ما و نفت

علی دینی‌ترکمانی*
کارآمد‌سازی دولت؛ پیش‌شرط استفاده بهینه از درآمدهای ارزی نفتی

فرضیه‌های سه‌گانه درباره
اقتصادهای نفتی
درباره تاثیر نفت بر تحولات توسعه‌ای اقتصادهای نفتی فرضیه‌های مختلفی مطرح است. اقتصاد رانتی و استبداد نفتی، اقتصاد نفتی و توسعه وابسته (استعماری یا نئو‌‌استعماری)، و اقتصاد نفتی و بیماری هلندی از جمله معروف‌ترین فرضیه‌هایی است که با دیدی انتقادی نسبت به نفت در متون اقتصادی و اقتصاد سیاسی توسعه مطرح شده‌اند. فرضیه اول بر این باور است که درآمدهای نفتی این امکان را به دولت‌های نفتی می‌‌دهد تا بدون اتکا به طبقه اقتصادی- ‌اجتماعی خاصی، روابط و مناسبات اجتماعی و سیاسی را نه بر مبنای قید و بندهای تحمیلی از سوی ساخت اجتماعی، بلکه بر مبنای الگوی حامی پروری مورد نظر خود تنظیم کنند. در همین چارچوب استدلال می‌شود که دولت به علت عدم نیاز به درآمدهای مالیاتی، به صورت نهادی فرا قانونی و فرا طبقاتی با کارکردی غیردموکراتیک در حوزه سیاست و کارکردی مداخله گرایانه (بزرگ و فربه) در حوزه اقتصاد قد علم می‌کند.

فرضیه دوم بر این باور است که صنعت نفت نه بر مبنای نیازهای اقتصادی درونزاد داخلی، بلکه بر مبنای نیازهای دول استعماری به وجود آمده است که ضمن ایجاد دوگانگی‌های شدید فن‌شناختی و اجتماعی، روند تحولات اقتصادی و توسعه‌ای را تابعی از روند تحولات توسعه‌ای کشورهای استعماری و فرآیند انباشت سرمایه آنها کرده است. از این منظر، نفت و صنعت مبتنی بر آن به عنوان طوق رقیت و بندگی اقتصادهای نفتی در عرصه اقتصاد جهانی تلقی می‌شود.
فرضیه سوم نیز ریشه ناکارآیی و پایین بودن بهره‌وری عوامل تولید را در وجود درآمدهای باد آورده نفتی می‌‌بیند و معتقد است که دسترسی به چنین منابعی مانع از تلاش برای افزایش ظرفیت‌های تولیدی مبتنی بر توانمندی‌های داخلی می‌‌شود. در این چارچوب استدلال می‌‌شود که درآمدهای ارزی نفتی به طور عام موجب افزایش عرضه پول و نقدینگی، و به طور خاص موجب تقویت ارزش پول ملی می‌‌شود؛ تاثیر افزایش نقدینگی و اثر تورمی مترتب بر آن از یکسو، و تقویت پول ملی و اثر مترتب آن بر صادرات و واردات از سوی دیگر، افزایش کسری ترازپرداخت‌ها و خروج ارزهای وارده است.
این فرضیه‌ها در کل نکات روشنگری را در باره رابطه دولت با نیروهای اجتماعی، علل حضور قوی اقتصادهای نفتی در عرصه تامین منابع اولیه فرآیند انباشت سرمایه در کشورهای پیشرفته و همین‌طور کسری‌های مزمن در ترازپرداخت کالاها و خدمات غیر نفتی که از طریق نفت پوشش داده می‌شوند، به دست می‌دهند؛ اما به نظر می‌‌رسد هر سه دچار نوعی جبرگرایی و خطا در شناخت
علت العلل مشکلات یاد شده هستند؛ از دیدگاه فرضیه اول مادام که نفت وجود دارد، دولت‌ها در عرصه اقتصاد فعال مایشاء اند و در عرصه سیاست غیر دموکرات. از دیدگاه فرضیه دوم، مادامی که نفت وجود دارد بندهای وابستگی به اقتصادهای پیشرفته سرمایه داری باقی است و طوق رقیت بر گردن؛ و از دیدگاه فرضیه سوم، وقتی امکان افزایش رفاه از محل درآمدهای ارزی نفتی وجود دارد، چه نیازی است به تلاش و افزایش بهروری.
اما آنچه به‌آن نمی‌پردازند ماهیت درونی دولت‌ها است که نقش مهمی هم در دموکراتیزه کردن جامعه دارد، هم در استفاده از منابع نفتی در جهت افزایش ظرفیت‌های مولد پایدار ساز توسعه، و هم در خارج شدن از مناسبات نئواستعماری. من در چارچوب فرضیه «دولت خودگردان و مستقل حک‌شده در جامعه» پیتر ایوانز ضمن تایید ریشه‌های تاریخی و اجتماعی تعینات خاص دولت در جوامع نفتی، بر این باورم که این امکان برای دولت‌های این کشورها در سالیان دور و نزدیک گذشته وجود داشته تا از یک سو از درآمدهای ارزی نفتی در جهت سرمایه‌گذاری‌های اجتماعی و ظرفیت‌سازی‌های تولیدی جدید گام بردارند و از سوی دیگر با نزدیک شدن به نیروهای اجتماعی پیشرو، مناسبات دموکراتیکی را خلق کنند. اما در بیشتر این کشورها چنین نبوده، چرا که شخصیت و کارآمدی درونی دولت‌ها به گونه‌ای نبوده تا به عنوان نهادی کم و بیش مستقل از گروه‌های اجتماعی و سیاسی، با الگوی حامی پروری مبتنی بر معیارهای شایسته سالارانه و ضابطه‌گرایانه، به ایفای نقش در فرآیند انباشت سرمایه بپردازند.
طرح‌هایی برای استفاده بهینه از درآمدهای ارزی نفتی
یکی از طرح‌های مطرح شده که به نظر می‌‌رسد بر گرفته از متون مربوط به «درآمد پایه‌ای»۱ است، توزیع درآمدهای نفتی در میان مردم است. طرح دیگر، تاسیس حساب یا صندوق ذخیره و تثبیت ارزی است. مساله این است که اگر دولت فاقد ویژگی مذکور کارآمدی باشد که تابعی از سازمان درونی آن و رابطه آن با نیروهای اجتماعی پیشرواست، در این صورت چنین طرح‌هایی در برخورد با فرضیه‌های مذکور تناقض آمیز خواهند بود. یعنی اگر ریشه مشکلات یادشده تنها در برخورداری دولت از درآمدهای نفتی دیده شود، امکانی برای مواجهه با این مشکلات از طریق چنین طرح‌هایی وجود ندارد؛ زیرا در هر حالت دولت کنترل کننده اصلی نفت و گردش مالی مترتب بر آن در اقتصاد و اجتماع است. چنین طرح‌هایی تنها صورت مساله را تغییر می‌‌دهند و بر علل واقعی مسائل و مشکلات یادشده سایه می‌‌اندازند.
اول اینکه از دیدگاه توسعه اقتصادی، درآمدهای ارزی نفتی یکی از موانع مهم انباشت سرمایه در اقتصادی چون اقتصاد ایران را برطرف می‌‌کند. شکاف پس‌انداز- سرمایه‌گذاری (به معنای نبود منابع ریالی برای تامین سرمایه به دلیل ضعف شبکه بانکی و مالی)، شکاف ارزی (به معنای نبود منابع ارزی برای تامین کالاهای اولیه، واسطه‌ای و سرمایه‌ای پروژه‌های سرمایه‌گذاری از خارج)، و نبود مهارت‌های سازمانی و مدیریتی و انسانی از جمله موانع فرآیند انباشت سرمایه هستند؛ در اقتصادی مانند اقتصاد ایران، مانع شکاف ارزی یا وجود ندارد یا بسیار کمتر از کشورهای دیگر بی‌بهره از چنین منبعی است. اما در عرصه عمل، اقتصاد ایران به دلیل مانع سوم که خود ریشه در ناکارآمدی شدید دولت دارد قادر نبوده است از این منبع به صورتی مفید در جهت انباشت سرمایه استفاده کند. در صورت صدق این گزاره، می‌‌توان گفت که این ناکارآیی سازمانی و نهادی را نمی‌توان با چنین طرح‌هایی رفع و رجوع کرد. سازمان درونی دولت باید اصلاح شود که در این صورت رابطه دولت با نیروهای اجتماعی نیز لاجرم در جهتی هم دموکراتیک و هم شایسته سالارانه تغییر پیدا می‌‌کند.

دوم اینکه در اقتصادی که پی در پی دچار کسری بودجه می‌‌شود و دولت‌ها برای رهایی از این معضل در نهایت ناچار از کاهش هزینه‌های عمرانی می‌‌شوند، چگونه می‌‌توان بخشی از درآمدهای نفتی را تفکیک و در میان مردم توزیع کرد. فوری ترین تاثیر چنین اقدامی، به فرض امکان پذیری، افزایش کسری بودجه دولت است که در تحلیل نهایی به منقبض شدن درآمدها و دستمزدها و محدود شدن هزینه‌های عمرانی دولت می‌‌انجامد. به همین دلیل انتظار می‌‌رود که بعد از شکل گیری هر دولت، عملیاتی شدن آن به تعویق بیفتد.
سوم اینکه از نظر تخصیصی و رشد اقتصادی، چنین طرحی، به فرض امکان‌پذیری، و صرف نظر از بحث کسری بودجه، ترکیب تقاضای کل را به نفع جزء مصرف و به ضرر جزء سرمایه‌گذاری تغییر می‌دهد. بنابراین انتظار می‌رود که با افزایش مصرف و محدود شدن ظرفیت‌های تولیدی در طرف عرضه، تقاضا برای واردات افزایش یابد و کسری در تراز پرداخت‌ها بیشتر شود. چهارم اینکه از نظر توزیعی و رفاهی، چنین طرحی به جای توجه به افزایش قابلیت‌ها و توانمندی‌های آحاد افراد جامعه، نگاهی پولی به فقر دارد که به دلایلی ناموجه و نادرست است. از یک سو با منقبض شدن دستمزدها و هزینه‌های سرمایه‌گذاری اجتماعی، آثار رفاهی ممکن است به اندازه‌ای کاهش یابد که از طریق «پول نفت» قابل جبران نباشد؛ از سوی دیگر و مهم‌تر، با کاهش هزینه‌های سرمایه‌گذاری اجتماعی به ویژه در مناطق محروم کشور، امکان دسترسی خانوارها و افراد به کالاهای شبه عمومی با بازدهی اجتماعی بالاتر از قبیل بهداشت و درمان و آموزش مناسب کمتر می‌‌شود.
طرح دیگر طرح حساب یا صندوق ذخیره و تثبیت ارزی است که در سال ۱۳۷۹ عملیاتی شد. چنانچه تجربه اخیر مربوط به حساب ذخیره ارزی نشان می‌‌دهد، از آنجا که چنین حساب یا صندوقی در هر حالت دولتی است، این امکان برای دولت وجود دارد که در صورت مواجهه با مشکل، از محل آن برخلاف آنچه پیشتر خود تصویب کرده، برداشت و هزینه کند. بنابراین با چنین طرح‌هایی نمی‌توان انحصار دولت بر منبعی طبیعی چون نفت را از بین برد. طرح دیگر، خصوصی کردن شرکت ملی نفت و توزیع سهام آن بین مردم است. این طرح از منظر عدم تاثیر منفی آن بر انباشت سرمایه و همین‌طور واگذاری حق مردم به مردم، در مقایسه با توزیع مستقیم درآمدهای ارزی توجیه بیشتری دارد، اما عملیاتی شدن آن بسیار آرمانگرایانه به نظر می‌‌رسد چرا که هیچ دولتی نمی‌خواهد خود را از چنین منبع مهمی محروم کند.
ضرورت کارآمد‌سازی دولت و نظام حکمرانی
اگر طرح‌های مذکور به دلایل ذکر شده چندان موضوعیتی نداشته باشند در این صورت به نظر می‌‌رسد با مفروض گرفتن شرایط کنونی یعنی انحصار طبیعی دولت بر نفت، راهکار اساسی و در عین حال امکان‌پذیر، کارآمد کردن نظام حکمرانی است.
اول، در چارچوب وضعیت موجود اقتصاد جهانی و اقتصاد منطقه‌ای که هنوز نفت مهم‌ترین عامل انرژی محسوب می‌‌شود و بین کشورهای تولید کننده آن رقابت جدی و بعضا همراه با تنش وجود دارد، اقتصاد ایران ناچار از افزایش ظرفیت‌های تولیدی خود در این زمینه است؛ نه به معنای استخراج و صدور هر چه بیشتر، بدون توجه به آینده و حقوق نسل‌های آینده؛ بلکه به این معنا که فناوری تولید در همین حوزه استخراج نفت باید ارتقا یابد تا این ماده نه با ضریبی حول و حوش ۲۵ درصد، که با ضریبی متناسب با استانداردهای جهانی استخراج شود (به گفته کارشناسان نفت، عدم سرمایه‌گذاری لازم در میادین و چاه‌های نفتی از طریق تزریق گاز یا عدم استفاده از فناوری پیشرفته مانع از استخراج کافی نفتی می‌‌شود که در حفره‌های متعدد مخازن شبیه به سنگ‌پا نهفته است). به این صورت، این امکان فراهم می‌‌شود تا ذخایر برای مدت طولانی‌تری حفظ شوند. در عین حال، ارتقای فناوری در حوزه صنعت نفت و سایر صنایع مرتبط با آن به معنای امکان تبدیل نفت خام به مشتقات نفتی از قبیل فرآورده‌های پتروشیمی با ارزش افزوده بالاتر در بازارهای جهانی است. برای مثال با ارتقای فناوری می‌‌توان دست‌کم شصت لیتر بنزین از صد لیتر نفت به دست آورد؛ در حال حاضر اما به دلیل فرسوده شدن پالایشگاه‌ها از همین میزان نفت حدود هیجده تا بیست لیتر بنزین حاصل می‌‌شود؛ در نتیجه، اقتصادی که روی دریای نفت خوابیده ناچار از وارد کردن بخشی از بنزین مصرفی خود است. بدیهی است با توجه به عقب‌ماندگی فناوری ایران، ضرورت جذب سرمایه خارجی در چارچوب منافع ملی اجتناب ناپذیر است.
دوم، لازمه جذب سرمایه خارجی در چارچوب منافع ملی، توانایی اقتصاد در جذب و نهادینه کردن دانش علمی- فنی پیشروی جهانی است که لازمه آن ارتقای موجودی دانش علمی - فنی بومی و کارآفرینان خلاق است. تقویت انباشت سرمایه در آموزش و سایر حوزه‌های با بازدهی اجتماعی بالا مانند بهداشت و درمان باید در اولویت قرار بگیرد.
سوم، بهره وری سرمایه در اقتصاد ایران به شدت پایین است که خود را در نسبت سرمایه به تولید بالا یا پروژه‌های سرمایه‌گذاری متعدد ناتمام یا تمام شده با زمان طولانی نشان می‌‌دهد. چنانچه بهره‌وری سرمایه طی دهه‌های گذشته در حد قابل قبولی بود، شاید بسیاری از مباحثی که در چارچوب فرضیه‌های ذکر شده مطرح است پیش نمی‌آمد؛ هم ظرفیت‌های تولیدی افزایش می‌‌یافت و هم با تحریک طرف عرضه اقتصاد تحولات فناورانه سرعت بیشتری می‌‌گرفت و امکان افزایش صادرات غیر‌نفتی با ارزش افزوده بالا بیشتر می‌‌شد. بنابراین موضوع افزایش بهره‌وری سرمایه که با بند دوم ارتباط نزدیکی دارد ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.
چهارم،از منظر رفاهی توجه به مناطق محروم چه از بعد بازدهی اجتماعی بالاتر سرمایه‌گذاری‌ها و چه از بعد رفاهی و کاهش ناتوازنی‌های منطقه‌ای که همبستگی ملی و اجتماعی را به شدت در معرض تهدید قرار داده، باید در اولویت قرار بگیرد. شاخص‌های مختلف نشان می‌‌دهند که تفاوت بسیار بزرگی در برخورداری از امکانات بهداشتی میان کلانشهرهایی چون تهران، اصفهان، مشهد، تبریز و شیراز از یک طرف و سایر مناطق کشور به ویژه استان‌های به شدت محرومی چون کردستان، سیستان و بلوچستان، کهکیلویه و بویر احمد، خوزستان، لرستان، ایلام و گلستان وجود دارد. هر گونه تلاش برای کاهش این فاصله بزرگ هم از نظر رفاهی تاثیر به مراتب بیشتری از طرح‌های یاد شده دارد و هم از نظر تخصیصی و رشد.
پنجم، لازمه دسترسی به بند‌های بالا، تقویت سازمان درونی دولت و تصحیح رابطه دولت با نیروهای اجتماعی پیشرو جامعه است. شاخص‌های مرتبط با حکمرانی نشان می‌‌دهند که نظام حکمرانی ایران در میان بیست کشور پر‌جمعیت جهان تنها از نیجریه بهتر و در میان بیست کشور خاورمیانه تنها از عراق و فلسطین بهتر است. این به تنهایی برای ترسیم تصویر موجود کفایت می‌‌کند. لازمه اصلاح و تقویت این سازمان درونی یا حکمرانی نیز اصلاح حوزه اقتصاد سیاسی و عوامل اثر‌گذار بر آن است. مادام که چنین اصلاحی صورت نگیرد نه امیدی به رفع ناکارآیی سازمانی وجود دارد که بهره‌وری به شدت ضعیف عوامل تولید از جمله سرمایه شاخص آن است، نه امیدی به انتقال و جذب موفقیت‌آمیز سرمایه خارجی.
کتاب «نفت، دولت و توسعه پایدار صادرات‌گرا» متن مجموعه گفت‌وگو‌‌هایی است که در نشست‌های اواخر سال ۱۳۸۶ و اوایل سال ۱۳۸۷ حول این موضوعات در موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی انجام گرفت. ابراهیم رزاقی، جمشید پژویان و مسعود درخشان به این پرسش پاسخ داده‌اند که نفت، عامل توسعه است یا مانع آن. حمید‌رضا برادران‌شرکاء، فرشاد مومنی و احمد اخوی، پیش‌شرط‌های استفاده بهینه از درآمد‌های ارزی نفتی را واکاویده‌اند. موسی غنی‌نژاد، مسعود نیلی و امیرباقر مدنی از توزیع درآمد‌های نفتی گفته‌اند. محمد‌رضا رفعتی و محمدعلی مرادی درباره رابطه نفت با صادرات، تورم و نرخ ارز بحث کرده‌اند و در فصل پنجم نیز بایزید مردوخی و بهروز‌هادی‌زنوز درباره ساز‌و‌کار‌های تبدیل جریان درآمدی نفتی به سرمایه‌گذاری‌های آینده‌نگر به مداقه پرداخته‌اند. موخره این کتاب نیز با عنوان «نفت، تحولات اقتصادی و توسعه صادرات» به قلم علی دینی ترکمانی نوشته شده است.
* استادیار موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی

پاورقی:
۱- درآمد پایه‌ای (Basic Income ) به حداقل درآمدی اطلاق می‌‌شود که باید به تمامی افراد جامعه اعم از غنی و فقیر به عنوان تضمین تامین اجتماعی پرداخت شود. در این رویکرد، تاکید بر پرداخت به افراد به جای خانوارها و پرداخت بدون قیود و شرط از جمله معیارهای شناسایی است. اقتصاددانان مطرحی چون جان کنث گالبرایت، جیمز توبین، پاول ساموئلسون، فریدریش فون‌هایک و میلتون فریدمن با دیدگاه‌های نظری مختلف و بعضا متقابل از جمله مدافعان چنین روشی بوده‌اند. در حال حاضر، ایالت دولتی آلاسکا از محل درآمدهای نفتی حداقل درآمد تعریف شده‌ای را به افراد تحت پوشش پرداخت می‌‌کند.