نگاهی به وضعیت حقوقی دارایی‌های خارجی بلوکه شده جمهوری اسلامی ایران
تحریم‌های هسته‌ای ایران، عمدتا تحریم‌های فراقطعنامه‌ای هستند و باید مبنای حقوقی جدیدی مستقل از قطعنامه‌های شورای امنیت برای آن تحریم‌ها پیدا شود
حمید قنبری مقدمه در 14 نوامبر 1979 جیمی کارتر، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، با استفاده از اختیارات خود به موجب قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی (IEEPA) ضمن اعلام وضعیت فوق‌العاده در رابطه با ایران، کلیه دارایی‌ها و اموال دولت ایران و سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی آن را در آمریکا و نزد بانک‌های آمریکایی خارج از آمریکا مسدود کرد.
اگرچه بخش قابل توجهی از این دارایی‌ها با امضای بیانیه‌های الجزایر توسط دو دولت ایران و آمریکا در ۲۹ دی ۱۳۵۹ آزاد شدند، اما آن دولت بعدها نیز به بهانه‌های گوناگون اقدام به توقیف دارایی‌های ایران کرد.
با شدت گرفتن اختلاف میان ایران و آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای درخصوص صلح‌آمیز بودن برنامه هسته‌ای این کشور، اتحادیه اروپا نیز به نوبه خود اقدام به وضع و اجرای تحریم‌هایی علیه ایران کرد و در راستای اجرای آنها دستور توقیف بخشی از دارایی‌های خارجی ایران را صادر کردند.
اگرچه کشورهای گروه ۱+۵ و ایران در ۲۴ نوامبر ۲۰۱۳ به توافقی اولیه در رابطه با اعتمادسازی درخصوص برنامه هسته‌ای ایران و رفع برخی از محدودیت‌ها و تحریم‌های وضع شده علیه این کشور رسیدند، اما این پرسش به جای خود باقی است که آیا بلوکه کردن دارایی‌های خارجی ایران، عملی قانونی و مطابق حقوق بین‌الملل بوده است یا نافی و ناقض آن؟ در این نوشته تلاش می‌شود به اختصار به این پرسش‌ها پاسخ گفته شود.
در این راستا ابتدا توضیح داده می‌شود که در چه مواردی و برای چه اهدافی می‌توان دارایی‌های خارجی دولت را توقیف کرد سپس رژیم‌های حقوقی بین‌المللی حاکم بر این توقیف‌ها و محدودیت‌های مالی تبیین خواهند شد. در خاتمه تلاش می‌شود تا توقیف دارایی‌های خارجی دولت جمهوری اسلامی ایران، بر اساس مطالب مذکور مورد ارزیابی قرار گیرد.
۱. اهداف بلوکه کردن دارایی‌ها در حقوق بین‌الملل
نخستین پرسشی که در رابطه با بلوکه کردن دارایی‌های خارجی دولت‌ها در حقوق بین‌الملل مطرح می‌شود این است که چنین عملی با چه اهداف و انگیزه‌هایی صورت می‌گیرد. در پاسخ به این پرسش، معمولا ۶ هدف عنوان می‌شوند. این اهداف عبارت است از: حفظ دارایی‌ها، سلب تواناییِ دولت، اجبار، غرامت، بهبود وضعیت و تنبیه.
نخستین هدف بلوکه کردن دارایی‌های خارجی عبارت است از: حفظ دارایی‌ها. مقصود از حفظ دارایی‌ها این است که دولت‌های خارجی، به‌منظور جلوگیری از تخصیص نادرست و غیر قانونی یک دارایی یا با هدف ممانعت از اتلاف دارایی، اقدام به توقیف آن کنند. به‌عنوان مثال، مدت کوتاهی پس از شروع جنگ جهانی دوم، بسیاری از کشورهای آمریکای شمالی و جنوبی، دارایی‌های دانمارک و نروژ را توقیف کردند تا اطمینان حاصل کنند که این دارایی‌ها، به دست آلمان نازی نخواهد افتاد.
برخی از این توقیف‌ها برای چند دهه، باقی ماندند؛ چرا که دولت‌های میزبان، می‌خواستند مطمئن شوند که دارایی‌های مزبور، به‌نحو قاعده‌مند و درست، به سرمایه‌گذاران اولیه و اصلی بازپس داده خواهند شد. در سال ۱۹۹۰، بسیاری از دولت‌ها، اقدامات احتیاطی مشابهی را در مورد حمله عراق به کویت اتخاذ کردند و حساب‌هایی را توقیف کردند تا مطمئن شوند که دارایی‌های کویت، تا زمان اخراجِ نیروهایِ عراقی، دست نخورده باقی خواهد ماند.
دومین هدف بلوکه کردن دارایی‌های خارجی عبارت است از: سلب یا محدود کردن توانایی دولت برای اجرای سیاست‌هایی که خلاف حقوق بین‌الملل یا حقوق بشر است.
بلوکه کردن منابع دولت در چنین مواردی می‌تواند با محدود کردن دسترسی دولت هدف به منابعی که می‌توان از آنها برای اجرای سیاست‌های زیانبار بهره گرفت، به ارتقای حقوق بشر یا احترام به حقوق بین‌الملل کمک کند.
در طول جنگ جهانی دوم، بسیاری از دولت‌ها، دارایی‌های خارجی دول محور را توقیف کردند تا توانایی آنها برای تجاوز نظامی را محدود کنند.
سومین هدف از بلوکه کردن یا توقیف دارایی‌های خارجی کشورها عبارت است از: اجبار دولت هدف به اتخاذ یکسری سیاست‌ها یا انصراف از سیاست‌هایی که دولت‌های میزبان آن دارایی‌ها بر انصراف از آنها اصرار دارند. دولت‌های میزبان، با توقیف دارایی‌های خارجی، یک اهرم فشار قوی برای چانه‌زنی پیدا می‌کنند که با استفاده از آن می‌توانند از یک دولت خارجی، امتیازات مشخصی را بگیرند.
دولت‌ها در موارد گوناگونی دست به توقیف اجباری دارایی‌ها زده‌اند. یکی از بارزترین نمونه‌های آن پرداخت خسارت به قربانیان اهداف عملیات تروریستی در لیبی بوده و نیز اجبار این کشور به استرداد متهمان حادثه لاکربی بوده است. همچنین می‌توان اجبار آفریقای جنوبی به پایان دادن سیاست آپارتاید را به‌عنوان نمونه دیگری ذکر کرد.
چهارمین هدف از توقیف دارایی‌های خارجی دولت‌ها این است که زمینه‌ای برای اخذ غرامت برای جبران خسارات ناشی از اعمال خلاف حقوق بین‌الملل دولت‌ها فراهم شود.
توقیف دارایی‌ها برای غرامت، از این جهت با توقیف دارایی‌ها برای اجبار آنها به رعایت حقوق بین‌الملل تفاوت دارد که در پی آن نیست که دولت هدف را وادار به انجام عمل یا اتخاذ سیاستی یا خودداری از انجام آن کند. به عبارت دیگر، رضایت دولت هدف در این رابطه نقشی ندارد.
به‌عنوان مثال، دادگاه‌های آمریکایی دارایی‌های رئیس‌جمهور سابق فیلیپین، فردیناند مارکوس را توقیف کردند تا از این امر اطمینان حاصل کنند که قربانیان نقض حقوق بشر در فیلیپین می‌توانند از محل آن دارایی‌ها غرامت بگیرند. همچنین دارایی‌های توقیف شده در دوران بحران موشکی کوبا برای این امر مورد استفاده قرار گرفتند که از اجرای آرای مدنی علیه کوبا برای نقض حقوق بشر مثل قتل‌های فرامرزی، آدم‌ربایی و شکنجه، غرامت گرفته شود.
پنجمین هدف از بلوکه کردن دارایی‌های خارجی، بهبود وضعیت حقوق بشر در کشور هدف است. این نوع توقیف کردن دارایی‌های خارجی دولت‌ها به جای آنکه در پی آن باشد که برای نقض‌های پیشین حقوق بشر، جبران خسارت فراهم کند، به دنبال آن است که دارایی‌های دولت هدف را صرف اموری کند که همچنان تهدیدکننده حقوق بشر هستند.
به عبارت دیگر، توقیف دارایی‌ها در اینجا صرفا یک مرحله موقتی است برای مصرف آن دارایی‌ها در اموری که منجر به ارتقای وضعیت در کشور هدف می‌شوند. به عنوان مثال، دولت‌های میزبان می‌توانند از دارایی‌های توقیف‌شده، برای خرید غذا، ایجاد سرپناه‌های موقتی یا ارائه خدمات پزشکی برای آوارگان داخلی در داخل قلمروی دولت هدف استفاده کنند. همچنین می‌توان دارایی‌های توقیف شده را به سمت بازسازی‌های پس از مخاصمه، مثل بازسازی راه‌ها و مدارس سوق داد.
زمانی که جامعه بین‌المللی حکم به توقیف دارایی‌ها علیه عراق داد، در چند مورد، از آن دارایی‌ها در جهت اهداف بهبودبخش، استفاده کرد.
در طول سال‌های دهه ۱۹۹۰، هنگامی که دولت عراق، از استفاده از درآمد نفتی خود برای حل مشکل کمبود جدی غذا و دارو در داخل سرزمین خود سر باز زد، شورای امنیت، به دولت‌های عضو سازمان ملل دستور داد که دارایی‌های عراق را در یکسری حساب‌های بین‌المللی امانی توقیف کنند تا با آن، کمک‌های بشردوستانه در عراق ارائه شود.
نیروهای ائتلاف، هنگامی که ۱۰سال بعد به عراق بازگشتند نیز همین کار را انجام دادند و دارایی‌های حزب بعث را توقیف کردند تا اطمینان حاصل کنند که آن دارایی‌ها، برای کمک‌های بشردوستانه فوری و نیازهای بازسازی، مورد استفاده قرار خواهند
گرفت.
در نهایت، ششمین هدف برای بلوکه کردن دارایی‌های خارجی دولت‌ها عبارت است از: تنبیه آن دولت‌ها به خاطر انجام اعمالی که ناقض حقوق بین‌الملل هستند. در چنین حالتی، توقیف دارایی‌ها نشانه‌ای از این است که جامعه بین‌المللی، رفتار دولت هدف را محکوم می‌کند.
مقامات ایالات متحده آمریکا به کرات، توقیف دارایی‌های خارجی دولت‌ها را به عنوان توقیف‌های «تنبیهی» مورد اشاره قرار می‌دهند. توقیف‌های تنبیهی دارایی‌ها اگرچه بسیار مشابه با توقیف‌های اجباری دارایی‌ها هستند اما با آن متفاوت هستند چرا که هدف اصلی آنها مجبور کردن دولت به تغییر رویه‌های خود نیست؛ بلکه تاکید بر حکومت قانون و تحمیل جریمه برای نقض‌های گذشته حقوق بین‌الملل است. جریمه‌ای که قالبی غیر از غرامت و متفاوت با آن دارد.
هنگامی که دولتی دارایی‌های خارجی دولت دیگری را بلوکه می‌کند، یک یا چند مورد از اهداف فوق را به عنوان مبنای این عمل ذکر می‌کند. با این حال، این پرسش قابل طرح است که آیا صرف وجود اهداف یاد شده می‌تواند توجیه کننده توقیف دارایی‌ها باشد یا خیر؟ و اگر پاسخ منفی است، چه شرایطی باید وجود داشته باشند تا توقیف دارایی‌ها، قانونی و مطابق حقوق بین‌الملل تلقی شود؟
۲. رژیم‌های حقوقی بین‌المللی حاکم بر بلوکه کردن دارایی‌های خارجی دولت‌ها
حقوق بین‌الملل به‌طور کلی مداخله در امور دولت‌های دیگر را منع می‌کند. بند ۷ از ماده ۲ منشور ملل متحد در این رابطه تصریح می‌کند که «هیچ چیز در این منشور به سازمان ملل اجازه نخواهد داد که در اموری که اساسا در صلاحیت داخلی دولت‌ها هستند مداخله کند.» این عبارت برگرفته از اصل عدم مداخله است که یکی از اصول بنیادین حقوق بین‌الملل کلاسیک است. بر اساس این اصل، هیچ دولت یا سازمان بین‌المللی حق ندارد که در امور داخلی دولت‌های دیگر مداخله کند.
اگرچه درباره مفهوم «مداخله» و نیز تعریف «امور داخلی» بحث‌های گوناگونی مطرح شده است و صاحب‌نظران حقوق بین‌الملل در خصوص این موضوعات اختلاف نظرهای جدی دارند، اما نفس این اصل توسط کمتر کسی مورد تردید قرار گرفته
است.
توقیف دارایی‌های خارجی دولت‌ها نیز نوعی «مداخله مالی» به شمار می‌آید و با توجه به آثاری که بر امور داخلی دولت‌ها دارد و بودجه و منابع مالی آنها را تحت تاثیر قرار می‌دهد، علی‌الاصول خلاف موازین حقوق بین‌الملل است.
با این حال هیچ اصل و قاعده عامی در حقوق بین‌الملل وجود ندارد که استثنائاتی بر آن وارد نشده باشد. اصل «عدم مداخله» نیز از این قاعده مستثنا نیست و استثنائات متعددی بر آن وجود دارد. بنابراین دولت‌هایی که اقدام به بلوکه کردن دارایی‌های خارجی سایر دولت‌ها می‌کنند باید بتوانند اثبات کنند این عمل، مشمول یکی از استثنائات مزبور است. در ادامه استثنائاتی که دولت‌ها می‌توانند برای توقیف دارایی‌های خارجی سایر دولت‌ها مورد استناد قرار دهند و حدود و ثغور آنها مورد اشاره قرار گرفته است.
نخستین رژیم حقوقی که بلوکه کردن یا توقیف دارایی‌های خارجی را می‌توان بر اساس آن توجیه کرد استناد به موافقت‌نامه‌های امنیتی دسته جمعی است. بر اساس حقوق بین‌الملل، توسل به زور و اقدامات قهری علیه سایر دولت‌ها منع شده است. با این حال، دو استثنا بر این قاعده وجود دارد.
اولی دفاع مشروع انفرادی یا دسته جمعی بر اساس ماده ۵۱ منشور ملل متحد است ودومی اقدامات قهری بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد است که مجوز آن توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد صادر
می‌شود.
در دهه‌های اخیر، توقیف دارایی‌های خارجی دولت‌ها هم بر اساس موافقت‌نامه‌های امنیتی دسته جمعی- که مبتنی بر حق دفاع مشروع دسته جمعی هستند- و هم بر اساس دستورات شورای امنیت انجام شده‌اند. به عنوان مثال پس از حمله عراق به کویت در سال ۱۹۹۰، شورای امنیت به دولت‌ها دستور داد که دارایی‌های دولت عراق را توقیف کنند.
همچنین سند موسس اتحادیه آفریقای جنوبی به مجمع روسای دولت‌های عضو این سازمان اختیار می‌دهد در مواقعی که جنایات علیه بشریت، نسل کشی یا جنایات جنگی توسط دولتی رخ می‌دهد، حکم به توقیف دارایی‌های آن صادر کند.
دومین رژیم حقوقی که در اینجا می‌توان مورد اشاره قرار داد، حقوق اقدامات متقابل است. اقدام متقابل، یکی از مفاهیم سنتی حقوق بین‌الملل است که از فقدان ضمانت اجرای سازمان یافته در نظام حقوق بین‌الملل نشأت می‌گیرد. یکی از ویژگی‌های اساسی حقوق بین‌الملل این است که در آن یک مرجع قضایی دارای صلاحیت عام وجود ندارد. درست است که دیوان بین‌المللی دادگستری برای رسیدگی به برخی دعاوی بین‌المللی صلاحیت دارد اما صلاحیت این دیوان مبتنی بر رضایت دولت‌ها است و در مواردی که دولت‌ها رضایت خود را به صلاحیت این دیوان اعلام نکرده باشند، نمی‌توان شکایتی را علیه آنها در این دیوان مورد رسیدگی قرار داد. در چنین شرایطی، یکی از مهم‌ترین راهکارهای مقابله با دولتی که تعهدات بین‌المللی خود را نقض می‌کند، اقدام متقابل است.
اقدام متقابل عبارت است از اینکه یک دولت، در مقابل نقض تعهدات بین‌المللی دولت دیگر، تعهدات خود را در مقابل آن دولت انجام ندهد. به عنوان مثال، دولت «الف» دارایی‌های دولت «ب» یا اتباع آن در قلمرو خود را مصادره می‌کند. دولت «ب» نیز می‌تواند در پاسخ به این عمل، دارایی‌های دولت «الف» را در قلمرو خود مصادره کند. با این حال، اقدامات متقابل را نمی‌توان به عنوان یک اقدام ابتدایی مورد استفاده قرار داد.
به عبارت دیگر، باید ابتدا از دولت متخلف خواسته شود که تعهدات بین‌المللی خود را انجام دهد و اگر آن دولت بر عدم اجرای تعهدات خود اصرار داشت، می‌توان اقدام متقابل را اجرا کرد. همچنین در صورتی که دولت متخلف، به این امر رضایت داده باشد که اختلاف خود با دولت دیگر را به‌طور مسالمت‌آمیز حل و فصل کند، نمی‌توان اقدام متقابل را موجه دانست.
نکته دیگری که باید به آن توجه داشت این است که اگر دولتی، بر اساس معاهدات راجع به حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی به سرمایه‌گذاران خارجی تعهد داده باشد که دارایی‌های آنها را مصادره و مسدود نکند، نمی‌تواند در راستای انجام اقدام متقابل، آنها را توقیف کند.
با این حال، برخی معتقدند در مواقعی که سرمایه‌گذار خارجی، یک مقام دولتی خارجی باشد که نقض تعهد بین‌المللی مورد بحث توسط وی انجام شده است یا تصمیم‌گیری در این خصوص با مشارکت وی انجام شده است، می‌توان سرمایه‌های مزبور را به‌رغم تضمیناتی که داده شده است توقیف کرد. برخی دیگر معتقدند که دارایی‌های خارجی رهبران و مقامات عالی کشورها، از تضمینات مزبور منتفع نمی‌شوند و تنها دارایی سرمایه‌گذاران خصوصی مصون از توقیف هستند.
سومین رژیم حقوقی که می‌تواند بلوکه کردن دارایی‌های خارجی دولت‌ها را توجیه کند، حقوق مخاصمات مسلحانه یا حقوق جنگ است. هنگامی که دو دولت در وضعیت مخاصمه مسلحانه قرار داشته باشند، می‌توانند دارایی‌های یکدیگر را توقیف و حتی مصادره کنند.
به عبارت دیگر هر یک از طرفین متخاصم حق دارد برای پیشبرد اهداف خود، دارایی‌های دولت دیگر را نابود یا توقیف کند. با این حال، حتی در دوران جنگ نیز اختیارات دولت‌ها در مورد بلوکه کردن دارایی‌های یکدیگر نامحدود نیست. در این رابطه دو محدودیت کلی بر اساس کنوانسیون‌های چهارگانه ژنو وجود دارد.
نخست اینکه توقیف دارایی‌ها تنها زمانی موجه است که یک ضرورت قطعی نظامی آن را ایجاب کند و در صورتی که توقیفی هیچ ضرورت نظامی نداشته باشد یا به پیشبرد اهداف نظامی کمکی نکند، موجه نیست و دوم اینکه اگر توقیف دارایی‌ها، اثری سوء و غیر قابل قبول بر جمعیت غیرنظامی بر جای بگذارد، غیرموجه و خلاف حقوق بین‌الملل است. به عنوان مثال، اگر یک محموله دارویی ضروری برای جمعیت غیر نظامی یا مواد غذایی مورد نیاز چنین جمعیتی در دسترس دولت متخاصم قرار گیرد، با توجه به اینکه توقیف آن اثری غیرقابل توجیه بر جمعیت غیر نظامی دارد، توقیف آن نقض حقوق بین‌الملل به شمار می‌آید.
در خصوص اینکه آیا دارایی‌های اشخاص خصوصی متبوع دولت متخاصم در زمان جنگ قابل توقیف و مصادره هستند یا خیر، اختلاف نظر وجود دارد.
پیش از جنگ جهانی اول، رویه دولت‌ها حکایت از این داشت که تنها دارایی‌های عمومی دولت متخاصم قابل توقیف هستند: اما در طی جنگ جهانی اول و دوم، دولت‌های متخاصم در موارد متعددی مبادرت به توقیف دارایی‌های خصوصی اتباع یکدیگر کردند و به نظر می‌رسید که رویه دولت‌ها در این خصوص تغییر کرده است. با این حال پس از جنگ جهانی دوم، معاهدات دوجانبه متعددی در رابطه با حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی، دولت‌ها را مکلف کردند که حتی در چنین شرایطی نیز در صورت مصادره دارایی‌های سرمایه‌گذاران خارجی به آنها غرامت پرداخت کنند. بنابراین، می‌توان گفت حق مطلق توقیف و مصادره در زمان جنگ، آنگونه که در مورد دارایی‌های عمومی دولت‌های متخاصم وجود دارد، در مورد دارایی‌های اتباع آنها وجود
ندارد.
چهارمین رژیم حقوقی حاکم بر بلوکه کردن دارایی‌های خارجی، حقوق عرفی حاکم بر اجرای آرای قضایی است. بر این اساس، دارایی‌های خارجی دولت‌ها برای اجرای آرای قضایی که علیه آنها صادر شده‌اند توقیف می‌شوند. البته باید به این نکته توجه داشت که بر اساس یک قاعده سنتی حقوق بین‌الملل، دولت‌ها و دارایی‌های آنها از مصونیت قضایی برخوردارند. به عبارت دیگر، هیچ دادگاهی حق ندارد یک دعوی علیه دولت خارجی را مورد رسیدگی قرار دهد.
با این حال، بر این قاعده نیز استثنائات چندی وارد شده است. یکی از این استثانائات، عبارت است از هنگامی که دولتی وارد فعالیت تجاری شده باشد. بر این اساس، دولت فقط هنگامی از مصونیت قضایی برخوردار است که اعمال حاکمیتی انجام دهد. هنگامی که دولت، مبادرت به اعمال تصدی یا تجاری کند، از مصونیت برخوردار نخواهد بود. مورد دیگر، هنگامی است که دولت، مبادرت به خرید و تملک اموال غیر منقول در قلمروی دولت دیگر کند.
در چنین حالتی، محاکم دولت میزبان، حق رسیدگی قضایی به دعاوی راجع به آن مال غیر منقول را دارا هستند. مورد سوم، هنگامی است که دولتی، قواعد آمره حقوق بین‌الملل (Jus Cogens) را نقض کند. بسیاری از صاحب‌نظران حقوق بین‌الملل معتقدند که نقض چنین قواعد بنیادینی- که قواعد حقوق بشر نیز جزو آنها هستند- می‌تواند منجر به لغو مصونیت دولت
شود.
هنگامی که مصونیت دولت لغو و رأیی بر علیه دولت صادر شود، توقیف دارایی‌های دولت بر اساس آن رأی نیز امکان‌پذیر خواهد بود و محکوم‌له می‌تواند دارایی خارجی دولت را به عنوان مالی که رأی باید از محل آن اجرا شود به دادگاه معرفی نماید.
۳. بلوکه کردن دارایی‌های خارجی ایران از منظر حقوق بین‌الملل
پس از انقلاب اسلامی، دارایی‌های خارجی جمهوری اسلامی ایران در موارد متعددی بلوکه شده است. در این خصوص این پرسش قابل طرح است که از منظر حقوق بین‌الملل، آیا بلوکه کردن این دارایی‌ها صحیح و قانونی بوده است یا خیر؟ در این راستا لازم است که موارد متعددی که در آنها دارایی‌های ایران بلوکه شده است به‌طور جداگانه مورد بررسی قرار گیرد.
همان‌طور که در ابتدای این نوشته گفته شد، اولین مورد بلوکه شدن دارایی‌های ایران در تاریخ ۱۴ نوامبر ۱۹۷۹ برابر با ۲۳ آبان ۱۳۵۸ بود. رایج‌ترین دیدگاه در رابطه با بلوکه کردن دارایی‌های ایران در آن زمان این بود که دولت ایالات متحده آمریکا، به عنوان یک اقدام متقابل و به‌دلیل اشغال سفارت آن کشور در ایران، دارایی‌های ایران را مسدود
نمود.
به عبارت دیگر، دولت ایران با اعلام رضایت ضمنی به اشغال سفارت آمریکا در تهران توسط دانشجویان پیرو خط امام، تعهدات خود بر اساس کنوانسیون ۱۹۶۱ وین مصوب ۱۹۶۱ را نادیده گرفت و در مقابل، ایالات متحده آمریکا نیز به عنوان یک اقدام متقابل و برای اجبار ایران به آزاد کردن کارکنان دیپلماتیک و کنسولی آن کشور، مبادرت به توقیف دارایی‌های ایران نمود. از این منظر، توقیف دارایی‌های ایران می‌تواند عملی منطبق با موازین عمل متقابل به شمار آید. با این حال چنین اقدامی می‌تواند صرفا بلوکه کردن دارایی‌های دولتی و نه دارایی‌های خصوصی را توجیه کند و همچنین صرفا توقیف دارایی‌ها- که دارای ماهیت موقتی است- و نه مصادره دائمی آنها را توجیه می‌کند.
ضمنا این نکته را نباید از نظر دور داشت که برخی صاحب‌نظران عقیده دارند که توقیف دارایی‌های ایران، عملی در راستای مقابله با تسخیر سفارت آمریکا نبود و هدف دیگری داشت. به عنوان مثال، رئیس اسبق دفتر خدمات حقوقی بین‌المللی جمهوری اسلامی ایران در این مورد می‌نویسد: «انسداد اموال و دارایی‌های ایران، به‌رغم آنچه ادعا می‌شود، پاسخی به گروگان‌گیری نبود تا عمل متقابل در مفهوم حقوق بین‌الملل به شمار آید. در این زمینه بحث فراوان است اما به عنوان نمونه اشاره می‌کنیم به مصاحبه مورخ نوامبر ۱۹۷۹ وزیر خزانه‌داری آمریکا (میلر) که در همان ایام، چنین ارتباطی را تکذیب کرد و اظهار کرد مقصود از انسداد دارایی‌های ایران، ایجاد نوعی تضمین به نفع بستانکاران آمریکایی بوده است تا بتوانند به میزان ادعاهای خود از آن استیفا نمایند.» با توجه به اینکه اظهارات رسمی مقامات دولت‌ها برای آنان الزام آور هستند و می‌توانند منشاء تعهد برای آنها به شمار روند، می‌توان اظهار نظر کرد که توقیف دارایی‌های ایران در ۱۴ نوامبر ۱۹۷۹ نوعی اقدام پیشگیرانه به نفع اتباع آمریکا بود و بر این اساس، از نظر حقوق بین‌الملل موجه نبود. چرا که مشمول هیچ‌یک از
رژیم‌های حقوقی فوق‌الذکر قرار نمی‌گیرد.
یکی دیگر از موارد توقیف دارایی‌های ایران توسط آمریکا، به دارایی‌هایی مربوط می‌شود که در راستای اجرای آرای قضایی دستور توقیف آنها صادر شده است. دولت آمریکا در سال ۱۹۹۶ قانون مصونیت دولت‌های خارجی (FSIA) را اصلاح نمود. قانون مزبور که در سال ۱۹۷۴ تصویب شده است مقرر می‌دارد دولت‌های خارجی در محاکم ایالات متحده آمریکا از مصونیت برخوردارند. اصلاحیه ۱۹۹۶ مقرر می‌داشت که آن دسته از اتباع آمریکایی که در سرزمین‌های اشغالی فلسطین بر اثر حملات نیروهای جهادی نظیر حماس، حزب‌الله لبنان، جهاد اسلامی فلسطین و غیره صدمه می‌بینند می‌توانند علیه دولت‌هایی که به زعم وزارت خارجه آن کشور، حامی این حملات محسوب می‌شوند طرح دعوی نمایند.
بر این اساس، دعاوی متعددی علیه دولت جمهوری اسلامی ایران اقامه شد و دولت ایران به‌دلیل حمایت مالی از گروه‌های یاد شده مسوول دانسته شد. دولت ایران، با غیر قانونی دانستن رسیدگی‌های مزبور و با اعتقاد به مصونیت خود، از شرکت در دادگاه‌های مذکور خودداری کرد و در نتیجه میلیاردها دلار رأی به نفع خواهان‌های آمریکایی و علیه ایران صادر شد.
یکی از اقداماتی که خواهان‌های دعاوی مزبور در جهت اجرای آرای صادره به نفع خود انجام داده‌اند، جست‌وجو برای یافتن اموالی از دولت ایران یا دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط با آن در کشورهای مختلف و تلاش در جهت توقیف و بلوکه کردن آنها است. این تلاش‌ها اگرچه در اکثر موارد قرین موفقیت نبوده است و سایر کشورها از شناسایی و اجرای آرای مزبور خودداری نموده‌اند اما در موارد معدودی نیز منتهی به توقیف دارایی‌های ایران شده
است.
دلیل عدم موفقیت خواهان‌ها در متقاعد کردن مقامات قضایی سایر کشورها به اجرای آرای مزبور آن است که دولت‌ها از آن نگرانند که اجرای آرای مزبور، موجب ایجاد رویه‌ای در حقوق بین‌الملل گردد که بر اساس آن دادگاه‌ها بتوانند با نادیده گرفتن مصونیت دولت‌ها اقدام به صدور آرای غیابی علیه سایر دولت‌ها کنند و از این رهگذر، امنیت دارایی‌های خارجی دولت‌ها به‌طور کلی در معرض مخاطره قرار گیرد.
با این حال، موارد متعددی که در آنها خواهان‌ها موفق به توقیف دارایی‌های ایران شده‌اند- و متاسفانه شامل مبالغ قابل توجهی می‌شوند- می‌تواند زنگ خطری برای دولت ایران به شمار آید و دولت و سازمان‌های دولتی ایران باید نهایت دقت را به عمل آورند که دارایی‌های خارجی خود را در کشورهایی متمرکز نمایند که اولا تمایلی به شناسایی و اجرای آرای مزبور - که مجموع آنها در حال حاضر بیش از ۱۰ میلیارد دلار می‌باشد- نداشته باشند و ثانیا تضمینات مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی را شامل این دارایی‌ها بدانند.
در نهایت، دسته سوم از توقیف‌ها مربوط به برنامه هسته‌ای ایران می‌شود. ایالات متحده آمریکا همگام با اتحادیه اروپا، مقررات مختلفی را در رابطه با تحریم و توقیف دارایی‌های دولت ایران و اشخاص و نهادهایی که آنها را مرتبط با برنامه هسته‌ای این کشور می‌دانند وضع کرده‌اند و در آنها بانک‌ها و موسسات مالی خود را مکلف نموده‌اند که کلیه دارایی‌های متعلق به ایران و نهادهای ایرانی را توقیف نمایند. معمولا مبنایی که برای این توقیف‌ها ذکر می‌شود، قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد در مورد تحریم‌های هسته‌ای ایران است و ایالات متحده آمریکا و اتحادیه اروپا قصد دارند که این توقیف‌ها را با استناد به نخستین رژیم حقوقی از رژیم‌های فوق‌الاشاره توجیه نمایند.
با این حال در خصوص استناد به این رژیم‌ها دو محدودیت جدی پیش روی توقیف‌کنندگان دارایی‌های خارجی ایران وجود دارد. نخست اینکه قطعنامه‌های شورای امنیت، شامل موارد محدودی می‌شوند و استناد به آن قطعنامه‌ها برای توقیف‌ها و بلوکه نمودن‌های گسترده‌ای که این کشورها اعمال نموده‌اند، امکان‌پذیر نیست.
به عبارت دیگر، تحریم‌های هسته‌ای ایران، عمدتا تحریم‌های فراقطعنامه‌ای هستند و باید مبنای حقوقی جدیدی مستقل از قطعنامه‌های شورای امنیت برای آن تحریم‌ها پیدا شود یا اینکه ارتباط دارایی‌های مزبور با برنامه هسته‌ای ایران به روشنی اثبات شود. پیداست که هر دو کار بسیار دشوار
می‌باشند.
محدودیت دوم این است که حتی اجرای تحریم‌های شورای امنیت باید به نحوی انجام شود که حقوق بنیادین اشخاص، نقض نشود. دیوان اروپایی حقوق بشر در پرونده کادی و البرکات، به‌رغم اینکه نام خواهان در فهرست تحریم‌های شورای امنیت درج شده بود، رأی داد که تحریم وی غیرقانونی و نافی حقوق اساسی و بنیادین وی است. بر این اساس، توقیف دارایی‌های دستگاه‌ها و نهادهایی که ارتباط مستقیم با رفع نیازهای اساسی شهروندان ایرانی دارند- از جمله بانک مرکزی- می‌تواند غیرقانونی و ناقض اصول ضرورت و تناسب به شمار آید که در هر توقیف و محدودیت مالی باید رعایت شوند.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
با توجه به مطالب فوق می‌توان گفت بلوکه کردن دارایی‌های خارجی دولت‌ها اگرچه امری است که در موارد متعددی در حقوق بین‌الملل به رسمیت شناخته شده است و در راستای اهداف متعددی می‌تواند انجام شود اما همواره با محدودیت‌های دقیقی روبه‌رو است که عدم رعایت آنها می‌تواند موجب غیرقانونی بودن این عمل شود.
در رابطه با توقیف‌هایی که در حال حاضر علیه دارایی‌های خارجی جمهوری اسلامی ایران اعمال می‌شوند، تنها آن دسته از توقیف‌ها که مستقیما بر اساس قطعنامه‌های شورای امنیت وضع شده‌اند یا به‌طور روشن به قطعنامه‌های مزبور مربوط می‌شوند، از منظر حقوقی قابل پذیرش هستند و سایر توقیف‌ها نقض حقوق بین‌الملل محسوب می‌شوند. از این رو پذیرش رفع توقیف دارایی‌های بلوکه شده ایرانی توسط دولت‌های عضو گروه ۱+۵ نباید محدود به مبلغ مشخصی شود و در گام نهایی توافقات با گروه یاد شده لازم است کلیه توقیف‌های مزبور منتفی‌شده و تمامی دارایی‌های بلوکه شده این کشور آزاد شوند.
