سهم فرهنگ از بودجه چقدر است؟
تاثیر اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و مشکلات اقتصادی کشور بر حوزه فرهنگ به‌خصوص حوزه کالاهای فرهنگی که ناشی از افزایش افسارگسیخته قیمت مواد اولیه به‌خصوص کاغذ بود از یکسو و کاهش اعتبار سازمان‌ها و دستگاه‌های فرهنگی همچون صدا و سیما از سوی دیگر سبب شد تا بخش عمده‌ای از فعالیت‌ دستگاه‌ها و سازمان‌های فرهنگی با مشکلات عدیده روبه‌رو شود.
به این ترتیب عدم توجه به لزوم اجرای سیاست‌های حمایتی اقتصادی از حوزه‌های فرهنگی طی سنوات گذشته، سبب شده از یکسو با تعطیلی بسیاری از فعالیت‌های پژوهشی و بنیادین فرهنگی روبه‌رو باشیم و از سوی دیگر در شرایطی که مردم به علت مشکلات اقتصادی تمایل به مصرف کالای فرهنگی رایگان یا سوبسیددار دارند، دستگاه‌ها امکان ارائه چنین کالاهایی را نداشته باشند. در چنین فضایی اعتبارات فرهنگی اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی تلاش کرده است با توجه به اهمیت مقوله فرهنگ، به تحلیل بودجه فرهنگی سال ۱۳۹۳ بپردازد. در این گزارش تلاش شده است نکات مثبت و منفی بودجه این بخش به تفکیک قید شود.
نکات مثبت لایحه بودجه سال ۱۳۹۳
۱- ایجاد زمینه مناسب برای رونق اقتصاد فرهنگ
یکی از نکات مثبت لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ در مقایسه با بودجه سنواتی سال‌های گذشته به‌ویژه لایحه بودجه سال ۱۳۹۲، توجه ویژه دولت به موضوع «اقتصاد فرهنگ» و فراهم آوردن فضایی جهت تقویت این حوزه است. به‌عنوان مثال بر اساس بند «الف» تبصره «۱۴» ماده واحده «کلیه دستگاه‌های اجرایی و موسساتی که از بودجه‌ عمومی کشور استفاده می‌کنند، مکلفند حداقل یک درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود را به‌منظور حمایت از هنرمندان و تولیدات ملی و رعایت هر چه بهتر معماری اسلامی در ساختمان‌ها و انتقال پیام‌های فرهنگی و معنوی به ساخت و خرید آثار هنری منقول و غیرمنقول اختصاص دهند. این آثار باید منحصرا تولید هنرمندان
ایرانی باشد.»
علاوه‌بر این در بند «س» تبصره «۳» به وزارتخانه‌های ورزش و جوانان و تعاون، کار و رفاه اجتماعی اجازه داده شده با رعایت اصول قانون اساسی و قوانین موجود در حفظ موارد حاکمیتی در سال ۱۳۹۳ اموال غیرمنقول مازاد خود را پس از تغییر کاربری و از طریق انتشار آگهی مزایده عمومی واگذار کنند. در این بند تلاش شده تا با استفاده از اموالی که به هر دلیلی قابلیت کاربری تخصصی در حوزه فرهنگ ندارد،‌ درآمدزایی ویژه‌ای برای این حوزه انجام شود.
۲- توجه ویژه لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ به حوزه گردشگری
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ کل کشور اعتبارات اختصاص یافته به حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به میزان چشمگیری افزایش یافته است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ مجموع اعتبارات این سازمان با رشدی معادل ۲۳ درصد مواجه است که ناشی از رشد اعتبارات هزینه‌ای آن از ۸۷۷۴۰۳ میلیون ریال به ۱۲۸۵۰۰۰ میلیون ریال (۴۵/۴۶) و رشد اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای آن به میزان ۲۳ درصد در مقایسه با لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ است.
به این ترتیب در سه بند از بندهای ماده واحده تلاش شده حمایت ویژه‌ای از این حوزه به عمل آید. از جمله این موارد می‌توان اختصاص حداقل یک درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کلیه دستگاه‌های اجرایی و موسساتی که از بودجه عمومی کشور استفاده می‌کنند به ساخت و خرید آثار هنری منقول و غیرمنقول (بند الف تبصره ۱۴)، مجاز بودن کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی به هزینه‌کرد دو درصد از درآمدهای خود زیر نظر سازمان میراث فرهنگی، ‌صنایع دستی و گردشگری در حفظ، احیا و مرمت میراث فرهنگی کشور و موظف بودن شهرداری‌ها به اخذ پنج درصد هزینه‌های اقامتی مراکز اقامتی، رفاهی، گردشگری مسافران و واریز آن به حساب خاصی که به همین منظور تعیین می‌شود، اشاره کرد.
۳. بازگشت اعتبار اشخاص کمک‌بگیر حقوقی در راستای شفافیت بیشتر بودجه
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ کل کشور، برخلاف لایحه سال ۱۳۹۲ مجددا اسامی و میزان کمک به اشخاص حقوقی غیردولتی ذیل جدول ۱۷ لایحه ذکر شده است. نکته حائز اهمیت آنکه جدول اشخاص کمک‌بگیر حقوقی و حقیقی در طول قوانین سنواتی بودجه‌ای با تغییرات متعددی در ساختار‌، تعداد و اعتبار روبه‌رو بوده است.
در قانون بودجه سال ۱۳۸۴ برای اولین بار اشخاص کمک‌بگیر حقوقی و حقیقی در قالب جدول مجزایی تحت عنوان «کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی موضوع ردیف ۵۰۳۷۸۴» مطرح شدند. تعداد نهادها و موسسات کمک‌بگیر در قانون بودجه ۱۳۸۴ تنها محدود به ۳۱ مورد بود اما به مرور زمان بر تعداد و اعتبار اختصاص یافته به آنها در طول سنوات بودجه‌ای افزوده شد.
افزایش تعداد این موسسات به‌ویژه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ (تعداد این اشخاص از ۱۲۳ مورد در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ با رشدی ۲۸ درصدی به ۱۵۷ مورد رسید) سبب انتقادات متعددی به چرایی و نحوه کمک دولت به آنها شد، به همین علت دولت در اقدامی قابل تامل اقدام به حذف جدول کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کرد و صرفا به ذکر رقم کلی اعتبار در نظر گرفته شده برای کمک به اشخاص کمک‌بگیر اکتفا کرد. امری که در نهایت سبب مبهم‌تر شدن این کمک می‌شد، چرا که در این رویه نه تنها ساز و کار جدی جهت نظارت بر نحوه هزینه‌کرد فوق وجود نداشت، بلکه این مساله سبب مبهم و بی‌ضابطه شدن کمک‌های دولتی می‌شد.
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ مجددا نام و میزان کمک به موسسات غیردولتی در قالب یک جدول در لایحه مشخص شده است. در مجموع در لایحه، برای
۶۱ موسسه غیردولتی کمک در نظر گرفته شده است. با توجه به اینکه برخی از موسسات به لحاظ ساختاری زیرمجموعه برخی از دستگاه‌های دولتی هستند، این جدول در دو بخش موسسات غیردولتی وابسته به دستگاه‌های دارای ردیف مستقل در بودجه سنواتی و موسسات غیردولتی مستقل تنظیم شده است:
موسسات غیردولتی وابسته به دستگاه‌های دارای ردیف مستقل در بودجه سنواتی
در این لایحه در قالب یک جدول کمک به اشخاص حقوقی غیردولتی، اسامی ۸ موسسه کمک‌بگیر ذیل سازمان تبلیغات اسلامی و ۴ موسسه ذیل دفتر تبلیغات اسلامی ذکر شده است. برای سازمان تبلیغات اسلامی و دفتر تبلیغات اسلامی به ترتیب ۱۴۰ میلیارد ریال و ۴۵ میلیارد ریال کمک در نظر گرفته شده که این موسسات موظف هستند اعتبار خود را برای موسسات ذکر شده در ذیل ردیف آن هزینه کنند.
موسسات غیردولتی مستقل
این موسسات که در مجموع ۴۹ موسسه را تشکیل می‌دهند، به صورت مستقل و از طریق امضای تفاهم‌نامه با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری اعتبار خود را دریافت خواهند کرد. تفکیک این موسسات اگرچه منجر به افزایش امکان نظارت‌پذیری بر موسسات فوق و شفافیت هزینه‌کرد اعتبارات یاد شده است؛ اما با توجه به اینکه نسبت به ساختاری مشخصی میان برخی دستگاه‌های اصلی و زیرمجموعه وجود ندارد، ممکن است اصل تخصیص اعتبار و نظارت را با اخلال روبه‌رو سازد.
نکات منفی لایحه بودجه سال ۱۳۹۳
۱- سهم اندک بخش و فصل فرهنگ از مجموعه مصارف دولت
یکی از نکات قابل تامل در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ سهم اندک بخش و فصل فرهنگ از مجموع مصارف عمومی دولت است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲، سهم بخش فرهنگ از مصارف عمومی دولت ۶/۳ درصد برآورد شده بود. این میزان در لایحه بودجه ۱۳۹۳ به ۹/۲ درصد کاهش یافته است.
۲) با توجه به اهمیت‌، اولویت و حساسیت تحولات جمعیتی کاهش اعتبار سیاست‌های جمعیتی از ۱۴,۰۰۰,۰۰۰ میلیون ریال در لایحه بودجه ۱۳۹۲ به ۶,۰۰۰,۰۰۰ میلیون ریال در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ از نکات منفی لایحه بودجه از نگاه نگارندگان این پژوهش است.
۳- ابهام در سازوکار واگذاری مجتمع‌های فرهنگی، هنری با توجه به حساسیت‌های حوزه فرهنگی
در بند «م» تبصره ۳ ماده واحده به دولت اجازه
داده شده واحدهای خدماتی، رفاهی، مجتمع‌های فرهنگی و هنری و مانند آن را از طریق برگزاری مزایده به اشخاص صاحب صلاحیت بخش‌های خصوصی، تعاونی و شهرداری‌ها با اولویت بخش تعاونی به صورت اجاره واگذار کند.
4-عدم تعیین سهم مبلغ وام ازدواج در لایحه بوجه سال 1393
وام ازدواج یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاستی جمهوری اسلامی ایران در حوزه خانواده و جوانان است. یکی از چالش‌های پیش روی لوایح بودجه سالانه کل کشور، عدم اشاره به سقف مبالغ وام ازدواج و عدم تعیین کل اعتبارات آن است. در چند سال گذشته، فقدان اعتبار لازم برای پرداخت وام ازدواج و عدم پرداخت وام به تعداد قابل توجهی از متقاضیان در سال 1392، منجر به دغدغه جدی جامعه و درنهایت ارائه طرحی از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای حل این معضل شد. در طرح تخصیص اعتبارات ویژه برای ازدواج جوانان اشاره شده بود که منابع قرض‌الحسنه بانک‌های دولتی پاسخگوی اجابت درخواست‌های جوانان شامل تسهیلات ازدواج نیست، بدین منظور پیشنهاد شد مبلغی به عنوان وجوه اداره شده در بودجه کل کشور برای بانک‌های دولتی پیش‌بینی شود؛ البته این طرح به سرانجام نرسید.
مجموعه اعتبارات کل بخش فرهنگ
در جدول 1 مجموعه اعتبارات بخش فرهنگ که ترکیبی است از اعتبارات فصل فرهنگ، فصل تربیت‌بدنی، ردیف‌های متفرقه فرهنگی و اشخاص کمک‌بگیر حقیقی و حقوقی در لایحه بودجه سال 1393 محاسبه شده است.
بر اساس داده‌های این جدول، در لایحه بودجه سال 1393 فصل فرهنگ و هنر، رسانه‌های جمعی و گردشگری با رشد معادل 6 درصد روبه‌رو بوده است، البته عمده این افزایش اعتبار به افزایش اعتبار هزینه‌ای این فصل بازمی‌گردد، چرا که اعتبار آن از 24750197 میلیون ریال در لایحه بودجه سال 1392 به 30826631 میلیون ریال افزایش یافته است که به معنی 24 درصد رشد است. اما اعتبار تملک دارایی سرمایه‌ای این فصل با 27 درصد کاهش از 14277443 میلیون ریال در لایحه بودجه سال 1392 به 10418003 میلیون ریال کاهش یافته است.
در لایحه بودجه سال 1393 کل کشور اعتبار ردیف‌های متفرقه فرهنگی از 10125282 میلیون ریال در لایحه بودجه سال 1392 به 13218900 میلیون ریال افزایش یافته است که به معنی رشد
30 درصدی است. علاوه‌بر این اگرچه اعتبار هزینه‌ای مرتبط با موضوع «اشخاص کمک‌بگیر حقیقی و حقوقی» با کاهش 8 درصدی مواجه بوده است با این وجود افزایش چشمگیر اعتبار تملک دارایی آن از 285000 میلیون ریال در لایحه سال 1392 کل کشور به 705000 میلیون ریال در لایحه بودجه سال 1393 سبب شده مجموع اعتبار این موضع نیز با رشد مثبت 19 درصدی مواجه شود.
در ادامه این پژوهش، نگارندگان کوشش کرده‌اند با یک نگاه کلی سهم بودجه فرهنگ را نسبت به اموری چون آموزش و رفاه و بهداشت در بودجه سنواتی بسنجند. بر اساس این ارزیابی صورت گرفته، فصل فرهنگ و هنر تنها ۴ درصد از مجموع اعتبار در نظر گرفته شده برای امور اجتماعی و فرهنگی را تشکیل می‌دهد که در مقایسه با سایر فصول رقم بسیار ناچیزی است.
فصل تربیت بدنی نیز تنها ۷/۰ درصد از مجموع اعتبار امور اجتماعی و فرهنگی را دارد. بدین‌ترتیب در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳، ۵/۹۵درصد بودجه امور اجتماعی و فرهنگی به فصول آموزش، بهداشت و سلامت و رفاه و تامین اجتماعی اختصاص دارد و در این میان سهم فرهنگ و تربیت بدنی بسیار ناچیز است.