خصوصی‌سازی امنیت در عراق و جاهای دیگر

پوسنر

این‌طور گزارش شده است که در عراق بیست و پنج هزار کارمند شاغل در بنگاه‌های امنیت خصوصی وجود دارد. حدود ۸۰ درصد آنها در استخدام بنگاه‌های آمریکایی هستند. در عین حالی که من قادر نبودم تفکیک آماری در این‌باره پیدا کنم، به نظر می‌رسد بیشتر این کارمندان هر چند نه همه آنها آمریکایی هستند. این کارمندان، نگهبانان مسلح برای دیپلمات‌های آمریکایی، روزنامه‌نگاران و بازرگانان هستند؛ این وظیفه تا پیش از این معمولا از طرف نظامیان انجام می‌شده است. آنها همچنین خدمات نظامی (حفاظت از کاروان‌‌ها، آموزش سربازان عراقی، تامین غذا و بازجویی) را نیز به صورت قراردادی با پنتاگون عرضه می‌دارند. اینک شاهد بالا گرفتن اختلاف نظر بر سر هزینه و انضباط این پرسنل امنیتی خصوصی هستیم.

خصوصی‌سازی یک مساله همیشگی در علم اقتصاد بوده است و بخشی از جنبش مقررات‌زدایی بود که در انتهای دهه ۱۹۷۰ شروع شد. این مساله بازتاب‌دهنده واقعیتی است که هیچ خط دقیق و سریعی بین ارائه خدمات توسط دولت و توسط بخش خصوصی وجود ندارد و ارائه خصوصی خدمات معمولا کارآتر از ارائه عمومی است، چون مداخلات و نفوذ سیاسی در آن کمتر است. قاعدتا این‌طور تصور شده است که فقط دولت می‌تواند خدماتی فراهم سازد که نتوان کسانی را که از پرداخت وجه آن خودداری کنند از استفاده آنها محروم ساخت؛ به طوری که کارآیی به معنای وسیع کلمه مستلزم تدارک‌رسانی عمومی چنین خدماتی است. نمونه کلاسیک آن دفاع ملی است. اگر من یک سیستم دفاع ضد موشکی در حیاط پشتی خانه‌ام نصب کنم، همسایه من نیز از حمایت و امنیت به دست آمده منتفع می‌شود حتی اگر او از مشارکت در هزینه آن خودداری کند. استدلال ادامه می‌یابد که به خاطر چنین سواری مجانی، اگر دفاع ملی به بازار آزاد واگذار شود کمتر از حد بهینه ارائه خواهد شد.

این بحث درست است، اما در عین حال تدارک واقعی خدمت توسط دولت را ایجاب نمی‌کند. دولت باید از همسایه‌ام مالیات بگیرد تا باعث شود وی نیز در هزینه دفاع ملی سهیم شود، اما دولت می‌تواند آن درآمد مالیاتی را به شرکت‌های خصوصی تحویل دهد تا خدمت واقعی و نهایی را فراهم سازند. دولت از مدت‌ها پیش، ساخت تسلیحات نظامی را به بخش خصوصی سپرده است. اصولا او می‌توانست بهره‌برداری از این تسلیحات را نیز به بخش خصوصی بسپارد. تحصیلات یک منبع دارای منافع بیرونی استثناناپذیر است (هر کسی از زندگی در یک جامعه تحصیل‌کرده فایده کسب می‌کند) به طوری که به نحو مناسبی با مالیات حمایت می‌شود؛ اما نتیجه نمی‌گیریم که ضرورتا نیاز به مدارس عمومی داریم و حقیقتا مقدار زیادی از آموزش خصوصی، به صورت غیرمستقیم با مالیات‌ها تامین مالی می‌شود؛ شاید همه آن را بتوان خصوصی ارائه کرد. و به همین ترتیب تاریخ طولانی از سربازان مزدور وجود دارد، شامل سربازانی که انگلیسی‌ها علیه آمریکا در جنگ‌های انقلابی به کار گرفتند و «سربازان مزدور» که به تعداد زیاد در جنگ‌های داخلی آفریقایی‌ها استفاده شدند. نگهبانان سوئیسی پاپ، سربازان مزدبگیر هستند. سوئیس از قرون وسطی به این طرف سربازان مزدور داشته است. لژیون خارجی فرانسه یک نیروی شبه‌سرباز مزدور است. بخشی از آن در ابتدای دهه ۱۹۶۰علیه دولت دوگل به خاطر تصمیم به خروج از الجزایر شورش کرد و عدم وفاداری یک دغدغه سنتی درباره سربازان مزدور است، هر چند که قطعا درباره پرسنل امنیت خصوصی آمریکایی در عراق صدق نمی‌کند. به راستی اصطلاح «سرباز مزدور» معمولا برای خارجیان اختصاص می‌یابد، به همین دلیل است که اعضای نیروهای ارتش آمریکا را امروزه سرباز مزدور نمی‌نامند، اگر چه آنها داوطلبانه استخدام شده‌اند به جای این ‌که زیر پرچم و انجام خدمت وظیفه باشند. اما بر همین منوال، غیرآمریکایی‌هایی که در استخدام شرکت‌های امنیت خصوصی در عراق هستند، سرباز مزدور هستند.

از آنجا که ما ارتش داوطلبانه داریم، چرا باید هر گونه دغدغه‌ای درباره به پیمان سپردن برخی یا حتی بیشتر وظایف آن داشته باشیم؟ بیشتر کارمندان وزارت دفاع غیرنظامی هستند؛ سربازان در ارتش داوطلبانه، به جای این‌که برده باشند کارمند محسوب می‌شوند؛ همان‌طور که اشاره کردم ساخت تسلیحات به پیمان سپرده شده است. به جای اینکه بخش خصوصی تنها اسلحه و عضو جدید فراهم کند، چرا اجازه ندهیم بازار خصوصی، کل تشکیلات نظامی را فراهم کند؟ بنابراین بلاک واتر، یکی از پیمانکاران سرشناس امور امنیتی آمریکا که در عراق فعالیت می‌کند، مثلا پول بگیرد تا گردان تانک را تجهیز کند که با تانک‌ها و سایر تجهیزات، افسران و پرسنل وظیفه تکمیل شود و تحت فرماندهی آمریکا در کنار گردان‌های نیروی زمینی، دریایی و گارد ملی بجنگند. اما این احتمالا شکل ناکارآیی خواهد بود، چون واحدهای نظامی که با همدیگر می‌جنگند باید هماهنگی بسیار نزدیکی پیدا کنند و این کار مشکلی است، وقتی که آنها فرهنگ‌های سازمانی متفاوتی دارند (پرسنل وظیفه لژیون خارجی فرانسه تابع انضباط نظامی کامل بوده و افسران آنها اعضای ارتش دایمی فرانسه هستند؛ به همین دلیل بود که من لژیون را تنها «شبه ارتش مزدور» نامیدم.) پرسنل امنیت قراردادی در عراق در کنار نظامیان آمریکایی نمی‌جنگند، بلکه در یک واحد خدمت می‌کنند یا کار پشتیبانی انجام می‌دهند به جای این که نقش جنگیدن داشته باشند، هر چند که کارشان بدون ریسک نبوده و صدها نفر از آنها کشته و بسیاری دیگر زخمی شده‌اند. در نگاه نخست این طور به نظر می‌رسد که کار زایدی خواهد بود اگر ارتش به استخدام پیمانکارانی اقدام کند که آنها در عوض مثلا نگهبانان مسلح را استخدام کنند به جای اینکه ارتش خود مستقیما نگهبانان را به صورت سرباز استخدام نماید. حقوق سربازان چیزی بین نصف تا یک‌دهم حقوقی است که پرسنل امنیتی مجهز شده توسط پیمانکاران برای خدمت در عراق دریافت می‌کنند، هر چند که این مقایسه گمراه‌کننده است، چون سربازان معمولا کم‌تجربه‌تر هستند (اکثر پرسنل امنیت خصوصی، کهنه سربازان مجرب هستند) و چون مستمری، مزایای پزشکی، مسکن و سایر مزایای شغلی سربازان بسیار زیاد و دست بالا است، این تفاوت به خودی خود عجیب است چون اگر دو دسته کارگر‌ سربازان و پرسنل امنیت قراردادی‌ کار یکسانی انجام می‌دهند، چرا ساختار جبران خدمات آنها یکسان نیست؟ یک دلیل این است که از نظر بیشتر سربازان، خدمت در ارتش و نظام یک نوع شغل محسوب می‌شود، در حالی‌که اکثر پرسنل امنیت قراردادی در عراق کارگران موقت هستند. تفاوت دیگر در این است که خدمت نظام منافع غیرمادی دارد که در جایگزین خصوصی آن غایب است، شامل افتخار میهن‌پرستی و پرستیژی که عضویت در نیروهای مسلح ما به فرد اعطا می‌شود.

تفاوت بین کارگران موقتی و دایمی، مبنایی برای استدلال اقتصادی اصلی جهت استفاده سنگین از پرسنل امنیت قراردادی در عراق است. نظامیان نیاز به نیروی کار «موقت» دارند. البته این نیاز فقط منحصر به نظامیان نمی‌شود. بخش خصوصی شرکت‌های بسیاری دارد که کارگران موقت عرضه می‌‌دارند تا همین کار را انجام دهند، بنابراین افراد واسطه را حذف می‌کند، اما اگر تقاضای بنگاه برای کارگران نوسان پیدا کند، چه بسا ارزان‌تر باشد که برابرسازی عرضه با تقاضا را از طریق پیمان‌سپاری با شرکت‌هایی عملی سازیم که ترتیبات و قرارهایی با کارگران در دسترس برای مشاغل موقت دارند به جای اینکه بخواهند کارکنان دایمی اضافی استخدام کنند اما سپس زمانی که تقاضا کساد است آنها را اخراج کنند، یا هر زمان جهشی در تقاضا به وجود می‌آید به دنبال شکار کارکنان در بازار کار از میان آن افراد حائز شرایطی که خواهان انجام کار موقت هستند، بگردند. در گذشته، پایان یک جنگ یا سایر حوادث اضطراری، که خود باعث جهشی در تعداد پرسنل نظامی شده بود منجر به کاهش عظیم در تعداد این پرسنل می‌شد، که مشاغل نظامی را از لحاظ اقتصادی کاملا نامطمئن می‌ساخت. ارتش برای این که بیست هزار سرباز اضافی آماده به خدمت در عراق داشته باشد، احتمالا مجبور به استخدام مجموعا شصت‌‌هزار نفر خواهد بود، چون که سربازان به صورت چرخشی در هر سه سال داخل و خارج عراق هستند و اگر جنگ پایان یابد یا خروج عظیم سربازان آمریکایی را داشته باشیم این سربازان به شکل مازاد در می‌آیند. می‌توان با استفاده از سربازان موقت از چنین نوساناتی جلوگیری کرد.

اما البته ما سربازان موقت را درون سیستم موجود پیش از پیمان‌سپاری جاسازی کرده‌ایم. آنها اعضای گارد ملی و سایر واحدهای ذخیره‌ هستند. آنها سربازان پاره وقت در دسترس برای وظایف موقتی در عراق و سایر مناطق جنگی هستند. بنابراین یک تحلیل هزینه‌ فایده مناسب از برنامه پیمان‌سپاری در عراق (که تا جایی که من می‌دانم تا کنون انجام نشده است) هزینه‌های پیمان‌ها را با هزینه بزرگ شدن گارد ملی یا سایر تشکیلات ذخیره تا نقطه‌ای مقایسه می‌کند که پرسنل امنیتی قراردادی کمتری نیاز خواهد بود یا اصلا نیاز نباشد. این مقایسه شاید به نفع پیمانکاران باشد صرفا به این دلیل که ارائه خصوصی خدمات، همان طور که من گفتم معمولا کارآتر از تدارک عمومی است.

اما دو نگرانی در رابطه با رویکرد پیمانی باقی است که باید مورد توجه قرار گیرد. هر دو نگرانی جنبه سیاسی دارند. نخست اینکه این بدگمانی هست که استفاده از پیمانکاران نه به خاطر ملاحظات هزینه‌ای و صرفه‌جویی بلکه بیشتر از هر چیز با این هدف سیاسی باشد که دامنه تعهد جانی سربازان آمریکایی به عراق را از دید عموم آمریکایی‌ها پنهان سازد. آمریکا در سال ۲۰۰۶ حدود ۱۳۰ هزار سرباز در عراق داشت. این تعداد به حدود ۱۵۰ هزار نفر خواهد رسید اگر پرسنل امنیتی پیمانی جای خود را به سربازان آمریکایی بدهند، تعداد تلفات نیز بالاتر خواهد رفت. افزایش هر کدام از این دو، میزان پشتیبانی سیاسی از جنگ در عراق را کاهش خواهد داد.

نگرانی دوم این است که پرسنل قراردادی قید و بند کمتری در استفاده از زور و خشونت در مقایسه با سربازان ما دارند چون که فرماندهی نظامیان آمریکایی دغدغه کمتری به بدرفتاری پرسنل قراردادی در مقایسه با سربازان دارد. پرسنل قراردادی در زنجیره فرماندهی قرار ندارند؛ ظاهرا آنها همچنین مصون از بازجویی توسط مقامات عراقی هستند. آن طور که یک ژنرال آمریکایی می‌گوید«این آدم‌ها در این کشور رها شده‌اند و کارهای احمقانه‌ای انجام می‌دهند. هیچ قدرتی بالای سر آنها نیست، به طوری که وقتی قدرت می‌گیرند، نمی‌توان آنها را تحت فشار قرار داد... آنها به سمت مردم شلیک می‌کنند و کسی دیگر باید پس از آن پاسخگو باشد. این اتفاق در همه جا می‌افتد.» در عین حال نظامیان نگران حفظ اعتبار و خوشنامی خود بین مردم عراق هستند و این اعتبار مانع استفاده بی‌حساب از زور توسط هر پرسنل خارجی می‌شود. بنابراین شاید کسی فکر کند که پیمان‌ها باعث می‌شود تا کارکنان تابع انضباط کامل نظامی بشوند‌، اما اگر این کار عملی بود، حفظ این داستان‌پردازی که آنها واقعا سرباز نیستند و بنابراین نباید در مجموع پرسنل نظامی آمریکا در عراق به حساب آیند، مشکل می‌شد. رقابت برای این پیمان‌ها باید پیمانکاران را ترغیب کند تا افراد استخدامی را غربال کنند، اما غربال‌گری به احتمال زیاد ناقص خواهد بود و در نتیجه غیبت تهدید معتبر مجازات جنایی، چه برای نظامیان یا غیرنظامیان، حقیقتا وضعیتی به وجود می‌آید که پرسنل امنیتی پیمانی، مهار و محدودیت کمتری در استفاده از زور نسبت به سربازان معمول دارند.

پوسنر بحث روشنی دارد که برخی مسائل جالب را پوشش می‌دهد. من سعی خواهم کرد این تحلیل را در چند جهت گسترش دهم.

در سراسر اقتصاد آمریکا از پرسنل امنیت خصوصی استفاده می‌شود. بیش از ۷۵۰ هزار کارمند شرکت‌های امنیتی داریم، که از تعداد پلیس ایالتی و محلی تجاوز می‌کند. نگهبانان خصوصی ورود و خروج به ساختمان‌های ملی از قبیل مراکز مالی را تحت نظر دارند، به گشت‌زنی در محلات می‌پردازند، از بانک‌ها حفاظت کرده و پول‌ها را حمل می‌کنند، مراقب مشتریان در فروشگاه‌ها هستند تا اقدام به دزدی و برداشتن اجناس نکنند و سایر انواع خدمات حمایتی ارائه می‌کنند.

تعداد آنها از سال ۱۹۹۰ تاکنون دو برابر شده است. و حتی با سرعت بیشتری پس از ۱۱سپتامبر به خصوص در شهرهایی مثل نیویورک افزایش یافته است. پوسنر خبر می‌دهد که حدود بیست و پنج هزار کارمند امنیت خصوصی در عراق وجود دارند، که در مقایسه با تعداد کل پرسنل امنیت خصوصی فعال در آمریکا قطره‌ای در دریا هستند. از آنجا که شرکت‌های امنیت خصوصی اغلب برای فعالیت‌های داخلی خطرناک استخدام می‌شوند، نقش آنها در عراق در بیشتر جنبه‌ها به معنای گسترش فعالیت‌های داخلی آنها است.

درک این مساله مشکل نیست که چرا پرسنل امنیتی آمریکایی در عراق جبران خدمات به مراتب بیشتری نسبت به سربازانی که در جاهای دیگر خدمت می‌کنند دریافت می‌نمایند. بیشتر این سربازان زمانی قرارداد استخدامی بستند که خطر این که واقعا به یک منطقه جنگی خطرناک فرستاده شوند بسیار پایین بود. بنابراین مبلغ پرداختی به آنها عمدتا به وسیله سایر عوامل از قبیل آموزش‌هایی که آنها با خدمت در ارتش دریافت می‌کردند، سن جوانی آنها، جاذبه زندگی نظامی، میهن پرستی و غیر آن تعیین می‌شد.

پس از این که جنگ عراق شروع شد آنها هیچ انتخابی به جز این که به آنجا فرستاده شوند نداشتند‌ اگر به آنها دستور داده می‌شد تا به آنجا بروند. در نقطه مقابل آنها، کارکنان شرکت‌های خصوصی قرار دارند که سن بیشتری داشته و با تجربه‌تر هستند، و آنها را باید ترغیب به رفتن به آنجا کرد؛ در بسته انگیزشی، انگیزه‌های مالی بخش مهمی محسوب می‌شوند.

ثبت نام در ارتش در واقع پس از شروع جنگ عراق کاهش یافت، به طوری که ارتش مجبور شد پاداش‌های بزرگتر و سایر انگیزش‌ها پیشنهاد دهد تا نام‌نویسی در ارتش و نام‌نویسی‌های مجدد را تشویق کند. این هزینه‌های بالاتر پرسنل نظامی، بخشی از برآوردهای هزینه جنگ عراق توسط بیلمز و استیگلیتز هستند.

تا آنجایی که من می‌دانم هیچ شاهد قاطع و قانع‌کننده‌ای وجود ندارد که نگهبانان خصوصی آمریکایی در عراق با احتمال بیشتری به صورت غیرمسوولانه، بزدلانه یا استفاده از زور بی‌حد و حصر رفتار می‌کنند. مقایسه مرتبط و درست این است که رفتار آنها را با رفتار سربازان در عراق مقایسه کنیم. و من چنین مقایسه‌هایی را ندیده‌ام.

پوسنر از یک ژنرال آمریکایی درباره رفتار بد پرسنل امنیت خصوصی در عراق نقل قول می‌کند، اما من وزن و اعتبار زیادی برای این گفته ژنرال قائل نیستم. بیشتر افسران نظامی ترجیح می‌دهند که نیروهای امنیتی بیشتری را تحت فرماندهی خود داشته باشند به طوری که آنها وسوسه می‌شوند، عملکرد سربازان خود را نسبت به پرسنل امنیت خصوصی بیش از حد واقع نشان دهند.

البته جای تردید نیست که ارتش برخی مزایا نسبت به نیروهای امنیت خصوصی دارد چون که ارتش می‌تواند نظم و انضباط برقرار سازد که در دسترس شرکت‌های خصوصی نیست ابزارهایی از قبیل محاکمات نظامی، زندانی کردن، دادگاه صحرایی و سایر مجازات‌ها. از طرف دیگر، شرکت‌های خصوصی مجبورند با یکدیگر برای کسب و کار در عراق و سایر کسب و کارهای امنیتی رقابت کنند. نیروی رقابت این شرکت‌ها را وادار می‌کند تا کارکنان خود را غربال کنند و افراد نامناسب را اخراج کنند، چون که پنتاگون از نیروی کار و خدمات شرکت‌هایی که پرسنل ناکارآمد عرضه می‌کنند یا پرسنلی که به دلیل استفاده افراطی از زور و سایر بدرفتاری‌ها سوء شهرت پیدا کرده‌اند، استفاده نخواهد کرد.

اتفاقا از آنجا که من معتقدم امنیت خصوصی معمولا خیلی خوب عمل می‌کند، هرگز نتوانستم با استدلال‌هایی که طرفدار فدرالیزه‌کردن کارمندانی هستند که بار مسافران را در فرودگاه‌ها جست‌وجو می‌کنند قانع شوم. اگر استانداردهای عملکرد به روشنی توسط ارگان دولتی مسوول امنیت فرودگاه تعیین شده باشد شرکت‌های خصوصی این شغل را بسیار بهتر از یک کارفرمای دولتی (انحصاری) واحد انجام می‌دهند.

همانند سایر بخش‌ها، مزیت قابل ملاحظه‌ای که کارکنان خصوصی نسبت به کارمندان دولتی دارند منجر به رقابت شرکت‌های متفاوت امنیتی برای ارائه کسب و کار امنیت فرودگاهی می‌شود. من انتظار خواهم داشت که رقابت بین شرکت‌ها باعث نوآوری‌های بیشتر و کارآیی بالاتر در عمل‌های بازرسی و کنترل امنیتی فرودگاه‌ها نسبت به آنچه که ما اکنون از کارکنان فدرال دریافت کرده‌ایم یا دریافت خواهیم کرد، بشود.