ایجاد یک چارچوب قانونی برای توسعه اقتصادی

ریچارد پوسنر

مترجم: متین پدرام

تحلیل مبتنی بر هزینه و فایده اصلاحات در نظام قانونی یک کشور

شکوفایی اقتصاد ملی حداقل به یک زیربنای قانونی بهینه احتیاج دارد که تمرکزش بر حمایت از حقوق مالکیت و تضمین اجرای قرارداد‌ها باشد. اصلاح بنیانی نظام قانون‌گذاری نیاز به ایجاد چنین زیربنایی دارد که پیدایش آن ممکن است به قبول یک نظام جامع و دقیق قواعد حقوقی بینجامد. به این ترتیب می‌توان از استانداردهای بی‌پایان یا سرمایه‌گذاری عظیم در بهبود قوه قضائیه اجتناب کرد. این چرخه بهینه می‌تواند، در آغاز با افزایش ناچیز هزینه‌های اصلاح قوانین، موجب افزایش نرخ رشد اقتصادی شود. با افزایش نرخ رشد اقتصادی منابع جدیدی به وجود می‌آیند که اصلاحات مناسب بیشتری را در نظام حقوقی نوید می‌دهند.

در نوشته‌های اقتصادی اغلب دلایل بی‌شماری را برای «شکست بازار» بیان می‌کنند و راهکار آن را نیز دخالت‌های پیچیده دولت می‌دانند. این در حالی است که عدم توجه کافی به منشأ دلایل شکست بازار به شکست دولت به ویژه در کشورهای توسعه‌نیافته می‌انجامد. کنفرانس ۱۹۹۵ درباره اصلاح قوانین همانند دیگر ابتکارات اصلاح نظام قضایی گواهی است بر رشد این آگاهی که شکست دولت‌ها در کشورهای فقیر برای فراهم‌کردن چارچوب‌های اولیه اقتصاد سرمایه‌داری، ممکن است عامل مهمی در رهانشدن این کشور‌ها از تله فقر باشد.

برخی متخصصان رکود بازار بر این باورند که بازار‌ها بیش از پیش قدرتمند هستند؛ ولی توان به‌کارگیری این پتانسیل بستگی به محیطی دارد که در آن حقوق قانونی، به ویژه مالکیت و قرارداد‌ها حمایت و اجرا شوند؛ محیطی که مسلما برای ملل ثروتمند، موثر واقع شده است. شهروندان کشورهای توسعه‌یافته این تشکیلات قانونی را به این دلیل که مستلزم هزینه زیاد نیست و در بیشتر موارد به خوبی کار می‌کند، برمی‌گزینند.

در شکل ایده‌آل، این تشکیلات، دربرگیرنده قضات صالح، اخلاق‌مدار و حرفه‌ای است که قواعد به خوبی طراحی‌شده را برای ارتقای فعالیت‌های تجاری به اجرا در می‌آورد. این قضات از دخالت سازمان‌ها و نهادهای دولتی مصون و از مشورت حقوقدانان لایق، شایسته و زبردست برخوردار هستند. احکام صادره توسط کارگزاران و مجریان قابل اعتماد اجرا می‌شود. برای اینکه پرونده‌ها بدون تاخیر طولانی به نتیجه برسد، تعداد کافی قاضی وجود دارد. قضات به منابع اطلاعاتی معتبری مانند استفاده از کار‌شناسان، دفا‌تر آماری و دفا‌تر ثبت اسناد و املاک دسترسی دارند. این منابع آنها را قادر می‌سازد، مسائل واقعی مرتبط با دعاوی حقوقی را عادلانه‌تر تحلیل کنند و دعاوی را با هزینه مناسب برای طرفین دعوی حل‌و‌فصل کنند.

کشور‌ها انحرافات زیادی از این قاعده ایده‌آل سرمایه‌داری داشتند و رویه‌های آنها متفاوت از یکدیگر است. البته این انحرافات ممکن است کارآمدی اقتصادی را به طور جدی به مخاطره نیندازد. نکته‌ای که به ویژه برای کشورهای دارای اولویت‌های ناسازگار اقتصادی، بسیار مهم محسوب می‌شود؛ زیرا داشتن اولویت‌های سازگار در سیاست‌های اقتصادی بود که به موفقیت اقتصادی کشورهای آسیای شرقی مثل چین و ویتنام (جایی که قواعد حقوقی چندان قوی نیست) انجامید؛ ولی انگلستان که یکی از بهترین نظام‌های قضایی دنیا را دارد برای دهه‌ها در جهان صنعتی یکی از ضعیف‌ترین اقتصاد‌ها را داشت. علاوه بر این، هند با داشتن یک نظام حقوقی به تقلید از انگلستان و داشتن حقوقدانان بسیار، هنوز به پای چین نرسیده است. در حالی که چین جهش اقتصادی خود را در سال ۱۹۸۰ شروع کرد، یعنی زمانی که یک نظام حقوقی بسیار ابتدایی داشت.

اهمیت رشد اقتصادی: اگر اثبات اینکه یک نظام حقوقی مناسب شرط لازم رستگاری یک کشور است از لحاظ نظری ممکن نباشد، گواه تجربی وجود دارد تا نشان دهد قواعد حقوقی در افزایش ثروت یک کشور و رشد اقتصادی آن نقش دارند. این امر پذیرفتنی است، حداقل وقتی که چارچوب قانونی حاکم ناتوان است یا اصلا قانونی در کار نیست، اجرای حقوق قرارداد‌ها و مالکیت بر اموال غالبا به چنین عواملی بستگی دارد: «میزان تهدید موجود در صورت سرباز زدن از اجرای قرارداد‌ها»، «به کارگیری زور» و «پیوندهای خانوادگی» که ممکن است در شرایط اقتصاد مدرن ناکارآمد تلقی شوند. روش‌های جایگزین پر هزینه‌ای برای حقوق قابل مطالبه قانونی وجود دارد، مانند روش‌های امری و کنترلی که در اقتصادهای کمونیستی استفاده می‌شد؛ هزینه‌های مخفی این جانشین‌ها بر بنگاه‌های اقتصادی تازه‌تاسیس زیاد است.

ممکن است مشکل مرغ و تخم‌مرغ بروز پیدا کند. به عبارت دیگر، کشور توسعه‌نیافته ممکن نیست از عهده نظام قانونی خوب برآید، اما بدون یک نظام قانونی خوب هم امکان ندارد به کشور پیشرفته تبدیل شود تا درخور چنین نظامی باشد. گرِی (۱۹۹۷) استدلال می‌کند که اصلاح قانونی و اقتصادی باید همزمان اتخاذ شود. او یادآوری می‌کند که بدون اصلاح اقتصادی انجام اصلاح قانونی ممکن است ناموفق باشد. زیرا بازیگران پرقدرت اقتصادی می‌توانند با استفاده از نفوذ خود حمایت‌های قانونی مانند وضع تعرفه‌ها و کمک‌های مالی دولتی به دست آورند. بنابراین نبود نظام قانونی کارآمد بیشترین آسیب را به بنگاه‌های نوپا خواهد زد.

اما این معضل نباید مبالغه‌آمیز تصویر شود. آنچنان که در ابتدای این مقاله اشاره شد، توسعه اقتصادی امکان دارد بدون چارچوب قانونی قوی، مستحکم و حتی شاید در شرایط بی‌قانونی نیز به دست آید. همچنان که کشورهای در حال توسعه به تدریج مرفه‌تر می‌شوند، این پیشرفت یک منبع اضافی برای توسعه نظام حقوقی آنها به وجود خواهد آورد. برای نمونه هزینه‌های هنگفت اصلاح قوانین می‌تواند اقتصاد مولد را از منابع مورد احتیاجش محروم کند و باعث فرونشاندن اصلاح قوانین و اقتصاد شود. گزینه محتاطانه این است که کشورهای توسعه‌نیافته پروژه‌های اصلاح قوانین پرهزینه را به تاخیر اندازند و به گزینه‌های کم‌هزینه روآورند.

«هِی»، «ویشنی» و «اشلایفر» (۱۹۹۶) امکان اصلاحات پرهزینه را که می‌تواند در ایجاد شرایط حداقلی برای عملکرد بهتر بازار‌ها موثر باشند، بررسی کردند. آنان متوجه شدند که تاسیس موسسات حقوقی کارآمد، نسبت به تصویب قواعد موثر برای اجرا توسط موسسات ناکارآمد فعلی، بسیار پرهزینه و زمانبر است. ایجاد و انتشار یک قانون جدید، هزینه‌های اندکی دارد، اما تاسیس موسسات حقوقی نیازمند هزینه‌های زیاد مانند تربیت نیروی انسانی و پرداخت دستمزد است. این هزینه‌ها به طور ضمنی بیان می‌کنند که استراتژی نخست؛ یعنی وضع قوانین جدید و مدرن در کشورهای با درآمد سرانه اندک و جمعیت زیاد، مزیت بیشتری دارد. چین کشوری دارای درآمد سرانه پایین و جمعیتی نجومی است که این استراتژی را همزمان با آزادسازی اقتصاد کشور دنبال کرد.

اولویت با طراحی قوانین جدید و مدرن است: این استراتژی می‌تواند به عنوان نقطه شروع تدابیر کوتاه‌مدت به منظور توسعه موسسات حقوقی به خوبی به خدمت گرفته شود. قانون زمانی ذاتا کارآیی دارد که اثرات خارجی منفی را کاهش دهد یا منابع را به صورت کارآ تخصیص دهد: قانونی که مانع از استفاده بدون رضایت از مال دیگری می‌شود نمونه‌ای از قوانین مبتنی بر کارآیی است. قانون آیین دادرسی زمانی کارآیی دارد که باعث کاهش هزینه‌ها یا افزایش ضریب درستی استفاده از نظام قانونی شود. همچنین قوانینی مانند الزام به کتبی بودن قرارداد‌ها و ارجاع دعاوی میان کارگران و کارفرمایان به داوری اجباری نیز از این دست هستند.

از سوی دیگر، سادگی قوانین نیز می‌تواند به کشور توسعه‌نیافته کمک زیادی بکند. سادگی قوانین دو پیامد برای قوه قضائیه نه چندان کارآمد یک کشور توسعه‌نیافته دارد. نخست: اعمال چنین قوانینی وقت کمتری می‌گیرد و در عین حال نیازمند به تبحر زیاد قضات نیست. قوانین ساده باعث صرفه‌جویی در هزینه‌ها می‌شود. دوم: قوانین، نظارت بر قضات را آسان می‌کنند و از احتمال پرداخت رشوه‌ و تاثیر سیاست‌ها بر فرآیند قضایی می‌کاهند. به بیان ساده‌تر قانون تعیین خواهد کرد که آیا راجع به موضوع دعوی به اشتباه تصمیم‌گیری شده است یا اینکه قاضی بدون جهت به یکی از طرفین دعوی امتیاز ویژه‌ای اعطا کرده است.

پذیرش قوانین خارجی: حرف زدن درباره پذیرش قوانین خارجی بسیار ساده‌تر از اجرای آن است. در ابتدای امر آیین سنتی وجود دارد که به آن پذیرش قانون خارجی می‌گوییم. زمانی که مستعمره‌های آمریکایی از بریتانیای کبیر استقلال یافتند هر کدام از آنها تصمیم گرفتند که چه میزان از حقوق کامن‌لای بریتانیا را می‌‌توانند به عنوان بخشی از قانون کشور تازه‌تاسیس اعمال کنند. ژاپنی‌ها و چینی‌ها نیز به طور گسترده از قوانین اروپایی استفاده کردند. پس از جنگ دوم جهانی قدرت‌های اشغالگر تغییرات متعددی را در قوانین ژاپن و آلمان اعمال کردند. همچنین قوانین اتحادیه اروپا در حال تسری به حقوق داخلی کشورهای عضو است. اما پذیرش قانون خارجی همیشه به این ‌گونه نیست. برای نمونه پذیرش الگوی قانون اساسی ایالات متحده توسط کشورهای آمریکای جنوبی را در نظر بگیرید. برخی از قوانین اساسی ملهم از کشورهای غربی توسط دولت‌های پیشین کمونیستی اروپای شرقی و مرکزی نیز با چنین سرنوشتی روبه‌رو هستند؛ زیرا قانون اساسی یک مورد ویژه است و تاثیر آن بستگی به فرهنگ پیچیده کشور و ساختار سازمانی آن دارد.

سیر تاریخی نشان می‌دهد که حقوق تجارت متشکل از عرف‌های تجار است که به طور خصوصی توسط داوری یا روش‌های غیرقضایی اجرا می‌شد. دادگاه‌ها فقط این عرف‌ها را پذیرفتند. قانون تجارت متحدالشکل تا حدودی تلاشی است برای یکسان‌سازی عرف‌های تجاری.

یک کشور توسعه‌نیافته ممکن است در اقتباس از قانون متحدالشکل تجارت نیز اشتباهاتی را مرتکب شود. قانون متحدالشکل تجارت مجموعه‌ای از قواعد ساده و کارآ است که مقرراتی راجع به چگونگی فروش مقدماتی کالا، اسناد تجاری مثل چک، اعتبارات اسنادی و معاملات حمایتی مثل رهن دارد. یک کشور توسعه‌نیافته ممکن است بخواهد بخش‌هایی از قانون را مثل مقرر داشتن حسن نیت و الزام به مکتوب بودن قرارداد‌ها (با این فرض که اکثریت اعضای جامعه بی‌سواد هستند) را حذف کند؛ یا با تصرف در مفاهیم دایره شمول قانون را وسعت بخشد و از کارآیی قانون بکاهد.

این در حالی است که جامعه تجاری در یک کشور توسعه‌نیافته نظام حقوقی مختص خود را دارد. شاید بهتر باشد که عرف‌های موجود در یک کشور توسعه‌نیافته به قانون تبدیل شود، اما ممکن است نظام حقوقی کشور توسعه نیافته چندان مدرن نباشد (که این خود تا حدودی سبب یا نشانه‌ای از توسعه‌نیافتگی است). از طرف دیگر قانونگذاری نیازمند مهارت‌های متعددی است. در این شرایط پذیرش قوانین خارجی ممکن است حرکتی معقول به نظر آید. نکته مهم این است که پذیرش قوانین خارجی روشی صحیح برای کشوری است که می‌تواند قوانین خارجی را بدون کم و کاست بپذیرد.

با وجود این، وظیفه حقوقدانان داخلی این است که اگر اطلاعاتی راجع به کشور قرض‌دهنده (قوانین) دارند در جهت انطباق قوانین وارده با فرهنگ بومی بکوشند. نگارنده پیشنهاد نمی‌کند حقوقدانان آمریکایی و اروپایی به کشوری بگویند چطور قوانین خارجی را با موسسات اجتماعی و حقوقی و سطح توسعه اقتصادی تطبیق دهد. یک رویکرد ممکن است تاسیس کمیسیون اصلاحات قانونی برای توجیه، یکسان‌سازی و مدرنیزه کردن قوانین ملی به وسیله نمونه‌های خارجی، باشد.

جمع‌بندی

کشورهای توسعه‌نیافته باید میان سرمایه‌گذاری نسبتا کم در بهبود قوانین یا ایجاد سرمایه‌گذاری عظیم (جراحی بزرگ) در قوه قضائیه انتخاب کنند. ایجاد قوه قضائیه مستقل و کارآمد امری بیش از پیش هزینه‌بر است. امر بهینه تمرکز اصلاح حقوقی بر پذیرش قوانین اساسی و مربوط به آیین دادرسی است. اگر زیربنای اجرایی قانون ضعیف باشد حتی قواعد مطلوب نیز ممکن است به راحتی نادیده گرفته شود. این امر درباره روسیه صادق است. روسیه، قوانین مدرن در زمینه‌های مختلف را در کتاب قانونش دارد. اگرچه قوانین بر روی کاغذ احتمال فساد مالی یا سیاسی را کاهش می‌دهند، اما این قوانین نمی‌توانند در عمل تحقق یابند. همچنین کشور‌ها نیازمند تغییر ساختار حقوقی و مزایای قضات هستند. اگر قاضی به دلیل عدم شایستگی و دریافت رشوه از کارش عزل شود، دولت با مصادره مقرری بازنشستگی وی جبران خسارت خواهد کرد. این مساله‌ بیش از پیش موجب رفتار توام با امانت قاضی است.

اگر هزینه تخلف قضات بسیار بالا باشد احتمال بازدارندگی بیشتری را با خود به همراه دارد (اگرچه احتمال افشای تخلف کاهش می‌یابد). یکی دیگر از راه‌های ارزشمند مبارزه با فساد تغییر نظام وحدت قاضی به تعدد است یا اینکه هیات‌های منصفه در معیت دادگاه باشد. این امر هزینه‌های معامله با قاضی را بالا می‌برد و حتی احتمال کشف آن نیز می‌رود. بر خلاف تعدیل پاداش، این پیشنهاد متضمن هزینه بیشتری است زیرا نیاز به قضات بیشتری دارد و همچنین استفاده از اعضای هیات منصفه موجب اطاله دادرسی نیز خواهد شد.

واضح است که اصلاح قوانین، وابستگی زیادی به اراده سیاسی مبنی بر اصلاح دارد که به درستی شبیه به وابستگی اراده سیاسی به انجام اصلاحات اقتصادی است. اگر بیشتر گروه‌های سیاسی جامعه خواهان شکوفایی اقتصادی و کاهش مداخلات دولت در اقتصاد هستند، آنها راهی جز اصلاح قانون ندارند. اگر آنها اصلاحات اقتصادی نخواهند همانند این است که اراده اصلاح قوانین وجود ندارد. این مقاله بر اهمیت مخارج اندک و معقولانه در ایجاد یک چرخه بهینه اصلاح قوانین و اقتصاد تاکید می‌کند. هزینه اندک و معقولانه در اصلاح قوانین می‌تواند به افزایش نرخ رشد اقتصادی بینجامد که در راستای ایجاد منابع اضافی برای اصلاحات بعدی قوانین خواهد بود.