یونس نادمی* خصوصی‌سازی به فرآیندی اطلاق می‌شود که طی آن مالکیت و مدیریت از بخش دولتی به بخش مردمی (خصوصی) منتقل شود. طی این فرآیند اندازه دولت یا حجم فعالیت‌های دولت در اقتصاد کاهش یافته و اندازه بخش خصوصی یا حجم فعالیت‌های بخش خصوصی افزایش می‌یابد. به‌طور کلی مهم‌ترین هدف خصوصی‌سازی در اکثر کشورها افزایش کارآیی بنگاه‌ها و بهینه‌سازی تخصیص منابع بوده است.
نکته اساسی در افزایش کارآیی از طریق خصوصی‌سازی این است که صرف انتقال مالکیت نمی‌تواند سطح کارآیی را افزایش دهد، بلکه عنصر واگذاری مدیریت به بخش‌خصوصی در کنار فضای رقابتی نیز نقش بسزایی در این فرآیند دارد. به زبان ساده‌تر، منطق خصوصی‌سازی این است که فعالیتی را که دولت با هزینه بالا، کیفیت و بازده پایین در فضای انحصاری انجام می‌دهد، بخش خصوصی با هزینه کمتر، کیفیت و بازده بالاتر در فضای رقابتی انجام دهد.
خصوصی‌سازی همچنین منجر به کاهش هزینه‌های دولت می‌شود و از طرف دیگر درآمدهای مالیاتی دولت را در صورت تحقق اهداف خصوصی‌سازی افزایش می‌دهد. بنابراین خصوصی‌سازی می‌تواند منجر به کاهش کسری بودجه دولت نیز شود و از این رو اثرات مخرب کسری بودجه بر اقتصاد کشور را نیز کاهش دهد.
نکته اساسی در فرآیند خصوصی‌سازی آن است که موفقیت خصوصی‌سازی وابسته به وجود نهادهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کارآ در جهت تحقق اهداف خصوصی‌سازی است. به عنوان مثال تعریف شفاف از حقوق مالکیت از سوی مجلس، اجرای دقیق آن توسط دولت و تضمین حقوق مالکیت توسط قوه قضائیه از پیش‌شرط‌های اساسی در موفقیت خصوصی‌سازی محسوب می‌شود. به طور خلاصه برای آنکه خصوصی‌سازی هر چه بهتر صورت پذیرد، باید نسبت به تقویت حقوق مالکیت خصوصی، تغییر ساختار شرکت‌ها، آزاد‌سازی و مقررات‌زدایی، اصلاح مقررات، اصلاح ساختار مالی (به‌ویژه بازار سرمایه) و بازار نیروی کار، تشویق و هدایت در جهت توسعه بخش خصوصی به‌منظور تحریک رقابت و ورود تولیدکنندگان به بازار، واگذاری موسسات عمومی دولتی به بخش خصوصی (تغییر مالکیت) به‌طور همزمان اقدام کرد.
یکی از مباحث مهمی که پس از پیروزی انقلاب اسلامی در حوزه اقتصاد کشور مطرح شد، بحث خصوصی‌سازی است که در ادامه به بررسی اجمالی آن می‌پردازیم.

تحلیلی از روند خصوصی سازی در ایران
با آغاز برنامه اول توسعه در سال‌های ۱۳۷۲-۱۳۶۸، برنامه اصلاحات اقتصادی از جمله خصوصی‌سازی واحدهای اقتصادی تحت تملک دولت، در راس سیاست‌های دولت قرار گرفت. در واقع دولت در چارچوب اصول ۴۴، ۱۳۴و ۱۳۸ قانون اساسی و با عنایت به بندهای ۳۷-۴، ۲-۸ و ۳-۸، قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، خصوصی‌سازی و به عبارت دقیق‌تر واگذاری شرکت‌های دولتی را به‌طور رسمی دنبال کرد. خصوصی‌سازی در ایران پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری، وارد فاز جدیدی شد. بسیاری از اقتصاد‌دانان، تفسیر جدید اصل ۴۴ قانون اساسی را انقلاب اقتصادی در کشور عنوان کردند که می‌تواند منجر به تقویت تولید ملی، کار و سرمایه ایرانی و در نهایت توسعه اقتصادی کشور شود.
با نگاهی به عملکرد چند سال گذشته خصوصی‌سازی در کشور می‌توان دریافت که روند مورد انتظار و مثبتی از اجرای این سیاست به‌دست نیامده است. به عنوان مثال، نسبت بودجه عمومی و بودجه کل کشور به محصول ناخالص داخلی افزایش یافته و به ترتیب از ۲۴ و ۸۰ درصد در سال ۱۳۸۶ به ۲۹ و ۸۵ درصد در سال ۱۳۸۹ افزایش یافته است. بی‌تردید افزایـش این نسبت‌ها حاکی از عملکرد ضعیف خصوصی‌سازی است. چرا که بر اساس ماده ۱۴۵ قانون برنامه چهارم توسعه، دولت مکلف شده است نسبت‌های مزبور را در طول برنامه سالانه حداقل ۲ درصد کاهش دهد.
ارقام مذکور نشان می‌دهد دولت پیشین بر خلاف قانون برنامه چهارم عمل کرده است و بودجه بیشتری را به شرکت‌های دولتی اختصاص داده است. این ارقام نشان می‌دهد که بزرگ شدن دولت عرصه فعالیت را بر بخش خصوصی تنگ‌تر کرده است و منجر به «اثر برون‌رانی» (Crowding Out Effect) شده است. اثر برون‌رانی به معنای آن است که گسترده شدن دولت و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده توسط دولت منجر به تضعیف بخش خصوصی و کوچک‌تر شدن این بخش در کشور شده است.
عملکرد نامناسب دولت پیشین در اجرای قانون‌های برنامه چهارم توسعه و اصل ۴۴ قانون اساسی در کنار مصلحت‌اندیشی سیاسی و ضعف نهادهای ناظر منجر شده است که خصوصی‌سازی در کشور به‌درستی انجام نشود و به اهداف خود نرسد.
طبق آخرین آمار منتشره از سازمان خصوصی‌سازی میزان واگذاری‌ها به بخش غیر دولتی در طی سال‌های ۱۳۹۲-۱۳۸۴ به شرح نمودار یک بوده است
(آمار سال ۱۳۹۲ تا پایان شهریورماه می‌باشد. ارقام به میلیارد ریال است).
همان‌طور که در نمودار مشاهده می‌شود روند واگذاری‌ها به بخش غیر دولتی دارای فراز و نشیب فراوانی بوده است که نشان از عدم برنامه ریزی صحیح و منسجم در واگذاری‌ها دارد.
همچنین مطابق آمار سازمان خصوصی‌سازی، از میزان کل واگذاری‌ها،
۸/۲۹ درصد مربوط به سهام عدالت، ۴/۴۹ درصد مربوط به واگذاری به بخش غیر دولتی و ۸/۲۰ درصد مربوط به واگذاری با هدف رد دیون دولت بوده است. در مورد سهام عدالت مدیریت در دست دولت باقی مانده است و در خصوص رد دیون دولت هم می‌توان گفت که بیشتر شرکت‌های دولتی دست به دست شده‌اند. در خصوص آمار واگذاری به بخش غیر دولتی نیز عملا نهادهای حکومتی و شبه دولتی نقش پررنگی در خرید شرکت‌هایدولتی داشته‌اند.

موارد مغفول مانده در فرآیند خصوصی‌سازی
۱. اصلاحات نهادی- ساختاری پیش از واگذاری
پیش‌نیاز واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، اصلاحات نهادی- ساختاری در اقتصاد کشور به طور عام و در بنگاه‌های مشمول واگذاری
به طور خاص است. در خصوص اصلاحات نهادی- ساختاری برخی مشکلات اساسی وجود دارد که در ذیل به برخی از آنها اشاره شده‌است:
وزارتخانه‌ها تمایلی به واگذاری بنگاه‌های سودده به بخش خصوصی ندارند. در نتیجه اطلاعات لازم را در خصوص اصلاح ساختار در اختیار سازمان خصوصی‌سازی قرار نمی‌دهند. این موضوع مشکل بررسی ساختار بنگاه‌ها و اصلاح آن را دو چندان می‌کند.
وجود تورم‌های بالا بزرگ‌ترین مانع برای تولید بخش خصوصی محسوب می‌شود، زیرا در شرایط تورمی سرمایه‌گذاری در بخش دلالی و دارایی‌های ثابت از بازدهی بالایی برخوردار است و انگیزه‌ای برای تولید وجود ندارد. همچنین نوسانات نرخ ارز در بازار ارز یکی دیگر از عواملی است که انگیزه بخش خصوصی را برای تولید از بین می‌برد و بخش خصوصی را به دلالی در بازار ارز سوق می‌دهد.
فقدان بازار سرمایه کارآ یکی از مشکلات خصوصی‌سازی است. وجود رانت‌های اطلاعاتی گسترده در بازار سهام منجر به حضور گسترده سفته‌بازان در بازار شده است که این امر به صورت مانعی بزرگ برای سرمایه‌گذاران بخش خصوصی است که عمدتا از رانت سیاسی و اطلاعاتی بی بهره‌اند. انجام معاملات صوری در بازار سهام نیز یکی دیگر از معضلاتی است که نیازمند نظارت جدی نهادهای ناظر است.
در اصل ۴۴ قانون اساسی اصلاح ساختار در بخش ساماندهی شرکت‌های دولتی لحاظ شده است و فقط ۲ تا ۳ بند در قانون به این موضوع اختصاص یافته است. اصلاح ساختار شرکت‌ها نیاز به تدوین قوانین شفاف در این خصوص دارد.
۲. توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی
توانمندسازی بخش غیر دولتی (بخش‌خصوصی و تعاونی) شرط موفقیت خصوصی‌سازی و رشد بخش غیردولتی است. بخش غیردولتی ضعیف نمی‌تواند جایگزین بخش دولتی شود و واگذاری امور به آن موجب بدتر شدن عملکرد اقتصادی می‌شود. کاهش سهم دولت و حضور بیشتر بخش غیردولتی در اقتصاد نیازمند توان‌افزایی این بخش است. منظور از توانمندسازی بخش غیردولتی افزایش ظرفیت و قدرت این بخش در فضای اقتصادی کشور است. از جمله عوامل اساسی در توانمندسازی بخش خصوصی توجه به فضای کسب و کار و ثبات قوانین و سیاست‌های اقتصادی در جهت حمایت از تولید ملی است.
با توجه به اهمیت توانمندسازی بخش خصوصی در موفقیت سیاست خصوصی‌سازی لازم است که به این مساله توجه بیشتری شود. این درحالی است‌ که قانون اصلاح مواردی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، موارد محدودی را به توانمندسازی بخش خصوصی و وظایف قانونی مرتبط به آن اختصاص داده است. کمبود ضابطه‌های قانونی باعث شده کارشناسان و مسوولان ذی‌ربط نتوانند بر اساس این مواد در جهت توانمندسازی بخش خصوصی به بهترین نحو عمل کنند.
آشکار است در صورتی که بخش خصوصی توانایی رقابت نداشته باشد، بحث واگذاری بنگاه‌های دولتی با کندی روبه‌رو خواهد شد. ورود شرکت‌های شبه‌دولتی در واگذاری‌ها از لحاظ قانونی منعی ندارد، اما چون اغلب ممکن است به انحصار منجر شود، با ماهیت خصوصی‌سازی در تضاد است. در مقابل این نهادهای قدرتمند سیاسی که قدرت مالی زیادی هم دارند، بخش خصوصی قادر به رقابت نیست.
۳. واگذاری مالکیت بدون تغییر مدیریت
واگذاری‌ها در سال‌های اخیر عمدتا به‌صورت واگذاری سهام و مالکیت بوده و مدیریت کمتر منتقل شده است و تاکنون مدیریت اکثر بنگاه‌های خصوصی‌شده، در اختیار دولت است. مصداق بارز این‌گونه واگذاری‌ها سهام عدالت است. این روش خصوصی‌سازی که در آن مدیریت در اختیار دولت باقی می‌ماند نمی‌تواند منجر به کارآیی عملکرد بنگاه‌های دولتی شود. این مشکل یکی از بزگ‌ترین موانع در راستای دستیابی به اهداف خصوصی‌سازی در کشور است که نیاز به توجه جدی دارد.
* نتیجه‌گیری و پیشنهاد
متاسفانه شواهد و آمارها حاکی از عملکرد نامناسب دولت در خصوصی‌سازی بوده است. افزایش اندازه دولت و کاهش روند ارزش سهام واگذار شده به بخش خصوصی در سال‌های اخیر درست در جهت عکس فرآیند خصوصی‌سازی بوده است. عدم واگذاری مدیریت به بخش خصوصی در فرآیند خصوصی‌سازی از نقاط ضعف اجرای قانون اصل ۴۴ بوده است. ضمن آنکه دولت و سایر نهادهای حاکمیتی همچون قوه مقننه و قضائیه در راستای توانمندسازی بخش خصوصی اقدامات قابل توجهی انجام نداده‌اند. علت اصلی عدم موفقیت خصوصی‌سازی در ایران به نوع نگرش و هدف‌گذاری مربوط می‌شود. در اغلب کشورها هدف احیای تولید و افزایش بهره‌وری بنگاه‌های دولتی است. در حالی که در ایران هدف ایجاد منبع درآمدی جدید برای دولت بوده است.
اصلاحات نهادی- ساختاری اقتصاد کشور و اصلاح ساختاری بنگاه‌های دولتی پیش از واگذاری رکن اصلی خصوصی‌سازی یا به عبارتی پله اول این فرآیند محسوب می‌شود و در صورت عدم توجه مراحل بعدی نیز با موفقیت پیش نخواهد رفت. از جمله مشکلات ناشی از عدم توجه به اصلاح ساختار می‌توان ناتوانی بخش خصوصی به ادامه فعالیت و در نتیجه بیکاری شاغلان بنگاه‌های واگذار شده اشاره کرد. بنابراین ضروری است اقدامات لازم همچون اصلاح مواد قانونی آن هر چه سریع‌تر در دستور کار قرار گیرد.
*پژوهشگر اقتصادی و مدرس دانشگاه آیت‌الله بروجردی
*younesnademi@yahoo.com

خصوصی‌سازی، موانع و راهکارها