داشتن استقلال قانونی، درعمل و به‌صورت غیررسمی فاقد استقلال از دولت‌های کشور خود هستند و نمی‌‌توانند وظایف خود را به دور از دخالت‌‌های دولت انجام دهند. بر این اساس باید گفت که استقلال قانونی، شرط لازم و نه کافی برای استقلال بانک مرکزی به شمار می‌‌رود.
در بحث اندازهگیری میزان استقلال بانکهای مرکزی شاخصهای متنوعی وجود دارد؛ اما در ادبیات استقلال بانک مرکزی، دو شاخص بسیار مهم وجود دارد که می‌‌توان به آنها استناد کرد. شاخص اول که توسط گریلی، ماسیاندارو و تابلینی معرفی شده، استقلال سیاسی و استقلال اقتصادی بانکهای مرکزی را بررسی می‌‌کند. این شاخص برای هرکدام از این دو زیرشاخص معیارهایی دارد که درنهایت میزان استقلال سیاسی و اقتصادی بانکهای مرکزی را اندازه میگیرد. شاخص دوم توسط کارکرمن، وب و نیاپتی ارائه شده که ۴ زیرشاخص مربوط به رئیس کل، تعیین سیاست، اهداف و محدودیت وام‌‌دهی به دولت را بررسی می‌‌کند.
بررسی طرح مجلس
مرکز پژوهش‌ها با استفاده از این شاخص‌‌ها، طرح مجلس را مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار داد. بر اساس تحلیل مرکز پژوهش‌ها، در گزارش شور اول و دوم طرح بانک مرکزی، هردو شاخص استقلال سیاسی و استقلال اقتصادی افزایش نسبی داشته است. همچنین، بر مبنای گزارش شور دوم، استقلال بانک مرکزی ۱۲درصد کمتر از گزارش شور اول بوده است. بر این اساس مهم‌ترین عوامل افزایش استقلال بانک مرکزی در شور اول مجلس طرح مجلس شورای اسلامی، درنظر گرفتن دوره انتصاب ۵ساله برای تمام اعضای هیات مدیره، عدم الزام حضور نماینده دولت در هیات مدیره و ممانعت از مشارکت بانک مرکزی در بازار اولیه اوراق دولتی بوده است. اما در شور دوم به‌دلیل حضور نماینده دولت در هیات عالی بانک مرکزی، اندازه استقلال بانک مرکزی کاهش یافته است.
برخی دیگر از تغییرات در اندازه شاخصهای استقلال بانک مرکزی در شور اول و دوم طرح مجلس شامل کاهش امتیاز مرتبط با مقام منصوب‌کننده و افزایش امتیاز مربوط به عدم جواز قرض‌‌دهی به دولت، شرایط عزل رئیس کل و عدم امکان خرید اوراق دولتی در بازار اولیه فروش اوراق بوده است. درمجموع باتوجه به بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس، استقلال بانک مرکزی در شور دوم نسبت به شور اول کاهش یافته است. برای درک بهتر آثار تصویب طرح مجلس شورای اسلامی، بررسی تغییر رتبه استقلال قانونی بانک مرکزی در مقایسه با سایر کشورها است. این مقایسه برای ۱۸۲ کشور از سال۱۹۷۰ تا سال۲۰۱۲ انجام شده است. پس از به‌‌روزرسانی و انجام اصلاحات در برخی داده‌ها و بر اساس شور اول و دوم، مشاهده می‌‌شود که بانک مرکزی ایران به‌‌رغم افزایش شاخص استقلال قانونی، همچنان در بین ۲۵درصد کشورهای دارای کمترین میزان استقلال از دولت است.
نتیجه‌‌گیری مرکز پژوهش‌ها
بازوی پژوهشی مجلس درنهایت نتیجه میگیرد که میزان استقلال قانونی بانک مرکزی در چارچوب هردو گزارش شور اول و دوم طرح موسوم به «مسوولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی» افزایش یافته اما کماکان بانک مرکزی را در ردیف ۲۵درصد کشورهای با کمترین میزان استقلال قانونی قرار میدهد. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ادعای استقلالبخشی فراتر از متوسط جهانی در طرح مجلس با توجه به شاخصهای محاسبه‌شده، سندیت ندارد و این موضوع لااقل در بخش استقلال قانونی که در گزارش بررسی شده، منتفی است.
