استقلال و شفافیت بانک مرکزی

کریستوفر کرو - الن ای. مید
مترجم: یونس احمدی
بانک مرکزی اروپا تحت فشار نیکلاس سارکوزی، رییس‌جمهور فرانسه قرار دارد. این مقاله به معرفی و بررسی یک سری معیار جدید پیرامون شفافیت و استقلال بانک مرکزی می‌پردازد و نشان می‌دهد که بانک مرکزی اروپا هم‌اکنون به طرز محسوسی از بانک‌های مرکزی اعضای منطقه یورو در دهه ۱۹۹۰ شفاف‌تر است.

در هفته‌های اخیر، نیکلاس سارکوزی، رییس‌جمهور فرانسه، خواستار اعمال تغییراتی در جهت افزایش پاسخگویی مسوولانه بانک مرکزی اروپا شده است که شامل انتشار صورتجلسات برای شورای نظارتی آن نیز می‌باشد. این گونه معیارها برای جوابگویی، عموما مستلزم سطح بالایی از استقلال بانک مرکزی به نظر می‌رسد. جای سوال نیست که استقلال بانک مرکزی در طول ۱۰ تا ۱۵ سال گذشته افزایش یافته است که نتیجه آن یک بانک مرکزی تازه‌تاسیس بود - بانک مرکزی اروپا به همان شکل اروپای شرقی و مرکزی - و تعدادی از بانک مرکزی‌های قدیمی‌تر نیز قوانین خود را بازنگری کرده‌اند. با این اصلاحات، پیشرفت پایداری در جهت خودگردانی سازمانی گسترده‌تر، جوابگویی مسوولانه و شفافیت در شمار بسیاری از کشورهای صنعتی و توسعه یافته به دنبال آمده است.
در تلاش برای مشخص کردن کیفیت این توسعه‌ها، ما متدولوژی به رسمیت شمرده شده کوکرمن، وب و نیاپتی (۱۹۹۲) را دنبال می‌کنیم و شاخص‌های جدید استقلال و شفافیت سیاست‌های پولی بانک مرکزی را نیز که در مقالات سال‌های ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ (کرو و مید) ارائه کرده‌ایم به آن افزوده‌ایم. برای هر دو معیار شفافیت و استقلال، متدولوژی و داده‌های خود را به نحوی برگزیده‌ایم که نه تنها به ساده‌سازی ارزیابی حالت رایج بازی منجر شود، بلکه به ساده‌سازی سیر تکاملی رفتار حکمرانی در طول زمان نیز بیانجامد.
معیار استقلال بانک مرکزی عموما بر روی مجموعه‌ای از مشخصه‌های حقوقی متمرکز است که از اساسنامه نهاد‌ها و سازمان‌ها به دست می‌آید. به طور کلی این مشخصات حقوقی با چهار جنبه متفاوت استقلال بانک مرکزی از دولت در ارتباط است:
* هنگامی استقلال بیشتری در اختیار بانک مرکزی است که کارگزاران عالی رتبه آن در فرآیند انتصاب و حق اعمال تصدی‌گری آنها از فشارهای سیاسی به دور باشد.
* آزادی بانک مرکزی که دولت نتواند در خلال تصمیم‌های سیاست‌گذاری دخالت کرده یا آنها را واژگون کند، بیشتر است.
* آزادی بانک مرکزی زمانی مطلوب است که اختیارات حقوقی بانک مرکزی چند هدف ثبات قیمت را تعیین نماید (به عنوان یک هدف واحد یا یکی از چند هدف).
* استقلال مالی بانک مرکزی بر روی موانعی استوار است که استقراض دولت را محدود سازد.
متدولوژی ما بر پایه تحقیق کوکرمن، وب و نیاپتی (۱۹۹۲، که از این پس به اختصار CWN می‌نامیم) قرار گرفته است. تحقیقی که به سنجش استقلال در ۷۲ کشور و با استفاده از ۱۶ مشخصه متفاوت حقوقی از اساسنامه‌های بانک مرکزی در دهه ۱۹۸۰ پرداخته است. ما از روش آنها برای تولید معیارهای جدیدی در ۹۶ کشور و با استفاده از داده‌های موجود قوانین بانک‌های مرکزی که از سال ۲۰۰۳ در صندوق بین‌المللی پول موجود است، استفاده کرده‌ایم.
یافته‌های ما در باب استقلال بانک مرکزی
امروزه بانک‌های مرکزی نسبت به آن استقلالی که در دهه ۱۹۸۰ داشتند از استقلال بیشتری برخوردارند. ۸۵‌درصد بانک‌های مرکزی نمونه در تحقیق ما امتیازی بیش از ۴/۰ به دست آورده‌اند که در مقایسه با ۳۸‌درصد موجود در تحقیق CWN قابل‌توجه است. میانگین استقلال نیز که در تحقیق CWN اندکی بیش از ۳/۰ بود در تحقیق ما به بیش از ۶/۰ رسیده است.
در میان اقتصادهای پیشرفته بانک مرکزی اروپا و ریسک بانک سوئد مطابق با معیارهای به روز ما، بالاترین رتبه‌ها را به‌ترتیب با امتیاز ۸۳/۰ و ۸۵/۰ (از حداکثر ممکن ۱) به دست آورده‌اند. این امتیازات ۲ تا ۵/۲ برابر چیزی است که در مطالعه CWN بر روی کشورهای مربوط ثبت شده است. به عنوان مثال، بانک مرکزی اروپا که اساسنامه اش در معاهده ماستریخت مشخص شده است، امروز در ارتباط با تعیین سیاست‌های پولی و استقراض دولت از استقلال بیشتری نسبت به بانک‌های مرکزی ملی اعضا در دهه ۱۹۸۰ برخوردار است. در مقابل جالب است که امتیاز فدرال رزرو آمریکا (۴۸/۰) تغییری نیافته است؛ چرا که نسبت به دهه ۱۹۸۰ هیچ اصلاحی در قوانین آن صورت نگرفته است. در حالی که امتیاز بانک خزانه داری آمریکا در تحقیق CWN به طرز معناداری بالاتر از میانگین امتیازات کشورهای صنعتی بوده است در تحقیق ما پایین‌تر از میانگین اقتصادهای پیشرفته قرارگرفته است.
به نظر می‌رسد که در خلال دو دهه گذشته بانک‌های مرکزی در بازارهای نوظهور و کشورهای در حال توسعه، به شکل موثرتری از بانک مرکزی‌های کشورهای صنعتی، به سوی استقلال حرکت کرده‌اند. از ۱۵ بانک مرکزی که در تحقیق ما با امتیاز بالای ۸/۰ رتبه‌بندی شده‌اند، دو سوم متعلق به کشورهای اروپای شرقی هستند. (برای مشاهده فهرست کامل کشورها و امتیازات به جدول ۳ نگاه کنید که در پایان همین مقاله آمده است.)
آیا استقلال بیشتر، الزاما بهتر است؟
هنگامی که توانایی اعمال قدرت خود بر روی سیاست‌های پولی برای بانک مرکزی مفروض شده و استقلال آن تامین شود، سیاست‌های پولی به حاشیه فرآیند دموکراتیک منتقل می‌شود. در برخی موارد نظیر آنچه که سارکوزی در باب بانک مرکزی اروپا پیشنهاد می‌دهد، شکاف فوق می‌تواند مشکلاتی را مطرح سازد.
به طور کلی، کشورها نیاز به استقلال را با درخواست پاسخگویی سازمانی به دو روش دنبال می‌کنند: با محدود کردن عرضه پول بانک مرکزی و الزام پاسخگویی آن به عموم مردم. در خصوص پاسخگویی از اکثر بانک‌های مرکزی خواسته می‌شود تا گزارش و شرح عملکرد خود را به قوه مقننه و عموم مردم ارائه دهد - کاری که بانک مرکزی اروپا از پیش به آن مبادرت می‌کند. بنابراین شفافیت بانک مرکزی مهم‌ترین محصول فرعی استقلال آن به حساب می‌آید.
ارزیابی شفافیت بانک مرکزی
برای ارزیابی شفافیت، ما متدولوژی ایجفینگر و گراتز (۲۰۰۶) را به طور گسترده‌تری دنبال کرده‌ایم. روشی که در پی ایجاد معیاری برای سنجش ۳۷ کشور برای اواخر دهه ۱۹۹۰ و سال ۲۰۰۶ بود. معیار مذکور بر پایه نتایج پیمایشی بود که توسط بانک مرکزی انگلستان در ۱۹۹۸ و در باب بانک‌های مرکزی انجام گرفته بود، در صورتی که معیار به روز شده ما بر پایه مطالعات انجامی بر روی شیوه‌های شفافیت بانک‌های مرکزی، با استفاده از اطلاعات موجود در وب سایت‌ها و نشریات آنها بر پا شده است.
ایجفینگر و گراتز، در تحقیق خود شفافیت را بر حسب پنج مولفه سیاسی، اقتصادی، رویه‌ای، سیاست‌گذاری و عملیاتی سنجیده‌اند. شفافیت سیاسی مربوط به شفافیت اختیارات حقوقی بانک مرکزی می‌شود. شفافیت اقتصادی به انتشارات بانک مرکزی پیرامون داده‌های اقتصادی، مدل‌ها و پیش‌بینی‌هایی باز می‌گردد که بانک مرکزی از آن برای رسیدن به تصمیمات اتخاذ شده خود استفاده می‌کند. شفافیت رویه‌ای، وسیله ارتباطی استراتژی صریح اتخاذ شده به مانند اطلاعات در فرآیند تصمیم‌سازی است.
شفافیت سیاست‌گذاری، شرح و اعلان به موقع عملکرد سیاست‌گذاری و برخی اشارات به عملکرد احتمالی آینده را شامل می‌شود. آخرین مولفه یعنی شفافیت عملیاتی نیز مباحثه در اختلالات اقتصادی و خطاهای سیاست‌گذاری است که احتمالا انتقال سیاست‌گذاری‌ها را متاثر می‌کند.
نتیجه‌گیری
ما متوجه شدیم که کل سطوح شفافیت از اواخر دهه ۱۹۹۰ هیچ افزایش معنادار و قابل‌توجهی نداشته است. (جدول ۲ را ببینید) هرچند این میانگین کل، برخی تغییرات مهم برای مقولات متفاوت بانک مرکزی را نشان می‌دهد. برای اقتصادهای پیشرفته یک رشد آماری معنی‌دار وجود دارد حال آن که بازارهای در حال ظهور و اقتصادهای در حال توسعه واقعا بدون تغییر بوده‌اند. سارکوزی باید از در نظر گرفتن این نکته خوشحال باشد که بانک مرکزی اروپا به طور برجسته ای از بانک‌های مرکزی ملی ۱۲ کشور عضو منطقه یورو در سال ۱۹۹۸ شفافیت بیشتری دارد (اگرچه شفافیت بانک مرکزی اروپا پایین‌تر از سطح متوسط هدفگذاری تورمی بانک‌های مرکزی باقی مانده است). در این مقاله مختصر ما به بررسی ابعاد استقلال و شفافیت بانک مرکزی پرداخته و راه را برای تحقیقات آتی بر این موضوع باز کردیم.

داده‌ها از آدرس زیر قابل دریافت است: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/۲۰۰۸/data/wp۰۸۱۱۹.zip