لزوم تسریع در طراحی و تصویب قانون بودجه‌ریزی عمومی
جای «قانون بودجه ریزی عمومی» در نظام بودجه‌ریزی کشور خالی است
محمد امینی رعیا* کارآمدی جمهوری اسلامی ایران به ویژه در حوزه اقتصادی، نتیجه کارکرد به هم پیوسته سازوکارهایی است که نهادهای اقتصادی را به هم مرتبط می‌سازد.
از جمله مهم‌ترین و تاثیرگذارترین سازوکارها بر وضعیت اقتصادی کشور، نظام بودجه‌ریزی است که برنامه مالی یکساله دولت را با توجه به اهداف و طرح‌هایش مشخص می‌کند، اما تاثیرات آن تا سالیانی چند همچنان ادامه دارد. از این رو توجه به وضعیت بودجه‌ریزی و مشکلات و تاثیرات آن بر شاخص‌های اقتصادی به عنوان مهم‌ترین سیاست مالی دولت از اهمیت بسزایی برخوردار است.
همان‌طور که اخیرا نیز در رسانه‌ها شاهد آن بودیم، کشمکش‌های بسیاری بین سیاستمداران دولت و مجلس بر سر تصویب کلیات و جزئیات لایحه بودجه ایجاد شد که نشان از اهمیت این موضوع دارد. مجلسی‌ها معتقد بودند که دولت در شرایط کنونی باید سیاست‌های مالی انقباضی را در دستور کار خود قرار دهد تا سبب تشدید و ادامه روند تورم در جامعه نشود و به همین دلیل با لایحه بودجه موافقت نمی‌کردند؛ چراکه ردیف‌ها و پیش‌بینی‌های درآمدی و هزینه‌ای دولت را انبساطی و تشدید‌کننده شرایط نابسامان اقتصادی می‌دانستند. در مقابل، دولت نیز اعتقاد داشت که تغییر در ردیف‌های بودجه‌ای توسط مجلس، برنامه‌های دولت را با مشکل مواجه می‌کند و عملا قدرت قوه اجرایی را در مدیریت کلان کشور مختل می‌کند. همچنین دولتی‌ها اعتقاد داشتند که بودجه با توجه به شرایط روز کشور طراحی شده است و اگر چیزی غیر از این تصویب شود، به ضرر کشور است.
حال اگر نگاهی به کلیات بودجه و بودجه‌ریزی طی سالیان اخیر بیندازیم، متوجه می‌شویم که مشکلات موجود مدت‌ها است که گریبانگیر نظام بودجه‌ریزی در کشور است. هیچ‌گاه مشخص نبوده است که چه اهدافی از طراحی و تنظیم بودجه دنبال میشود و لذا بررسی آثار و نتایج قوانین بودجه عملا امکان‌پذیر نیست. نمایندگان مجلس نیز تخصص کافی را در رسیدگی به بودجه ندارند و به همین خاطر برخورد سلیقه‌ای، تصویب بودجه‌ای نامناسب برای کشور را تشدید می‌کند.
شفافیت و دقت برآوردها در هزینه‌ها و درآمدهای بودجه پایین است و معمولا درآمدها بر اساس هزینه‌ها و نه بر اساس میزان واقعی درآمدها تخمین زده می‌شوند. این سبب خلق درآمدهای صوری برای جبران هزینه‌های دولت میشود که در کسری بودجه پنهان و آشکار خود را نشان می‌دهد. تامین کسری بودجه هم که عمدتا با فروش بیش از حد نفت و استقراض از بانک مرکزی صورت می‌پذیرد، آثار نامطلوب خود از جمله افزایش نقدینگی و تورم ناشی از آن را طی چند سال بر‌جا می‌گذارد و سبب بیماری هلندی میشود.
از جمله مسائل مهم دیگری که می‌توان در بررسی مشکلات بودجه‌ریزی در کشور به آن اشاره کرد، عدم ارتباط بین برنامه‌های پنجساله توسعه و بودجه‌های سنواتی است که کشور را از مسیر سند چشم‌انداز دور می‌کند. بودجه‌های سنواتی چندان مقید و ملزم به این نیستند که طی یک دوره پنج ساله اهداف برنامه توسعه را محقق سازند. همچنین بعضا اهدافی در بودجه دنبال میشود که با اهداف برنامه همخوان نیست. برای مثال با اینکه تاکیدهای بسیار در قوانین برنامه پنجم بر کاهش وابستگی به نفت وجود دارد، اما دولت همواره میل به مصرف درآمدهای نفتی به صورت قانونمند دارد و مجلس نیز به سبب نگاه بخشی نمایندگان که رسیدن به اهدافشان یعنی اجرای پروژه‌های استان خود را ناشی از اجازه مصرف درآمدهای نفتی به دولت می‌بینند، مجوز استفاده بیش از حد درآمدهای حاصل از فروش سرمایه‌های کشور را برای دولت صادر می‌کند.
همچنین عوامل سیاسی مختلف تاثیرگذار در بودجه قادرند تا پروژه‌هایی را که توجیه اقتصادی ندارند، به تصویب برسانند. اجرای چنین پروژه‌هایی در سطح وسیع و پیش‌بینی هزینه‌های تملک دارایی سرمایه‌ای در قانون بودجه به واسطه آن، بار مالی سنگینی را بر دوش دولت می‌گذارد. بنابراین در صورتی که دولت نتواند به این تعهدات پاسخگو باشد، پیمانکاران نمی‌توانند طلب خود را از دولت دریافت کنند. این علاوه بر عقب افتادن اجرای پروژه‌ها سبب میشود که معوقات بانکی افزایش یابد و بنابراین قدرت اعطای اعتبار توسط بانک‌ها کاهش یابد. در نهایت نیز بانک‌ها مجبور به استقراض از بانک مرکزی و بانک مرکزی نیز وادار به چاپ پول میشود.
برای مثال در طول سال‌های برنامه چهارم توسعه، ۵/۶۲ درصد پروژه‌های عمرانی ملی و ۴/۲۵ درصد پروژه‌های عمرانی استانی نسبت به برنامه زمانی تعیین شده، تاخیر داشته‌‌اند. همچنین طی سال‌های ۱۳۸۸- ۱۳۸۴، متوسط درصد تحقق خاتمه پروژه‌های عمرانی ملی و استانی به ترتیب ۶/۴۴ و ۵/۸۱ درصد بوده است.
مساله دیگری که نظام بودجه‌ریزی با آن مواجه است، حجم بالای قوانین و مقررات لازم الاجرا در بودجه‌های سالانه است. دولت هر ساله ذیل لایحه بودجه، قوانین زیادی را برای تصویب به مجلس ارائه می‌دهد که به سبب تناقض برخی از آنها با دیگر قوانین و مقررات کشور، نارسایی‌هایی را در روند اجرای بودجه و فعالیت دستگاه‌های اجرایی ایجاد می‌کند. همچنین برخی از ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای را ذیل تبصره‌های لایحه بودجه پیش‌بینی می‌کند که به دلیل عدم درج در ردیف‌ها و جداول پیش‌بینی شده، مجلس را در برآورد کل منابع و مصارف دولت با مشکل مواجه می‌کند؛ بنابراین برای مجلس مشخص نیست که به ازای منابعی که از طریق بودجه در جامعه تزریق میشود، چه خروجی حاصل میشود.
با این اوصاف و تفاسیر، لازم است تا سازوکار و قوانینی اعمال شود تا به بهبود روند بودجه‌ریزی در کشور بپردازد و از تصویب سیاست‌های مالی نامناسب جلوگیری کند. از جمله مسائلی که جای آن در نظام بودجه‌ریزی خالی به نظر می‌رسد، قانون بودجه‌ریزی عمومی است. قوانین موجود مانند قانون محاسبات عمومی کشور و قانون برنامه و بودجه، علاوه بر اینکه قدیمی‌اند، رافع مشکلات فعلی نظام بودجه‌ریزی کشور که پیش‌تر ذکر شد، نیستند. بنابراین لازم است تا قانونی تحت عنوان «قانون بودجه‌ریزی عمومی» تصویب شود که با نگاهی علمی به نحوه سیاست‌گذاری مالی، بودجه‌ریزی را به وضعیت کشور و شرایط اقتصادی و عملکرد سال‌های گذشته گره بزند و نگذارد تا نگاه‌های سلیقه‌ای و منافع سیاسی خدشه‌ای در روند بودجه‌ریزی ایجاد کند. طراحی و تصویب چنین قانونی و ارائه لایحه بودجه در قالب آن در ماده ۵۲ قانون اساسی نیز ذکر شده، اما تاکنون اقدامی برای طراحی این قانون توسط هیچ نهادی صورت نپذیرفته است.
در مورد جزئیات قانون بودجه‌ریزی عمومی می‌توان گفت که این قانون باید شامل دو قسمت باشد: قسمت اول چارچوب ارائه بودجه که در آن ضوابط، ابعاد و نحوه ارائه لایحه بودجه توسط دولت به مجلس ارائه میشود. با توجه به اینکه هرساله دولت تغییرات زیادی در لایحه بودجه ایجاد می‌کند لازم است تا چارچوب مشخص و مدونی در قالب قانون طراحی شود و دولت موظف شود تا طبق آن، لایحه بودجه را به مجلس تقدیم کند.
در قسمت دوم این قانون، نحوه تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون بودجه کشور قرار دارد. با توجه به برخورد سلیقه‌ای نمایندگان مجلس، نگاه بخشی و منافع شخصی و همچنین نداشتن صلاحیت کافی علمی در نمایندگان جهت بررسی بودجه که سبب میشود، بودجه‌ریزی از مسیر درست خود خارج شود، لازم است تا شاخص‌هایی با توجه به برنامه‌های پنجساله، وضعیت اقتصادی کشور و عملکرد سال گذشته دولت طراحی شود و در این قانون جای گیرد تا مجلس موظف باشد با بررسی و تحلیل لایحه بودجه بر اساس این شاخص‌ها، لایحه بودجه را تصویب یا رد کند. همچنین باید میزان دخالت مجلس در تغییر مفاد بودجه ذیل این قانون مشخص شود.
با توجه مسائل ذکر شده، طراحی چنین قانونی سبب میشود تا سیاست‌گذاری‌های مالی در کشور بر اساس سند چشم انداز و برنامه‌های بلندمدت صورت پذیرد و مهم‌تر اینکه تاثیر روابط انسانی در تصویب بودجه کاهش یافته و بودجه‌ریزی نظام‌مند شود. نکته آخر اینکه با توجه به تاثیر دولت و مجلس در روند طراحی بودجه، لازم است تا قانون بودجه‌ریزی عمومی توسط نهاد بالادستی قوه مقننه و قوه مجریه یعنی مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شود تا هر دو قوه ملزم به رعایت آن باشند و نتوانند تغییری در آن ایجاد کنند.
* دانشجوی کارشناسی ارشد اقتصاد دانشگاه علم و صنعت ایران
Mohammad.amini.۱۹۹۰@gmail.com
