نهادهای پیشرفته در کشورهای در حال توسعه، قابل بازسازی نیستند

نویسنده: باری وینگاست

مترجم: جعفر خیرخواهان

بخش دوم و پایانی

در قسمت قبل که در روز گذشته به چاپ رسید، به نظم در دولت‌های طبیعی و نظم در دسترسی‌های باز اشاره شد و تاریخی از شکل‌گیری دولت‌های طبیعی و حاکمیت قانون بیان شد، در این شماره ادامه مباحث مطرح می‌شود. ۴ - پیدایش تاریخی حاکمیت قانون در غرب

پیدایش حاکمیت قانون مصادف با گذار از دولت طبیعی به نظم دسترسی باز است. دولت‌‌‌های طبیعی فقط توانایی محدودی در برقراری حاکمیت قانون دارند؛ آنها نمی‌‌‌توانند یا تعهدات معتبر گسترده به نهادها و قوانینی بدهند که انتظارات برای قطعیت داشتن را آماده‌‌‌سازی می‌‌‌کنند یا قوانین غیرشخصی و بی‌طرفانه که با طبقه گسترده‌‌‌ای از شهروندان به مساوات رفتار می‌‌‌کنند. در جایی که حاکمیت قانون مستلزم برخورد غیرشخصی دولت با شهروندان است، دولت‌‌‌های طبیعی به صورت شخصی و بنابراین تبعیض‌‌‌آمیز با مردم رفتار می‌‌‌کنند. دولت‌‌‌های طبیعی همچنین بر قدرت تکیه می‌‌‌کنند؛ و با جابه‌جایی‌‌‌های در قدرت، نه فقط عضویت‌‌‌ها در ائتلاف غالب دستخوش تغییر شده، بلکه امتیازات، رانت‌‌‌ها، نهادها و سیاست‌‌‌ها نیز به شدت تغییر می‌‌‌کند. این تعدیل و تنظیم‌‌‌ها را می‌‌‌توان در تغییرات ائتلاف در انگلستان قرن هفدهم مشاهده کرد، زمانی که شاهان سلسله استوارت، قدرت و رانت‌‌‌ها را از یک جناح به جناح دیگر بازتوزیع می‌‌‌کردند؛ اما در دولت‌‌‌های طبیعی مدرن از قبیل روسیه در دوره ریاست‌‌‌جمهوری پوتین و ونزوئلای هوگو چاوز نیز شاهد هستیم.

دولت طبیعی نمی‌‌‌تواند حقوق غیرشخصی و بی‌طرفانه گروه عظیمی از شهروندان را که تحت قانون برابر هستند، حفظ کند. همچنین دولت طبیعی امروز نمی‌‌‌تواند رژیم جانشین خویش در فردا را مقید و متعهد سازد. حقوق و اصلاحات در یک دولت طبیعی زمانی که حاکم نیاز به جرح و تعدیل ائتلاف در واکنش به تغییر شرایط دارد فرو می‌‌‌ریزد . بنابراین حتی اگر رژیم امروز در یک دولت طبیعی، اصلاحات مناسبی را به‌راه‌‌‌ اندازد، او نمی‌‌‌تواند خودش یا جانشینان خود را متعهد و مقید به حفظ این اصلاحات نماید. اما دولت‌‌‌های طبیعی که وارد مرحله گذار می‌‌‌شوند، به محض شروع به پذیرفتن شرایط آستانه‌‌‌ای، دچار تغییر می‌‌‌شوند. هر سه شرط آستانه‌‌‌ای، نقش حیاتی در ظهور و پیدایش حاکمیت قانون دارند. شرط آستانه‌‌‌ای نخست، حاکمیت قانون برای فرادستان است، به طوری که قالب‌‌‌ها و اشکال مختلف امتیازات نخبگان به حقوق نخبگان تبدیل می‌‌‌شود. تاریخ انگلستان قرون وسطا را ملاحظه کنید. کوتاه زمانی پس از اشغال انگلستان به دست ویلیام فاتح در ۱۰۶۶، شاه حقوق بر زمین را بین پیروان خویش از نرماندی توزیع کرد. این مالکیت تازه واردها بر زمین، به معنای بیرون کردن زمینداران موجود نبود، بلکه در عوض زمینداران فعلی را مجبور می‌‌‌ساخت باج و خراج بپردازند و رانت‌‌‌ها را با تازه واردها تقسیم کنند. با مرگ این آدم‌‌‌ها، حقوق بر زمین به شاه برمی‌‌‌گشت که احتمال داشت حقوق زمین را معمولا در ازای پرداخت وجه، به وارث صاحب اصلی برگرداند. اما به جای آن احتمال داشت که شاه حقوق بر زمین را بازتوزیع کند. برای مثال اگر اقبال از صاحب اصلی برمی‌‌‌گشت (مثلا وارث وی، فردی ضعیف دیده می‌‌‌شد) در حالی که اقبال شخص دیگری برکشیده می‌‌‌شد (مثلا لطف و فداکاری در حق شاه انجام می‌‌‌داد و سزاوار دریافت پاداشی می‌‌‌شد)، شاه احیانا زمین را به آن شخص دیگر به جای وارث صاحب زمین اعطا می‌‌‌نمود. به این شیوه، منطق حفظ ائتلاف غالب در دولت طبیعی، تخصیص حقوق بر زمین را دیکته می‌‌‌کرد که به عنوان نظام امتیازدهی به قدرتمندان و نه به عنوان مجموعه حقوق عمل می‌‌‌نمود. در آن زمان، انگلستان یک دولت طبیعی شکننده بود، کشوری که معدود سازمان‌‌‌هایی خارج از دولت داشت.

طی زمان، همان‌طور که روابط باثبات می‌‌‌شد، نهادها و سازمان‌‌‌های جدید مرتبط و همدست با دولت رشد کردند. هرچند شاه‌‌ درصدد حفظ انعطاف‌‌‌پذیری خود در رابطه با حقوق استفاده از زمین بود، اربابان بزرگ، منافع جمعی در باثبات ساختن قوانین داشتند. به‌‌‌علاوه، ثروت جامعه افزایش می‌‌‌یافت اگر حقوق بر دارایی‌‌‌ها قابلیت تضمین و اطمینان بیشتری پیدا می‌‌‌کردند؛ هر کسی از جمله شاه وضع مالی بهتری می‌‌‌داشت اگر حقوق مطمئن‌‌‌تر و تضمین شده‌‌‌تر می‌‌‌شد و به این ترتیب طی یک دوره زمانی قابل ملاحظه، حقوق ارث زمین، تضمین و اطمینان بیشتری یافت.

همین سناریو در رابطه با انواع جنبه‌‌‌های حقوق مرتبط با زمین به اجرا درآمد. به عنوان مثالی دیگر، توانایی چاره اندیشی برای تعیین مالکیت طبق وصیت‌‌‌نامه را در نظر بگیرید. هر چند وارثان می‌‌‌توانستند در انگلستان قرون وسطی، زمین به ارث ببرند، قانون به مالک اجازه انعطاف‌‌‌پذیری از حیث تقسیم زمین بین تعداد زیادی وارث یا اعطای زمین تحت شرایط خاص را نمی‌‌‌داد، چنان که اگر آن شرط محقق نشد، زمین به وارث دیگر برسد. اینجا نیز سیر تکاملی حقوق تضمین شده و انعطاف‌‌‌پذیر فرادستان با طراحی اموال طبق وصیت، چندین قرن زمان برد. در انتها، حقوق بر زمین به آهستگی و طی چندین قرن تضمین گردید و همان‌طور که انگلستان یک دولت طبیعی بالغ در قرن هفدهم شد و از آنجا بود که شرایط آستانه‌‌‌ای شروع شد.

به عنوان آخرین مثال، پیدایش حقوق برای فروش و مبادله سهام شرکت‌‌‌ها را در نظر بگیرید. در ابتدای امر، سهام شرکت‌‌‌ها به عنوان حق امتیاز مرتبط با یک شرکت خاص ظاهر شد که برای تصرف رانت‌‌‌های مربوط به یک فرصت خاص، مثلا شرکت هند شرقی یا بانک مرکزی انگلیس به وجود آمد. اما به محض اینکه شرکت به وجود آمد، دارندگان سهام شرکت، انگیزه تقویت حقوق معامله کردن این سهام و گسترش دادن حق مالکیت سهام به گروه به مراتب بزرگتری از مردم را داشتند: چون با انجام این‌کار، ارزش سهام‌‌‌شان بالا می‌‌‌رفت. به عبارت دیگر، هر چند این شرکت‌‌‌ها به عنوان ابداعات دولت طبیعی شخصی شروع شدند، آنها انگیزه‌‌‌هایی فراهم ساختند تا برای بالا بردن ارزش بنگاه‌‌‌ها و افزایش دادن نقدینگی سرمایه مالکان، بازارهای اوراق بهادار غیرشخصی به وجود آیند.

هرکدام از این موارد، مسیر تحول و تبدیل امتیازات فرادستان به حقوق فرادستان را نشان می‌‌‌دهد. هرکدام همچنین مستلزم تحول یافتن دولت است، به طوری که نظامی به وجود آورد که این حقوق را اجرایی سازد و بنابراین جنبه حاکمیت قانون برای فرادستان حاصل گردد. دومین شرط آستانه، دولت‌‌‌ها و سازمان‌‌‌هایی با عمر دائمی در محور حاکمیت قانون است. متاسفانه این جنبه حیاتی حاکمیت قانون، عمدتا در ادبیات موضوع نادیده گرفته می‌‌‌شود تا حدی به این دلیل که این ادبیات، توجهی به بررسی مساله حفظ و برقراری حاکمیت قانون طی زمان ندارند.

به بیان ساده، غیبت یک دولت دائمی به مقامات دولت طبیعی آینده اجازه می‌‌‌دهد تا قواعد، قوانین و نهادهای به ارث رسیده از دولت امروز را زیرپا بگذارند. همان‌طور که دولت‌‌‌های طبیعی با تغییر شرایط شروع به جرح و تعدیل می‌‌‌کنند، آنها مشخصه‌‌‌های اصلی حاکمیت قانون را نقض می‌‌‌کنند. بنابراین دائمی بودن یک شرط بدیهی ضروری برای دولت‌‌‌ها است تا حاکمیت قانون را حفظ نمایند. حقیقتا بسیاری از شخصیت‌‌‌های کلاسیک در زمینه حاکمیت قانون، احساساتی را که با این منطق هم‌‌‌خوانی دارد، به گویاترین شکل بیان کردند. وقتی ارسطو حاکمیت توسط مردم به جای حاکمیت توسط قانون را در کتاب «علم سیاست» محکوم می‌‌‌کند، به نظر می‌‌‌رسد که به غیبت دائمی بودن اشاره دارد. به همین ترتیب، جان لاک در کتاب «رساله دوم» خود می‌‌‌گوید: «آزادی انسان‌‌‌ها در سایه حکومت، به معنای داشتن قانون ثابت و همیشگی تا ابد است که فراگیر به هر عضو آن جامعه باشد و توسط قوه‌‌‌مقننه‌‌‌ای بنا شده که خود با آن به وجود آمده... و نه اینکه دستخوش و تابع خواست و اراده ناپایدار، نامطمئن و دلبخواهی انسان دیگری باشد.» این ایده‌‌‌ها به قطعیت قانون بستگی دارد که قانون هم به دائمی بودن دولت بستگی دارد.

چون حاکمان دولت طبیعی، به نمایندگی از ائتلاف غالب، با تعهدات معتبر نسبتا اندکی در مقایسه با حاکمان دسترسی باز مواجه هستند، می‌‌‌توانند قوانین و نهادهایی را که دردسرساز و مزاحم تشخیص می‌‌‌دهند، حذف یا بی‌‌‌اثر سازند. ولادیمبر پوتین رییس‌‌‌جمهور سابق روسیه، مرتبا این کار را در روسیه کرد، دولت طبیعی بالغ با بسیاری سازمان‌‌‌های مستقل از دولت را به دولت طبیعی مقدماتی تبدیل کرد، جایی که سازمان‌‌‌ها برای بقای خویش باید روابط نزدیک با دولت داشته باشند. دامنه گسترده‌‌‌ای از سازمان‌‌‌های خصوصی زمانی مستقل، استقلالشان را از دست دادند. به همین ترتیب، طیفی از نهادهای سیاسی که زمانی به صورت شاقول‌‌‌ها و ترازهای معتدل و معقول بر بوریس یلیتسین، رییس‌‌‌جمهور سابق روسیه ایستاده بودند، دیگر یا وجود خارجی نداشته یا بسیار ضعیف شدند، شامل دومای روسیه، فرمانداران، مطبوعات و جامعه مدنی. غیبت این شاقول‌‌‌ها به پوتین اجازه داد تا مخالفان سیاسی خود را از میان بردارد و کنترل بلامنازع بر روسیه پیدا کند، هر چند که او اسما از پست ریاست‌‌‌جمهوری کنار رفت و اجازه داد جانشینش، دیمیتری مدودف به ریاست‌‌‌جمهوری انتخاب شود. چون این نهادها فاقد دائمی بودن بودند، قابلیت انحلال و برچیدن داشتند. هوگو چاوز رییس‌‌‌جمهور ونزوئلا بر تحولی مشابه هرچند نه این‌قدر حساب شده در ونزوئلا نظارت داشت، همان‌طورکه رابرت موگابه رییس‌‌‌جمهور زیمبابوه عمل کرد. در دهه ۱۹۳۰، آدولف هیتلر تحولی مشابه و اگر چه شیطانی‌‌‌تر و منحوس‌‌‌تر در رژیم وایمار را مهندسی کرد، و یک دولت طبیعی بالغ را به آلمان نازی، دولت طبیعی مقدماتی تبدیل نمود. این رهبران در واکنش به تغییر شرایط از قبیل بحران اقتصادی یا افزایش قابل توجه درآمد دولت، وقوع جنگ، فجایع طبیعی و اختراع فناوری‌‌‌های نو، توانستند به اهداف خویش جامعه عمل بپوشانند، که به آنها اجازه داد تا موقعیت خویش را با حذف امتیازات سایر اعضای ائتلاف که به پشتیبانی آنها برای بقای نظام، دیگر نیازی نبود مستحکم سازند.

ایجاد دائمی بودن نیاز به برقراری تعهدات معتبر مختلف دارد که حاکم یا ائتلاف غالب انگیزه‌‌‌هایی برای احترام گذاشتن به نهادها و حقوق داشته باشند. انگیزه‌‌‌هایی که تعهدات معتبر به وجود می‌‌‌آورند دلالت دارد که نهادها و حقوق، بستگی به هویت مقامات سیاسی یا اعضای ائتلاف غالب ندارند. به محض تغییر حاکمان، مقامات سیاسی یا ائتلاف‌‌‌ها، نهادهای دولتی و حقوق شهروندی به بقای خود ادامه داده و عناصر حاکمیت قانون را می‌‌‌توان حفظ نمود.

از آنجا که دائمی بودن، بدیع‌‌‌ترین جنبه حاکمیت قانون است، چندین مثال عینی از این مفهوم ارایه می‌‌‌کنم. نخست، ایجاد دومین شرط آستانه‌‌‌ای یک دولت دائمی که در بین یکی از نخستین پیشنهاددهندگان، انگلستان در انقلاب باشکوه ۸۹-۱۶۸۸ را ملاحظه کنید. این انقلاب نه فقط یک کودتا بود که شاهی را برکنار کرد و از شاه دیگر دعوت نمود، بلکه یک بازنگری در قانون اساسی نیز بود که فرادستان انگلیسی پیش از این متفرق، به بسیاری از اختلافات خود که بر سر آنها بیشتر سال‌‌های قرن هفدهم را با هم جنگیده بودند (شامل جنگ داخلی دردناک دهه ۱۶۴۰، گردن زدن شاه در ۱۶۴۹، تشکیل جمهوری پارلمانی که شکست خورد و به دنبال آن اعاده سلطنت در ۱۶۶۰) خاتمه دادند. فرادستانی که با هم اختلاف داشتند بسیاری از اختلافات خود را فیصله دادند؛ به طوری که قید و بندهایی بر قدرت‌‌‌هایی که شاه، به عنوان رییس ائتلاف غالب می‌‌‌توانست اعمال کند، وضع نمایند. به خصوص جایگاه قوانین مجلس و کنترل مجلس بر مالیات‌‌‌گیری- دو موضوع مورد نزاع قرن پیشین- واجب الاحترام شد. آن بخش از انقلاب باشکوه که به تسویه درآمدها مشهور شد، اعلام نمود که هر شاهی، قانون مجلس را نادیده بگیرد با خطر کودتا روبه‌رو است. اجماع جدید، تعهد معتبری به وجود آورد که شاه را به قوانین جدید موظف می‌‌‌ساخت.

تسویه انقلابی با پشتیبانی از تهدید فرادستانی که در برابر سلطنت متحد ایستاده بودند، یک جنبه محوری دولت دائمی را به وجود آورد. قوانین مجلس اینک شاه جاری را به عنوان رییس ائتلاف دولت طبیعی، متعهد و محدود می‌‌‌ساخت. مهم‌‌‌تر اینکه این تسویه همه شاهان آینده را نیز مقید ساخت.

نمایندگان مجلس که بر سر تسویه انقلاب چانه‌‌‌زنی می‌‌‌کردند، گذشته‌‌‌نگر بوده و به دنبال حل مشکلات قرن پیشین بودند؛ اما تغییرات نهادی با دائمی کردن رفتار دولت، اثرات آینده‌‌‌نگر و آینده‌‌‌ساز بیشماری داشت.

اثرات دائمی بودن دولت به راحتی در سه مثال مهم دیده می‌‌‌شود؛ نخست، مساله بدهی دولت را ملاحظه کنیم. تا پیش از انقلاب باشکوه، بدهی دولت بیانگر مبادله شخصی دولت طبیعی بین شاه و وام‌‌‌دهندگان بود. شاه با توجه به حاکم مطلق و فراتر از قانون بودن، تصمیم می‌‌‌گرفت که پول طلبکاران را پس دهد یا خیر. اگر او می‌‌‌خواست می‌‌‌توانست نرخ بهره را پایین آورد، پرداخت‌‌‌ها را به تاخیر اندازد یا کلا اصل وام را نپردازد، همه اینها به صلاحدید و تشخیص شخصی وی مربوط می‌‌‌شد. نتیجه اینکه، شاه اعتبارات را سهمیه‌‌‌بندی می‌‌‌کرد؛ اعتباردهندگان فقط حاضر بودند مبالغ محدودی را وام بدهند. پس از انقلاب باشکوه، انتشار بدهی جدید باید به تصویب مجلس می‌‌‌رسید. قانونا منظور این بود که تغییردادن شرایط بدهی مستلزم وضع یک قانون جدید در مجلس بود. اگر شاه یکطرفه به دنبال تغییر شرایط بدهی بود از قبیل امتناع از پرداخت بهره وام، او قانون مجلس را نقض کرده است. ترتیبات جدید باعث شد، هزینه تغییر شرایط بدهی را برای شاه به شدت بالا ببرد: بی‌‌‌اعتنایی به قانون مجلس با تهدید کودتا همراه بود. بنابراین ترتیبات جدید، انگیزه‌‌‌های قوی به شاه می‌‌‌داد تا به قوانین احترام بگذارد؛ بنابراین بازپرداخت وام معتبرتر شد. نتیجه افزایش اعتبارپذیری در بازپرداخت، این شد که اعتبار در دسترس دولت به شدت بالا رفت. بدهی در طی فقط چند سال (۹۷-۱۶۸۹) به ارقام باورنکردنی رسید؛ از تقریبا پنج‌‌درصد GNP برآوردی به تقریبا پنجاه‌‌درصد. این بدهی به انگلستان اجازه داد تا جلوی فرانسه را در جنگی که با انقلاب باشکوه شروع شد بگیرد، (در بین چند اثر) مانع بازگرداندن شاه مخلوع در فرانسه شد.

دومین و شاید محوری‌‌‌ترین جنبه حاکمیت قانون، استقلال قوه‌‌‌قضائیه است. این استقلال یکی از مشکل‌‌‌ترین نهادهایی است که دولت طبیعی امروزی به آن دست می‌‌‌یابد. هرچند بسیاری از کشورهای در حال توسعه در قوانین اساسی خود، قوه‌‌‌قضائیه را مستقل اعلام می‌‌‌کنند، معدود کشورهایی می‌‌‌توانند آن را حفظ کنند و اکثریت کشورهای در حال توسعه هر زمان قوه‌‌‌قضائیه مزاحم و دردسرساز به نظر رسد استقلال قوه‌‌‌قضائیه را مخدوش می‌‌‌کنند (دخالت و دستکاری قوه‌‌‌قضائیه در دولت طبیعی دنیای در حال توسعه امروز بسیار رایج است؛ شامل چاوز در ونزوئلا، کارلوس منم رییس‌‌‌جمهور سابق آرژانتین، پرویز مشرف رییس‌‌‌جمهور سابق پاکستان، ایندیرا گاندی رییس‌‌‌جمهور سابق هند و پوتین در روسیه). حقیقتا شاهان سلسله استوارت قرن هفدهم، به مدت طولانی قضاتی را که علیه آنها رأی می‌‌‌دادند اخراج می‌‌‌کردند، که مشهورترینشان قضات عالی کوک (۷-۱۶۱۶) و کرو (۱۶۲۷) بودند. پادشاه مسوولیت شخصی برای عملیات روزمره دولت داشت، به طوری که حقوق قضات را اومی‌‌‌پرداخت. از آنجا که قضات افتخار خدمت به پادشاه را داشتند، شاهان سلسله استوارت از قدرت خویش برای نفوذگذاری بر آرای قضات استفاده کردند. در انتها، این تهدید به اخراج کردن بود که قضات مطیع و پیرو شاه به وجود آورد. پس از انقلاب باشکوه، قضات مستقل‌‌‌تر از پادشاه شدند. در ۱۷۰۱، پارلمان قانون تسویه را تصویب و به قضات استقلال رسمی از پادشاه اعطا کرد. اینجا نیز دائمی بودن، استقلال قضایی را حمایت کرد. پارلمان به عنوان نمایندگان ائتلاف غالب،‌‌درصدد حمایت از قضات با تصویب یک قانون بود که استقلال قضات از پادشاه را رسما به رسمیت می‌‌‌شناخت. دخالت سلطنت در کار قضات اینک با خطر نقض قانون مجلس و بنابراین تهدید کودتا همراه بود که قضات را مستقل‌‌‌تر می‌‌‌ساخت.

یک دلالت مهم دولت دائمی این است که می‌‌‌تواند سازمان‌‌‌های با عمر دائمی به وجود آورد. این سازمان‌‌‌ها، میزان ثروتی را که جامعه قادر به تولید است به شدت افزایش می‌‌‌دهند. برای مثال، دائمی بودن به شرکت‌‌‌های بیمه اجازه می‌‌‌دهد مقادیر عظیم ریسک‌‌‌ها را تجمیع کنند و بنابراین ریسک به افراد و بنگاه‌‌‌ها را تا حد قابل ملاحظه کاهش دهند. به شرکت‌‌‌ها اجازه می‌‌‌دهد تا سرمایه را تجمیع کرده و سازمان‌‌‌هایی خلق کنند و سرمایه‌‌‌گذاری‌‌‌های بلندمدت انجام دهند که فراتر از عمر شرکای فعلی عمر می‌‌‌کند. چون شراکت‌‌‌هایی که باید با مرگ هر شریک مجددا مذاکره شوند، بسیار پردردسر می‌‌‌شوند اگر بخواهند مقادیر عظیم سرمایه از تعداد زیادی سرمایه‌‌‌گذار را تجمیع کنند.

به طور کلی‌‌‌تر، دائمی بودن در فرآیند خلق یک افق زمانی بلندمدت برای جامعه اهمیت بالایی دارد. همان‌طورکه مشهور است، افق‌‌‌های زمانی کوتاه منجر به تصمیماتی توسط رهبران دولتی با پیامدهای اقتصادی بد می‌‌‌شود. غیبت افق‌‌‌های بلندمدت به شدت مانع از توانایی سرمایه‌‌‌گذاری بلندمدت می‌‌‌شود که برای توسعه اقتصادی بلندمدت حیاتی هستند. به بیان ساده، سرمایه‌‌‌گذاران قادر نیستند افق‌‌‌های بلندمدت را ببینند و سرمایه‌‌‌گذاری بلندمدت انجام دهند اگر دولت دائمی بنا نشده و افق زمانی کوتاه باشد. غیبت یک دولت با عمر دائمی، دلالت بر غیبت سازمان‌‌‌های با عمر دائمی دارد. بنابراین دائمی بودن ویژگی اساسی حاکمیت قانون است و یک عنصر ضروری در شکل‌‌‌گیری دولتی است که فراتر از حاکمیت شخصی افراد حرکت می‌‌‌کند که نهادها و سیاست‌‌‌های دولت‌‌‌های طبیعی بستگی به هویت ائتلاف غالب و چه کسی دولت را اداره می‌‌‌کند، دارد. دائمی بودن به تعهدات معتبری نیاز دارد که مکانیزم‌‌‌های سیاسی و اجتماعی را نهادینه می‌‌‌سازند و انگیزه‌‌‌هایی به مقامات سیاسی و شهروندان می‌‌‌دهد تا به قوانین احترام گذارند، به طوری که نه فقط مقامات امروز به قوانین احترام می‌‌‌گذارند، بلکه مقامات فردا نیز همین‌طور. این نکته اساس تامین دو شرط تعریف حاکمیت قانون است که در بخش ۳ توضیح دادیم. سومین شرط آستانه‌‌‌ای، کنترل مستحکم بر نظامیان، پیش شرط آشکار دیگری برای حاکمیت قانون است. دو شرط آستانه‌‌‌ای دیگر را نمی‌‌‌‌‌‌توان حفظ کرد اگر این شرط خیلی محکم جا نیفتد. نبود کنترل مستحکم بر نظامیان، به کسانی که به منابع نظامی دسترسی دارند اجازه چنگ زدن به هرآنچه دوست دارند، اگر نه همیشه وقتی آنها دوست دارند، حداقل وقتی شرایط مساعد است و وقتش رسیده است را می‌‌‌دهد. مادامی که امکان این نوع مداخله نظامیان هست، حاکمیت قانون برقرار نمی‌‌‌شود. رهبر خودکامه با دسترسی به خشونت، توانایی فرار از قانون را دارد، به طوری که حاکمیت قانون لزوما ناقص می‌‌‌ماند. این شرط آستانه‌‌‌ای شاید مهمترین سه شرط باشد که کمترین اطلاع را درباره آن داریم.

دلالت‌‌‌های سیاستگذاری

پیدایش حاکمیت قانون ارتباط عمیق با گذار از دولت طبیعی به نظم دسترسی باز دارد. هرکدام از سه شرط که بیانگر آغاز گذار است برای رسیدن به حاکمیت قانون لازم است. دولت‌‌‌های طبیعی مشکلات زیادی در تاسیس و حفظ نهادهایی دارند که قابلیت پایداری حاکمیت قانون را دارند. آنها نمی‌‌‌توانند منافعی بر مبنای غیرشخصی تحویل دهند. غیبت دائمی بودن به این معناست که آنها را نمی‌‌‌توان به سیاست‌‌‌های بلندمدت متعهد ساخت، به طوری که این دولت‌‌‌ها شاهد دگرگونی‌‌‌های عظیم در نهادها و سیاست‌‌‌ها هستند، حال چه پس از کودتاهای غیرمترقبه از قبیل شیلی (۱۹۷۳)، بحران‌‌‌های شدید مالی آرژانتین (۲۰۰۱) و تایلند (۱۹۹۷) یا دگرگونی‌‌‌های نامحسوس‌‌‌تر و طولانی‌‌‌تر زمان حال در روسیه، زیمبابوه، ونزوئلا، کنیا، آفریقای جنوبی. هرکدام از این دگرگونی‌‌‌های دولت طبیعی، غیبت دائمی بودن را منعکس می‌‌‌کند، به رهبران اجازه می‌‌‌دهد تا نهادها، سیاست‌‌‌ها، رانت‌‌‌ها و امتیازات را تعدیل کنند زمانی که نیازهای ائتلاف غالب تغییر می‌‌‌کند تا اینکه ثبات سیاسی حفظ شود (یا برخی اوقات فقط اندکی ثبات سیاسی در مواجهه با تهدیدات از بی‌‌‌نظمی شدیدتر به وجود آید) و غالبا با برگشت حاد سیاست‌‌‌ها همراه می‌‌‌شود. این جابه‌جایی‌‌‌ها ویرانی در سرمایه‌‌‌گذاری و اقتصاد به بار می‌‌‌آورد؛ همچنین به آزادی‌‌‌ها، یکشبه پایان می‌‌‌دهد. غالب اوقات، نهادهای طراحی شده برای ترویج حاکمیت قانون، قربانی می‌‌‌شوند.

۵ - چرا قوانین، حقوق و نهادهای پشتیبان حاکمیت قانون

در دنیای توسعه یافته (دسترسی باز) را نمی‌‌‌توان به دنیای در حال توسعه (دولت طبیعی) انتقال داد

نظام‌‌‌های امتیازدهی و خلق رانت دولت طبیعی، به صرف اینکه مردم حریص، بداندیش یا فاسد هستند به وجود نمی‌‌‌آیند. در عوض، امتیازات و خلق رانت به وجود می‌‌‌آید، چون که اینها راه‌‌‌حل مشکل خشونت هستند. اعطای رانت به افراد و گروه‌‌‌های قدرتمند با دسترسی به خشونت، انگیزه می‌‌‌دهد تا با دیگر اعضای ائتلاف غالب همکاری کنند. همه اعضای جامعه در مقایسه با بی‌‌‌نظمی، از آرامشی که به دنبال می‌‌‌آید نفع می‌‌‌برند. درون این دنیا، اصلاح‌‌‌طلبان با بهترین نیات می‌‌‌آیند- اقتصاددانان که مروج اصلاحات اقتصادی هستند، دموکرات‌‌‌ها که مروج انتخابات و دموکراسی هستند و قضاتی که مروج اصلاحات حقوقی و تعیین حقوق شهروندی هستند. این اصلاح‌‌‌طلب‌‌‌ها استدلال می‌‌‌کنند که اصلاحات پیشنهادی آنها وضع شهروندان را بهتر می‌‌‌کند. اما آنها در اشتباه هستند. دلیل این است که اصلاحات آنها، نهادها و سیاست‌‌‌های از دنیای نظم‌‌‌های دسترسی باز است. اصلاح‌‌‌طلبان در تعقیب برنامه‌‌‌های خویش، به جست‌وجوی انتقال زیرمجموعه‌‌‌ای از نهادهای دسترسی باز به دولت‌‌‌های طبیعی هستند، بدون درک اینکه چرا دولت‌‌‌های طبیعی با نظم‌‌‌های دسترسی باز تفاوت دارند، به خصوص چرا دولت‌‌‌های طبیعی در تبدیل به نظم‌‌‌های دسترسی باز ناکام می‌‌‌مانند.

این اصلاحات تقریبا همیشه به دو دلیل شکست می‌‌‌خورد: خشونت و غیبت دائمی بودن. این مسائل را به ترتیب ملاحظه می‌‌‌کنیم. تلاش‌‌‌های اصلاحی نوعا از درک نقش خشونت در ساختارمند کردن دولت طبیعی عاجزند.

تلاش‌‌‌های اصلاحی تقریبا همیشه مشکل خشونت را که نظام‌‌‌های سیاسی و اقتصادی دولت طبیعی حلش می‌‌‌کنند، نادیده می‌‌‌گیرند. نظام‌‌‌های امتیازدهی، رانت و دسترسی محدود، حالت اختیاری و من‌‌‌درآوردی ندارند. آنها در خدمت هدف با ارزش و ضروری- اگر چه پرهزینه‌‌‌ای- هستند؛ آنها ابزارهای کنترل مشکل خشونت هستند. انتقال نهادهای نظم دسترسی باز- از قبیل بازارها، انتخابات و نظام‌‌‌های حقوقی- نمی‌‌‌تواند یک نظم دسترسی باز به وجود آورد. این نوع اصلاحات صدها بار امتحان شده است و موفق نشده است. مشکل این است که این اصلاحات ‌درصدد برچیدن نظام‌‌‌های امتیازدهی و دسترسی محدود دولت طبیعی است؛ بنابراین آنها جامعه را در معرض خشونت و بی‌‌‌نظمی قرار می‌‌‌دهند. به جای اینکه وضع هرکسی را آن‌طورکه اصلاح طلب‌‌‌ها قصد دارند بهتر سازند، این اصلاحات تهدیدی به وجود می‌‌‌آورند که وضع هر کسی بدتر خواهد شد.

مساله اصلاح بازار را ملاحظه کنید. امتیازات بازار موجود، بخشی از نظام بزرگتر امتیازات و دسترسی محدود هستند که به فرادستان انگیزه می‌‌‌دهد تا از خشونت خودداری ورزند. اصلاح بازار که این محدودیت‌‌‌ها را برمی‌‌‌دارد، این رانت‌‌‌ها را حذف می‌‌‌کند؛ اصلاحاتی که مروج ورود آزاد به بازارها هستند این رانت‌‌‌ها را از بین می‌‌‌برند. هر دو نوع اصلاحات بازار، انگیزه‌‌‌هایی که همکاری فرادستان را حفظ می‌‌‌نماید از بین می‌‌‌برد. احتمال خشونت، خصوصا در زمان‌‌‌های بحران بالا می‌‌‌رود. اثرات مشابه از اصلاحات انتخاباتی ناشی می‌‌‌شود که رقابت سیاسی و اصلاح حقوقی را افزایش می‌‌‌دهد، دوباره تهدید به باطل ساختن بسیاری امتیازات می‌‌‌کند که جامعه را متحد نگه می‌‌‌دارد. چون این اصلاحات، جامعه را در معرض خشونت می‌‌‌گذارد، مردم این جوامع با اصلاحات مخالفت می‌‌‌کنند. پارادوکس این است که نه فقط کسانی که مستقیما از رانت‌‌‌ها نفع می‌‌‌برند با اصلاحات می‌‌‌جنگند؛ آنهایی که به‌واسطه امتیازدهی‌‌‌های دولت طبیعی مورد استثمار قرار می‌‌‌گیرند نیز مخالف اصلاحات خواهند شد. دلیل این است که استثمار و دوشیده شدن در یک جامعه آرام، بسیار بهتر از زندگی در شرایط بی‌‌‌نظمی است. به این دلیل، هیچکدام از نهادهای دسترسی باز عمده- بازارها، دموکراسی یا نظام‌‌‌های حقوقی- را نمی‌‌‌توان مستقیما به کشورهای در حال توسعه در مقام دولت طبیعی انتقال داد. به همین دلیل است که با وجود صدها میلیارد دلار کمک مالی، بهترین نیات و بهترین مشاوره‌‌‌های توسعه‌‌‌ای، بانک جهانی، صندوق‌‌‌ بین‌‌‌المللی پول و... موفقیت‌‌‌های اندکی داشته‌‌‌اند.

دموکراسی و انتخابات به صورت یک شاقول مهم بر دولت در نظم‌‌‌های دسترسی باز عمل می‌‌‌کنند. هر چند بسیاری از دولت‌‌‌های طبیعی بالغ، انتخابات را برای دوره‌‌‌های قابل توجه حفظ نمودند- مثل آرژانتین، برزیل، شیلی، هند، روسیه و ونزوئلا- به نظر نمی‌‌‌رسد انتخابات در این دولت‌‌‌ها، فساد را مهار کند، به عنوان اهرم کنترلی بر سوء استفاده دولت عمل کند، حقوق شهروندی را حمایت نماید یا به طور کلی‌‌‌تر حاکمیت قانون را تقویت نماید. در حقیقت این دولت‌‌‌ها معمولا توانایی مخالفان به رقابت سیاسی را محدود می‌‌‌کنند، از قبیل اعمال محدودیت‌‌‌ها برآزادی مطبوعات و رسانه‌‌‌ها، محدودیت‌‌‌ها بر دسترسی آزاد به سازمان‌‌‌ها به طوری که گروه‌‌‌ها نمی‌‌‌توانند در پشتیبانی از احزاب یا نامزدهای مخالفی که طرفداری می‌‌‌کنند سازماندهی پیدا کنند، یا نامزدهایی که مستقیما از رقابت بازداشته می‌‌‌شوند (و برخی اوقات به زندان انداخته می‌‌‌شوند).

پژوهشگران دموکراسی فقط شروع به یادگیری آنچه باعث می‌‌‌شود دموکراسی در نظم‌‌‌های دسترسی باز نتیجه دهد، کردند. اکثر دموکراسی‌‌‌های جدید شکست می‌‌‌خورند و ما فقط سرنخ‌‌‌های اندکی درباره آنچه باعث می‌‌‌شود برخی دموکراسی‌‌‌ها موفق شوند در حالی که اکثرا شکست می‌خورند داریم، اما یک شرط این است که همه دموکراسی‌‌‌های موفق ظاهرا حصه‌‌‌های منازعه سیاسی را کاهش می‌‌‌دهند. دلیل را می‌‌‌توان در شیلی در ۱۹۷۳، اسپانیا در ۱۹۳۶ یا کنیا در ۸-۲۰۰۷ دید. وقتی حصه‌‌‌های منافع بسیار بزرگ هستند، گروه‌‌‌های قدرتمند که منافع‌شان به خاطر دولت منتخب مشروع تهدید شده است از کودتاها یا حرکات خشونت‌‌‌بار که دموکراسی را نابود می‌‌‌سازد حمایت می‌‌‌کنند، بنابراین قوانین اساسی دموکراتیک که حصه‌‌‌های منافع را محدود می‌‌‌کنند احتمال بقای دموکراسی را بیشتر می‌‌‌سازند، چون که احتمال وقوع کودتا و خشونت را کمتر می‌‌‌سازند.

همین اصل به شیوه دیگر به‌کار می‌‌‌رود، برخی اوقات «ذکاوت تاسف‌‌‌بار» نامیده می‌‌‌شود که دولت‌‌‌های طبیعی، عرضه کالاهای عمومی کاملا ارزشمند محلی مثل آب را مهندسی و طراحی می‌‌‌کنند، به طوری که عرضه آنها وابسته به این است که آیا شهروندان در یک منطقه از دولت حمایت می‌‌‌کنند یا خیر. حمایت نکردن از دولت منجر به قطع آب این شهروندان می‌‌‌شود. در این مورد، شهروندان اسما آزادی مشارکت در انتخابات را دارند اما آنها نمی‌‌‌توانند آزادی کامل انتخاب را به‌کار ببرند، چون تهدید معتبر دولت به تنبیه کردن آنها اگر از مخالفان حمایت کنند بالای سرشان است. در یک بررسی از شهرداری‌‌‌های مکزیک در اواسط دهه ۱۹۹۰ که ۸۰‌‌درصد بودجه خود را از سطوح بالاتر دولت دریافت می‌‌‌کردند، مناطقی که به حزب انقلابی بر سرکار رای ندادند، یک چهارم کمتر بودجه دولتی دریافت کردند. این حزب طی سلطه طولانی مدت خود بر سیاست مکزیک (۲۰۰۰- ۱۹۳۰) از این تکنیک برای تاثیرگذاری بر رای شهروندان استفاده کرد. همچنین وقتی دو شهر مکزیک در ۱۹۸۳ شهردارانی مخالف حزب حاکم انتخاب کردند دچار ۵۰‌‌درصد کاهش بودجه شدند. این نظام همزمان تاسف‌‌‌بار و زیرکانه است، چون شهروندانی را که مخالفان را ترجیح می‌‌‌دهند مجبور می‌‌‌سازد تا از رژیم فاسد بر سر کار حمایت کنند. برعکس، در نظم‌‌‌های دسترسی باز، کالاهای عمومی محلی به صورت غیرشخصی براساس شهروندی و نه براساس پشتیبانی سیاسی ارائه می‌‌‌شوند. عرضه غیرشخصی خدمات، هم‌‌‌زمان حصه‌‌‌های قدرت طلبی را پایین آورده و مانع دخالت رژیم بر سرکار در رای شهروندان با تهدید به قطع کالاها و خدمات عمومی با ارزش می‌‌‌شود، بنابراین انتخابات در دولت طبیعی، به همان شیوه‌‌‌ای که در نظم‌‌‌های دسترسی باز عمل می‌‌‌کند نیست و آنها اغلب با ایده‌‌‌آل‌‌‌های دموکراتیک فاصله بسیار دارند.

غیبت دائمی بودن

اساس برقراری حاکمیت قانون، ایجاد دولت دائمی است که نهادها، قوانین و سیاست‌‌‌ها بستگی به هویت و شناسه مقامات جاری یا ائتلاف غالب ندارد. مشکل دولت‌‌‌های طبیعی در دنیای در حال توسعه این است که تقریبا هیچکدام دولت‌‌‌های دائمی ندارند. پیچیده و نهادمندترین دولت طبیعی که دولت طبیعی بالغ است را ملاحظه کنید. بسیاری از این دولت‌‌‌ها، قانون اساسی دارند که تفکیک قوا را با انتخابات، قانونگذاران، روسای جمهور و قوه‌‌‌قضائیه مستقل مشخص می‌‌‌کند. مشکل اینجا است که این نهادها موفق نمی‌‌‌شوند آن‌طور که در قانون اساسی تصریح شده یا در نظم‌‌‌های دسترسی باز عمل می‌‌‌شود اقدام کنند. تقریبا تمام دولت‌‌‌های طبیعی بالغ- برای مثال آرژانتین، برزیل، شیلی، هند، مکزیک، روسیه و ونزوئلا- تعطیلی قانون اساسی یا انهدام نهادهای قانون اساسی را در سه دهه گذشته تجربه کرده‌‌‌اند. عدم دسترسی باز به سازمان‌‌‌ها یعنی غیبت جامعه مدنی که کمک می‌‌‌کند مقامات سیاسی زیرنظر گرفته شوند. قوه‌‌‌مقننه بدون قوه‌‌‌قضائیه مؤثر نمی‌‌‌تواند قوه‌‌‌مجریه را زیر نظر بگیرد- هیچ نهادی وجود ندارد تا محدودیت‌‌‌های قانونی بر قوه‌‌‌مجریه را تنفیذ نماید- به طوری که قضات فاسد دولت‌‌‌های طبیعی مانع تفکیک قوا می‌‌‌شوند.

عدم دائمی بودن نشانه عدم تعهدات معتبری است که مقامات سیاسی را ملزم به احترام گذاشتن به نهادهای سیاسی می‌‌‌کند. وقتی این نهادها و حقوق دردسرساز می‌‌‌شوند، مقامات سیاسی این حقوق را نادیده گرفته، سوء استفاده کرده یا ابطال می‌‌‌کنند. روسیه زمان پوتین یک نمونه است. در سال‌‌های اخیر، تعدادی از کشور آمریکای لاتین، حقوق دادگاه‌‌‌های عالی را نقض کردند چه با نادیده گرفتن مستقیم احکام آنها، یا شبیه شاهان سلسله استوارت، اخراج قضاتی که آرای مطلوب صادر نکردند یا صرفا با انباشتن دیوان عالی از قضات مطیع تا آرای مطلوب را به دست آورند.

در راستای غیبت سایر شرایط آستانه‌‌‌ای، غیبت دائمی بودن در بیشتر دولت‌‌‌های طبیعی به تبیین این نکته کمک می‌‌‌کند که چرا تاریخ طولانی اصلاحات طی چهاردهه گذشته در تلاش به انتقال بازارها، انتخابات و نهادهای قضایی به بیشتر دولت‌‌‌های طبیعی، موفق نشده است بازارهای شکوفا، دموکراسی‌‌‌های سرزنده و قوه‌‌‌قضائیه مستقل در سرتاسر دنیای در حال توسعه به وجود آورد. این اصلاحات شاید به مدت چند سال دوام آورد، اما آنها را نمی‌‌‌توان حفظ نمود. وقتی دولت طبیعی به مرحله بحران می‌‌‌رسد، اصلاحات از راه به در می‌‌‌شود. این مطلب را با شکست دموکراسی توضیح می‌‌‌دهم؛ مثلا زمانی که دولت مستقر از قبول نتایج انتخابات سرباز می‌‌‌زند (یا تقلب می‌‌‌کند تا بر سر کار بماند) یا مخالفان با زور قدرت را به دست می‌‌‌گیرند؛ در هر کدام از این موارد، حاکمیت قانون نقض می‌‌‌شود چون قوانین بنیادی جامعه کنار گذاشته شده است. مثال‌‌‌ها فراوان هستند: سقوط جمهوری دوم اسپانیا در ۱۹۳۶ و جنگ داخلی، کودتای شیلی در ۱۹۷۳ و تقلب انتخاباتی در انتخابات ۱۹۸۸ مکزیک.

رویدادهای اخیر کنیا این نکته را نشان می‌‌‌دهد. بیشتر ناظران فکر می‌‌‌کردند کنیا از خطر جسته است و از دیکتاتوری بیرحمانه دانیل موی به سمت دموکراسی با یک سری گام‌‌‌ها در ابتدای دهه ۱۹۹۰ تا قرن بیست و یکم حرکت می‌‌‌کند. سازمان‌‌‌های جدید و جامعه مدنی رشد کردند. انواع اصلاحات اقتصادی و رشد اقتصادی به وجود آمد به طوری که در ۲۰۰۷ به نظر می‌‌‌رسید کنیا نماد امید برای آفریقا است. اما پس از انتخابات در پایان سال ۲۰۰۷ بیشتر این پیشرفت‌‌‌ها از هم پاشیده شد. چون حصه‌‌‌های قدرت خیلی زیاد بود، حزب بر سرکار به تقلب انتخاباتی متوسل شد و از واگذاری قدرت خودداری ورزید. نتیجه امر خشونت گسترده بود.

پیشرفت کنیا و سپس برگشتن به سرجای اول، نشان دهنده مشکل پویای حاکمیت قانون است که تاکید کردیم. دولت‌‌‌های طبیعی دوره‌‌‌هایی از اصلاحات، دموکراسی و رشد اقتصادی را به نمایش می‌‌‌گذارند؛ اما عدم دائمی بودن به این معناست که وقتی وضعیت سخت می‌‌‌شود، متصدیان امر یا بیرونی‌‌‌ها با دسترسی به خشونت، قوانین را نقض می‌‌‌کنند تا منافع خود را در مواجهه با تهدیدهای بزرگ حفظ نمایند. برقراری حاکمیت قانون صرفا درباره قوانین امروز نیست بلکه دائمی بودن و تعهدات معتبر وجود دارد که بتوان این قوانین را در آینده حفظ کرد.

چگونه دولت‌‌‌های طبیعی امروز با گذارهای تاریخی تفاوت دارند

وجود نظم‌‌‌های دسترسی باز در جهان امروز، مساله توسعه و برقراری حاکمیت قانون را متحول می‌‌‌کند. وجود نظم‌‌‌های دسترسی باز در ترکیب با جهانی شدن، تقاضا برای حاکمیت قانون را در بیشتر دولت‌‌‌های طبیعی امروزی کاهش می‌‌‌دهد. دلیل آن این است که فرادستان و طبقه متوسط می‌‌‌توانند تعهدات معتبر را به نظم‌‌‌های دسترسی باز برونسپاری کنند؛ یعنی دارایی‌‌‌های خود را در بانک‌‌‌های نظم دسترسی باز نگهداری کنند و با شرکت‌‌‌های چندملیتی شراکت نمایند به جای اینکه در داخل سرمایه‌‌‌گذاری کنند و امتیازات ویژه‌‌‌ای می‌‌‌گیرند و سرمایه‌‌‌گذاری‌شان حمایت می‌‌‌شود.

۶ - نتیجه‌‌‌گیری

ویژگی اصلی حاکمیت قانون- ایجاد قطعیت و برابری در برابر قانون و عدم سوء‌استفاده خودسرانه- همان طورکه استدلال‌‌‌های سنتی تاکید دارند نه فقط مستلزم مافوق بودن قانون است، بلکه عنصر پویایی می‌‌‌طلبد که قانون نه فقط امروز برقرار باشد بلکه در آینده نیز همین‌طور باشد. حفظ حاکمیت قانون بنابراین مستلزم دائمی بودن است. برای برقراری حاکمیت قانون طی زمان، دولت باید عمر دائمی داشته باشد؛ یعنی نهادهای دولت باید فراتر از کسانی باقی بمانند که آنها را به وجود آوردند؛ به طوری که هویت و شناسه مقامات سیاسی اهمیتی نداشته باشد. داشتن این توانایی مستلزم قالب مناسب تعهدات معتبر است که به مقامات سیاسی انگیزه می‌‌‌دهد تا به این نهادها و حقوقی که حمایت می‌‌‌کنند احترام بگذارند؛ به طوری که جابه‌جا شدن مقامات، منجر به تغییرات جدی در نهادها و حقوق نشود.

این دیدگاه نشان می‌‌‌دهد که چرا انتقال حاکمیت قانون به کشورهای در حال توسعه بسیار سخت است و نیز چرا کشورهای در حال توسعه اغلب در برابر تلاش‌‌‌های تضمین یافتن حاکمیت قانون به شدت مقاومت می‌‌‌کنند. دولت طبیعی مشکل خشونت را با اعطای امتیازات و رانت‌‌‌ها به اعضای قدرتمند حل می‌‌‌کند. این دولت‌‌‌ها با تغییر شرایط تعدیل پیدا می‌‌‌کنند؛ به طوری که توزیع امتیازات را تغییر می‌‌‌دهند. تغییرات بزرگ در شرایط برای مثال پس از بحران، اغلب مستلزم تعدیل‌‌‌های زیاد در امتیازات نهادها و سیاست‌‌‌ها است. این تعدیل‌‌‌ها اغلب با خشونت یا تهدید به خشونت همراه است. دولت‌‌‌ها سقوط می‌‌‌کنند، کودتاها رخ می‌‌‌دهد، حقوق تغییر می‌‌‌کند، دارایی‌‌‌ها مصادره می‌‌‌شود، قانون اساسی خودسرانه تغییر کرده یا نادیده گرفته می‌‌‌شود و سیاست‌‌‌ها دگرگون می‌‌‌شوند. دولت‌‌‌های طبیعی همچنین فاقد دولت دائمی هستند. عدم دائمی بودن یعنی اینکه این دولت‌‌‌ها تعهدات معتبر لازم ندارند تا به عاملان سیاسی انگیزه احترام گذاشتن به قوانین اساسی را بدهد؛ به طوری که حفظ بسیاری از حقوق و نهادها را برای این دولت‌‌‌ها مشکل می‌‌‌سازد.

حتی وقتی دولت‌‌‌های طبیعی تمام اصول قانون اساسی، دموکراسی، تفکیک قوا و تصریح حقوق فردی را می‌‌‌پذیرند، آنها نمی‌‌‌توانند دولت دائمی به وجود آورند؛ به‌‌‌طوری که نمی‌‌‌توان موارد بالا را در بلندمدت حفظ کرد. مشکل اکثر اصلاحات این است که می‌‌‌خواهند قوانین، حقوق و نهادها را از نظم‌‌‌های دسترسی باز مستقیما به دولت‌‌‌های طبیعی انتقال دهند. این تلاش‌‌‌ها تقریبا همیشه شکست می‌‌‌خورد؛ زیرا آنها نمی‌‌‌توانند ساختار اساسی و انگیزه‌‌‌های دولت طبیعی را تغییر دهند. وقتی دولت‌‌‌های طبیعی با بحران مواجه می‌‌‌شوند، به ناگزیر دست به دگرگونی‌‌‌های عجیب و غریبی می‌‌‌زنند که نهادها، قوانین و سیاست‌‌‌های را بازنگری کرده و برقراری حاکمیت قانون را دشوار می‌‌‌سازد.

برای رسیدن به حاکمیت قانون، دولت‌‌‌های طبیعی باید وارد گذار از نظم‌‌‌ دسترسی محدود به نظم دسترسی باز شوند. منظور اینکه دولت طبیعی شکننده، ابتدا باید دولت طبیعی مقدماتی شود؛ دولت طبیعی مقدماتی، دولت طبیعی بالغ شود و دولت طبیعی بالغ شروع گذار به شرایط آستانه‌‌‌ای کند. فقط در این مرحله از توسعه است که دولت‌‌‌ها قابلیت شروع ایجاد مبنای نهادی و سازمانی برای حاکمیت قانون را دارند. بنابراین پیام کلی این مقاله بدبینانه است. نظر مقاله بر این است که برقراری حاکمیت قانون مستلزم گذار از نظم دسترسی محدود به نظم دسترسی باز است که ثابت شده کاملا دشوار است. دولت‌‌‌های طبیعی بر کل تاریخ بشر تسلط داشته‌‌‌اند و اکثریت دولت‌‌‌های موجود کنونی را تشکیل می‌‌‌دهند؛ هر چند دولت‌‌‌های طبیعی به مدت ۱۰۰۰۰ سال وجود داشته‌‌‌اند، فقط تعداد اندک بیست تا سی تای آنها موفق به طی کردن این گذار شده و اکثریت‌‌‌شان در اروپا هستند.