آیا فدرال رزرو باید مستقل باقی بماند

بکر

هیچ‌کدام از روسای گذشته و حال فدرال رزرو آلن گرینسپن و بن برنانکه بحران مالی را که در ۲۰۰۸ سر باز کرد پیش‌بینی نمی‌کردند. به علاوه، گرینسپن به مدت چندین سال پس از حملات یازده سپتامبر به آمریکا نرخ‌های بهره را پایین نگه داشت که به رونق گرفتن قیمت‌های مسکن، بازار سهام و سایر دارایی‌ها کمک زیادی کرد. به این دلیل و سایر دلایل است که خشم و ناامیدی چشمگیری از عملکرد فدرال رزرو در کنگره و در بین برخی اقتصاددانان وجود دارد.

با توجه به این دشمنی است که سوال و جواب‌ها از برنانکه به تازگی و در برابر کمیته بانکداری سنا هنگام معرفی برای دوره دوم ریاست وی معنا پیدا می‌کند. همچنین این حرکت بیشتر اعضای کنگره برای اینکه کنگره کنترل بیشتری بر رفتار فدرال رزرو اعمال کند و قدرت نظارت بر بانک‌ها را از فدرال رزرو بگیرد روشن می‌گردد. بخشی از این فشار کنگره به شکل ارائه یک طرح توسط ران پل عضو جمهوریخواه کنگره از تگزاس است که سیاست‌های فدرال رزرو را دفتر پاسخگویی دولت حسابرسی کند.

مشکل چنین حملات و پیشنهاداتی این نیست که فدرال رزرو طی بحران و قبل از آن کاملا درست رفتار کرده است- که اصلا این طور نبوده است- بلکه نظارت دقیق‌تر کنگره احتمالا موضوعات را بدتر می‌سازد به جای اینکه بهتر کند. برای مثال اگر چه از فدرال رزرو انتقاد می‌شود که بحران مالی را پیش‌بینی نکرد و نرخ‌های بهره را پایین نگه داشت، در وقت خودش هیچ فریادی از کنگره علیه این سیاست‌ها شنیده نشد. به علاوه معدود اعضای کنگره هشدار دادند که بحران مالی گسترش می‌یابد مگر اینکه نظارت بر بانک‌ها سفت و سخت‌تر شود و نیز نرخ‌های بهره بالا برود.

اعضای کنگره نیز مستقیما به رونق ناپایدار مسکن کمک کردند. بارنی فرانک، یکی از باسوادترین اعضای کنگره درباره مسائل مالی به بانک‌ها پافشاری کرد که وام‌های رهنی خود وام‌گیرندگان کم‌اعتبار را افزایش دهد. قانون تجدید سرمایه‌گذاری جمعی ۱۹۷۷ نیز تا سال ۱۹۹۵ تمدید شد که اساسا بانک‌ها را مجبور می‌کرد وام‌دهی رهنی خود به مصرف‌کنندگان در مناطق فقیرتر را افزایش دهند که بعید بود در شرایط مالی برای بازپرداخت وام‌های رهنی باشند.

فدرال رزرو در زمانی که با بحران مالی مقابله می‌کرد به وضوح اشتباهات جدی کرد و جدی‌تر از آن بود که برنانکه و سایر اعضای هیات عامل پیش‌بینی کرده بودند. فدرال رزرو با اجازه ندادن به اینکه بیر استرنز فرو بپاشد، انتظارات را بالا برد که همین کار را برای لمان برادرز و سایر بانک‌های مهم سرمایه‌گذاری خواهد کرد اگر که آنها دچار مشکل جدی بشوند. اما هنگامی که فدرال رزرو اجازه داد لمان برادرز ورشکست شود بازارهای مالی دچار هرج و مرج شد.

شاید فدرال رزرو همچنین نباید منابع زیادی صرف نجات دادن شرکت بیمه تجاری سرشناس AIG می‌کرد که یک بیمه‌گر عمده در بازار سوآپ نکول اعتباری (CDS) هم شده بود. سایر تصمیمات توسط فدرال رزرو را می‌توان قانونا زیر‌‌سوال برد، اما پشتیبانی اندکی از این نظر می‌شود که فدرال رزرو بهتر رفتار کرده بود اگر کنگره نظارت دقیق‌تری بر سیاست‌های آن داشت. در هر صورت، کنگره قدرت نظارتی زیادی بر فدرال رزرو دارد.

این بانک مرکزی باید گزارش سالانه درباره فعالیت‌های خود تولید کند و رییس آن باید دست کم دو بار در برابر کنگره گواهی دهد. طی این گواهی دادن او باید توضیح دهد که فدرال رزرو چه اقداماتی انجام داده است و وقتی از سوی اعضای کنگره مورد سوال قرار می‌گیرد آنها را مجاب کند. خلاصه مذاکرات هشت جلسه هیات مدیره در هر سال با یک وقفه زمانی در دسترس قرار می‌گیرد به طوری که هر کسی می‌تواند آنچه اعضا بحث می‌کنند و هرگونه اختلاف نظر را ببیند.

بانک‌های مرکزی در بیشتر کشورها طی ده‌ها سال و حتی سده‌ها برای تعیین نوع استقلال در تصمیم‌گیری که فدرال رزرو از آن برخوردار است جنگیده‌اند. مشکل معمولا با بانک‌های مرکزی مستقل است که آنها درگیر چاپ پول تورم‌زای قابل ملاحظه‌ای تحت اجبار قوای مجریه یا مقننه که آنها را کنترل می‌کنند هستند. افزایش عرضه پول را مالیات تورمی می‌گوییم که درآمدها برای تامین مالی مخارج بیشتر دولت استفاده می‌شود و با مالیات بر درآمد و سایر درآمدهای مالیاتی دریافتی از شرکت‌ها و خانوارها شدنی نخواهد بود.

پتانسیل وقوع تورم در چند سال آینده در آمریکا بسیار بالا است چون عملیات بازار باز گسترده و نامنتظره را داریم که سعی در مستحکم‌سازی نظام مالی دارد. این عملیات بیش از یک تریلیون دلار ذخایر مازاد بانکی ایجاد کرد.

وقتی بهبود اوضاع اقتصادی را داریم، بانک‌ها از ذخایر خود برای وام دادن بیشتر به شرکت‌ها و خانوارها استفاده می‌کنند، فرآیندی که حجم اسکناس و سپرده‌های دیداری را افزایش خواهد داد، و در نتیجه قیمت‌ها را بالا می‌برد. فدرال رزرو به جهت کاستن از این تورم، باید بیشتر اوراق بهاداری را که در عملیات بازار باز خریده بود بفروشد و سایر روش‌ها برای بازپس گرفتن ذخایر پیدا کند و برخی پتانسیل‌های تورمی از نظام بانکی آمریکا داریم.

چنین اقدامات فدرال رزرو نرخ‌های بهره را بالا خواهد برد و فشار به سمت پایین بر رشد اقتصادی وارد کرده و باعث افزایش بیکاری می‌شود. تاریخ گواهی می‌دهد زمانی که بانک‌های مرکزی مستقل نیستند، و قوای مقننه و مجریه سیاست‌هایش را کنترل می‌کنند جنگیدن با چنین تورمی بسیار بعید است. حتی نظارتی که کنگره پیش از این بر فدرال رزرو داشت به احتمال زیاد فدرال رزرو را ترغیب به مهار سیاست‌های مبارزه با تورم خود می‌کند.

پس آینده نامطبوع و مسخره‌ای خواهیم داشت اگر کنترل بیشتر کنگره بر سیاست‌های فدرال رزرو منجر به این شود که فدرال رزرو درگیر سیاست‌های پولی انبساطی شود که بیشتر اعضای کنگره به درستی از این بانک مرکزی انتقاد می‌کنند که چرا طی سال‌های ابتدایی این دهه در پیش گرفته بود.

من با بکر در این باره موافقم که بدون توجه به اینکه فدرال رزرو در مواجهه با فروپاشی مالی سپتامبر ۲۰۰۸ چقدر بد عمل کرد، محروم ساختن این نهاد از استقلال سیاسی تنها اوضاع را بدتر از آنی که هست می‌سازد.

فدرال رزرو واقعا بد عمل کرد و خود برنانکه- نه فقط گرینسپن- باید سهم چشمگیری از این گناه را بر عهده بگیرد (اگر چه از چنین کاری خودداری می‌ورزد). برنانکه سیاست گرینسپن را در پایین آوردن نرخ بهره از سال ۲۰۰۱ تایید کرد و حتی شاید در تشویق وی نقش اصلی را هم داشته باشد، به طوری که گرینسپن نرخ‌ها را پایین نگه داشت و وعده داد وقتی فدرال رزرو شروع به افزایش نرخ‌ها می‌کند این کار را تدریجی خواهد کرد و از سیاست پولی برای جلوگیری از سقوط قیمت دارایی‌ها به دنبال نرخ‌های بهره بالاتر استفاده می‌کند (یعنی اینکه نرخ بهره را پایین می‌آورد تا قیمت مسکن تقویت شود چون خانه‌ها از آن دسته محصولات هستند که عمدتا اعتباری خریداری می‌شوند). این اقدامات از سوی فدرال رزرو بود که به حباب مسکن پر و بال داد.

فدرال رزرو نه فقط سیاست پولی را به خوبی مدیریت نکرد، بلکه در تنظیم بانک‌های تجاری و شرکت‌های مادر بانکی بسیار آسان‌گیرانه عمل کرد، علامت‌های هشداردهنده از فروپاشی مالی قریب‌الوقوع را نادیده گرفت و هیچ برنامه احتیاطی برای مقابله با چنین بحرانی حتی پس از سقوط بیراسترنز آماده نکرد که از وجود مشکلات بالقوه ورشکستگی در دامنه گسترده بانک‌ها و «بانک‌های سایه‌ای» (از قبیل بیر استرنز، که یک دلال و معامله‌گر بود به جای اینکه بانک تجاری باشد) علامت داد. فدرال رزرو با سقوط سایر دومینوها در سپتامبر ۲۰۰۸ غافلگیر شد و با ناتوانی در نجات دادن لمان برادرز حسابی خبط کرد عاملی که باعث هجوم سپرده‌گذاران به سایر بانک‌های سایه‌ای شد.

این کوتاهی‌ها بود که اعتماد به فدرال رزرو را متزلزل کرد و من فکر می‌کنم یک استدلال قوی علیه دادن قدرت اضافی به آن بوده است. اما ناتوانی‌ها نمی‌تواند استدلالی برای کاهش استقلال سیاسی فدرال رزرو باشد. دلیل اساسی را بکر گفت: به رفتار کنگره در سال‌ها و ماه‌ها (و هفته‌ها و روزهای) پیش از سقوط مالی سپتامبر ۲۰۰۸ نگاه کنید، مطلقا هیچ دلیلی وجود ندارد که فکر کنیم کنگره با اعمال کنترل بیشتر بر فدرال رزرو می‌توانست سقوط مالی را دفع کرده یا از اهمیتش کاسته باشد. دلیل آن به استدلال اصلی برای استقلال بانک مرکزی یک ملت بازمی‌گردد؛ چرا که بدون آن استقلال قطعا تورم بسیار بیشتری خواهیم داشت. سیاستمداران خواهان نرخ‌های بهره پایین هستند چون فعالیت اقتصادی را تحریک می‌کند و بنابراین دست کم توهم رونق اقتصادی ایجاد می‌کند که سیاستمداران خواهان کسب اعتبار بابت آن هستند. اما اگر تورم پیش از این بالا بوده یا انتظار می‌رود که بالا رود، نرخ‌های بهره پایین یک ریسک جدی تورم بیشتر ایجاد می‌کند. دلیل آن به شیوه‌ای باز می‌گردد که بانک مرکزی نرخ بهره را کاهش می‌دهد (که ساده بخواهیم بگوییم) با خریدن اوراق خزانه است؛ پول نقدی که بابت آنها می‌پردازد ترازنامه بانک را افزایش داده و بنابراین نرخ بهره را کاهش داده و وام‌دهی را تحریک می‌کند. وام‌دهی بیشتر، مخارج بیشتر و نسبت پول در گردش به تولید بیشتر خواهد بود و بنابراین تورم بیشتری خواهیم داشت، چون تورم با توجه به نسبت بین مقدار پول در گردش و میزان کالاها و خدمات در دسترس برای خرید تعیین می‌گردد.

کنگره بی‌تردید خواهان پایین نگه داشتن نرخ بهره در سرتاسر دهه گذشته بوده است و بنابراین با فدرال رزرو می‌جنگید اگر که دومی هشدارهایی از حباب مسکن می‌داد و نرخ‌های بهره را بالا می‌برد. در واقع تورم وجود داشت- تورم قیمت دارایی، دارایی‌ها چیزهایی مثل مسکن، سهام عادی و در زمان‌هایی نفت و سایر کالاها بودند. فدرال رزرو باید نرخ‌های بهره را زودتر و بالاتر می‌برد و احتمالا این کار را می‌کرد اگر که تشخیص داده بود تورم قیمت دارایی وجود دارد. اما اگر این کار را کرده بود، باعث افت فعالیت اقتصادی می‌شد و کنگره مداخله می‌کرد اگر استقلال فدرال رزرو را نداشتیم. مقامات انتخابی مثل نمایندگان مجلس دارای افق‌های زمانی کوتاه مدت هستند. فدرال رزرو واقعا آن استقلال را ندارد چون برخلاف استقلال دیوان عالی از سایر قوای حکومتی، استقلال فدرال رزرو بر اساس قانون اساسی نبوده بلکه صرفا یک قانون موضوعه بوده و کنگره هر زمان که بخواهد می‌تواند قانون فدرال را تغییر دهد. به این دلیل است که فدرال رزرو قادر به نادیده گرفتن کامل فشار سیاسی نیست. اما اگر به اصطلاح «اصلاح طلبان» مطابق میل خود عمل کنند، فشارهای سیاسی مستقیم وارد می‌شود و تورم مشکل حتی جدی‌تری خواهد بود.

دشمنی با فدرال رزرو تا حدودی دشمنی با «وال استریت» است، به ویژه با بنگاه‌هایی مثل گلدمن ساکس که امسال سودهای بی‌شماری کسب کرده است در حالی که بیشتر کشور از افول اقتصادی آسیب می‌بیند. ترکیب نجات دادن گلدمن و سایر بانک‌های بزرگ توسط دولت، که این علامت را می‌دهد که دولت اجازه نخواهد چنین بنگاه‌هایی ورشکست شوند و سیاست جاری نرخ بهره فدرال رزرو که نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت را تقریبا به صفر رساند، گلدمن را قادر کرده است تا سرمایه با نرخ خیلی پایین وام بگیرد و وام دهد یا در غیر این صورت سرمایه‌گذاری خیلی سودآوری بکند چون که نگرانی سایر بانک‌ها، وام‌دهی و سرمایه‌گذاری کل خصوصی را کاهش داده است. چون بانک‌های خصوصی دو سوم اعضای هیات مدیره از هر ۱۲ بانک فدرال رزرو منطقه‌ای را انتخاب می‌کنند و پنج تا از روسای این بانک‌ها به صورت دوره‌ای در کمیته بازار آزاد فدرال خدمت می‌کنند- هیاتی درون فدرال رزرو که سیاست پولی و بنابراین نرخ بهره را تعیین می‌کند- تردید وجود دارد که فدرال رزرو یک ابزار وال‌استریت باشد. با کاهش هر گونه نقش بانک‌های خصوصی در تعیین حکمرانی بانک‌های فدرال رزرو، به هر صورت اثر هر بانک تا حدی کمرنگ شده است. چنین تغییری شاید فشار سیاسی برای کاهش استقلال فدرال رزرو را کاهش دهد.