چرخ دندههای ماشین عظیم بوروکراسی
بررسی نهادی تکوین و تاثیر بوروکراسی در ارتباط دولت با گروههای کارآفرین در ایران
بررسی نهادی تکوین و تاثیر بوروکراسی در ارتباط دولت با گروههای کارآفرین در ایران
وظایف دولت به شکل کلاسیک، جنگ و حفظ نظم بوده، اما در عصر جدید، مسوولیت تحول و رشد اقتصادی نیز به دولت محول شده است. البته میتوان گفت این وظیفه نیز در امتداد حفظ نظم و امنیت اجتماعی قرار دارد، زیرا بقای سیاسی و مشروعیت اجتماعی دولتها، امروزه با شاخصهای اقتصادی سنجیده میشود. در تصویری که بانک جهانی از نقش دولت در توسعه در سال 1997 داد، دولتی قادر به موفقیت در پروژه توسعه است که توانایی ایجاد ارتباط با جامعه و استفاده از ظرفیتهای بالقوه و بالفعل موجود در آن را داشته باشد. ارتباطی که مانع از جریان پویا و دینامیک بازار نشود، و در عین حال بتواند مستقل از منافع گروههای محدود، در جهت رسیدن به اهداف بلندمدت تعیین شده در برنامههای توسعه حرکت کند.
کشورها برای رسیدن به رشد و توسعه نمیتوانند منتظر شوند تا شرایط ساختاری و زمینههای اجتماعی مناسب را فراهم نموده و پس از آن با اطمینان از موفقیت، برنامههایشان را آغاز نمایند، بلکه ناچارند تا با امکانات و ظرفیتهایی که در اختیار دارند، اقدام کنند. در این راستا باید قادر باشند تا کارآفرینان و کنشگران جدید ایجاد و یا گروههای خارج از خود را به مشارکت در پروژه توسعه تشویق نمایند. موفقیت در ایجاد گروههای کارآفرین یا در هدایت بازیگران خارج از دولت وقتی حاصل میشود که دولت بتواند چشماندازهای بلندمدت و قابل اعتمادی را در ایجاد نظم، اجرای برنامهها و کنترل و نظارت اعمال کند و مشکلات ناشی از حرکت جمعی را به حداقل برساند. از طرف دیگر تشدید فرآیندهای جهانی نیز نقش دولت را به عنوان عاملی تاثیرگذار در کمک به کارآفرینان برای ایجاد قابلیت رقابتپذیری در اقتصاد جهانی پررنگ میکند.
اما چه تفاوتی در ساختار دولتها و نوع ارتباط با جامعه سبب شده تا پیامدهای حاصل از مداخله آنها در توسعه متفاوت باشد؟ دولتها برای اجرای قابل قبول نقش خود در پروژه توسعه، به چه نوع قابلیتهای ساختاری نیاز دارند؟ چنین ساختار مناسبی دارای چه ویژگیهایی است؟ به عبارت دیگر، چه نوع ساختاری دولت را قادر میسازد تا اهداف توسعهای را در حد قابل قبولی محقق سازد؟
پیتر اونز دو ویژگی ساختاری را در چگونگی ارتباط دولت با جامعه و ایجاد گروههای کارآفرین تعیینکننده میداند. شیوه انباشت سرمایه، و خودگردانی متکی به جامعه. خودگردانی دولت از انسجام ساختار اداری و کیفیت دیوانسالاری، و اتکای به جامعه از دریافت بازخورد سیاستگذاریها و قابلیتهای انطباقی دولت حاصل میشود.
اساسا برای اینکه دولتی بتواند برنامههای بلندمدتی را دنبال کرده، توانایی انتظام، اعمال نظر و هماهنگکنندگی در طول زمان را داشته باشد، باید خود دارای بوروکراسی با شایسته سالاری قوی و پاداشهای شغلی بلندمدت باشد که سبب ایجاد مسوولیت، حس همبستگی سازمانی و خودگردانی دولت میشود. اونز، خودگردانی متکی به جامعه را لازمه عملکرد با ظرفیت دولت برای هدایت جامعه میداند.
اونز و راچ، در تحقیقی که بر اساس دادههای ۳۵ کشور در حال توسعه در دوره ۱۹۹۰-۱۹۷۰ انجام دادهاند، دریافتند که مشخصههای وبری دولت، به شکل معنیداری، چشماندازهای رشد را افزایش میدهد. آنها به این نتیجه رسیدهاند که هم عملکرد استثنایی خوب کشورهای جدیدا صنعتی شده۱ (NICS) شرق آسیا و هم عملکرد استثنایی ضعیف مواردی از کشورهای آفریقایی زیر صحرا را میتوان بر مبنای تفاوتهای منطقهای، در میزانی که بوروکراسیهای دولتی وبری هستند، پیشبینی کرد. این شرایط به مفهوم خودگردانی مورد نیاز دولت برای حکمرانی خوب نیز مربوط میشود.
نقش بوروکراسیهای دولتی در کسب نرخهای بالای سرمایهگذاری خصوصی تایید شده است و یکی از دستاوردهای مهم دولتی که دارای چنین قابلیتی است، میتواند ارائه چشماندازهای بلندمدت برای برنامهریزی و ایجاد فضایی قابل اعتماد و با ثبات برای سیاستگذاری و مشارکت نیروهای خارج از دولت، چه محلی و منطقهای، و چه فراملی باشد. زیرا کارآفرینان عقلانی و ریسکگریز، اگر با بوروکراسیهای غیرقابل پیشبینی و فاسد مواجه شوند، از سرمایهگذاریهای بلندمدت و تکمیلی بخش عمومی اجتناب خواهند کرد. به همین سیاق، به نظر میرسد که آگاهی مشترک از بوروکراسی دولتی به منزله جزئی وابسته، قابل پیشبینی، کوچک شده و متعهد به رشد بلندمدت، سرمایهگذاری را کممخاطرهتر میسازد. بوروکراسیهای شایسته میتوانند به کارآفرینان منفرد کمک کنند تا از پس مشکلات هماهنگی، که ممکن است بهویژه در برانگیختن فعالیتهای جدید حیاتی باشد، برآیند. این بوروکراسیها همچنین میتوانند منابع اطلاعاتی را درون کالاهای عمومی به طریقی بگردانند که احتمال موثر بودن سرمایهگذاری را افزایش دهد. اما وقتی که افق دید، کوتاه و به فاصله عزل و نصب مدیران باشد، کارآفرین عقلانی ترجیح میدهد
در صورت داشتن امکانات، پروژههایش را در جای مناسبتری اجرا کند و در غیر اینصورت، سرمایهاش را در فعالیتهای زودبازده مانند تجارت، بازار سیاه، واسطهگری، یا کالاهای سرمایهای مانند املاک و مستغلات، و مسکوکات صرف نمایند.
دولتی که قادر به پیشبرد فرآیند توسعه باشد، علاوه بر جدیت دخالتش در بازار، ناگزیر به ارتباط و تاکید بر جامعه نیز هست. زیرا در صورت عدم ارتباط با جامعه، فاقد منابع آگاهی برای برنامهریزی و خطمشیگذاری موفق و کارآمد خواهد بود، بنابراین باید با بخش خصوصی ارتباطی نزدیک وجود داشته باشد. از بعدی دیگر نیز ارتباط دولت با کنشگران خارج از خودش سبب میشود دید واقع بینانهتری درباره امکانات و معذوراتش به دست آورد و
بلندپروازیهای آرمانگرایانهاش تعدیل و به واقعیت نزدیک شود.
دستگاه اداری، قاعده ظرفیت اجرایی دولت است و بوروکراسیهای کارآمد، طی فرآیندی زمانمند و تحت تاثیر شرایط ساختاری شکل میگیرند، و آن چیزی که سازمانهای اقتصادی و صنعتی را در کشورهای تازه صنعتیشده و موفق در توسعه، از اکثر سازمانهای کشورهای در حال توسعه متفاوت میکند، طبق نظر لفتویچ، قدرت، اقتدار، قابلیت تکنیکی، و جداییشان از منافع خاص، در شکلدهی به حرکتهای اساسی در جهت تدوین سیاست توسعه است.
بوروکراسی رفیق و بوروکراسی رقیب در ایران
۱- بوروکراسی رفیق
اولین سازمان اداری ایران تحت عنوان وزارتخانه در دوره سلطنت فتحعلیشاه قاجار به نام «وزارت دول خارجه» حدود سال 1239 هجری قمری تاسیس شد، اما تثبیت تیولداری و قدرت گرفتن تیولداران دراین دوران، آنها را به نیرویی در برابر متمرکز ساختن حکومت مرکزی بدل ساخت و تبدیل به نمادی از فقدان توانایی بوروکراسی قاجارها برای اعمال حاکمیت بر ایالات و نوعی مصالحه با نخبگان محلی نمود، زیرا تیولداران در ازای تصدی مدیریت منابع در مناطقی مشخص، مسوول ارائه خدمات اجتماعی، نظامی، یا مالی خاصی به حکومت میشدند. بنابراین در منطقه تحت نظرشان صاحب قدرت و نفوذ بودند. لذا با وجود سابقه تاریخی حضور سازمانهای اداری در ایران، پایههای بوروکراسی از عصر بعد از مشروطیت، کمکم شکل یافته و به تدریج خزانه دولت از دربار جدا و بخش عمومی مدرن پا گرفت.
سازمانهای اداری ایران از عهد باستان تا مشروطه، اگرچه از نظر چارچوبهای سازمانی دارای اشکال مختلفی بودند، اما از نظر محتوا، هدف و کیفیت وظایف، حول چهار محور اساسی: جمع آوری مالیات؛ اجرای احکام قضایی؛ برقراری نظم و امنیت؛ و استقرار ارتباط با سایر دول عمل کردهاند. پس از انقلاب مشروطه امور مملکت از تصمیمات افراد خارج و مشمول نظامات و موازین قانونی شد که وجه مشخصه تاثیر انقلاب مشروطیت بر سازمانهای دولتی میباشد. مهمترین این ضوابط قانونی عبارت است از: ۱- اشاره قانون اساسی به مسائل سازمانی.۲- مصوبههای قانونی. ۳- تدوین اولین قانون استخدام کشوری.
قانون استخدام کشوری در سال 1301 به تصویب رسید و اصول سازمانی و تشکیلاتی از قبیل هدف، وحدت قدرت اجرایی، تناسب اختیارات ومسوولیتها، تقسیم وظایف، تعیین سلسله مراتب و درجات شغلی و بالاخره استقرار سیستم «شایستگی» و حقوق و دستمزد در اداره امور وزارتخانهها مشاهده میشود و «سیستم مواجب» استقرار قانونی یافته و «سیستم مداخل» منتفی گردید.
رضاشاه نیز از دیوانسالاری، در کنار ارتش و حکومت (کابینه و مجلس) بهعنوان یکی از سه ستون بناکردن نظام و پیش بردن مدرنیزاسیون استفاده کرد. در واقع دستگاه رضاشاه از یک جنبه، به بوروکراتهایی وابسته بود که از میانه قرن نوزدهم در ایران پدیدار شدند و پایگاه قدرت مضاعفی داشتند، زیرا هم به پشتوانه تخصصی بوروکراتیک و تعلیم و تربیت جدید، جایگاهی در بوروکراسی داشتند، و هم به پشتوانه ساختار سنتی- وابستگی به خاندانهای بزرگ ایرانی- زمیندار بودند. خانوادههای تجار نیز از میانه قرن نوزدهم فرزندان خود را به خارج میفرستادند تا تحصیلات مدرن داشته باشند. بنابراین مشاهده میکنیم که وقتی پیشهوران و تجار بازار در شهرهایی نظیر تبریز، اصفهان و سلطان آباد، بخشی به دلیل رقابت در نظام جهانی و بخشی بهدلیل سیاستهای عصر رضاشاه از میان میروند، در عوض واردشدن به حلقه افسران ارتش، دانشگاهها یا بوروکراسی دولتی به مجرایی برای ارتقای اجتماعی و تبدیلشدن به طبقه متوسط بدل میشود.
آمارها نشان میدهد بوروکراسی دولت از نظر میزان تحصیلکردگان جدید در راس هرم خود مشکل نداشته است و بخش عمدهای از این افراد نیز تحصیلکرده خارج از کشور بودند. اما از نظر محمد فاضلی، این گروه فاقد قابلیتهای ظرفیتسازی بودند، زیرا بوروکراتها منافع محولی در زمینداری داشتند، لذا اقدامات اداری آنها نمیتوانست حد و مرز منافع آنها را در وضع موجود نادیده بگیرد، و به دلیل همین هم پوشانی، عدم کارآیی در این دوران با پیچیدهترشدن ماشین اداری مسالهسازتر شد. اگرچه در اثر بوروکراتیکشدن، نوعی ذهنیت و حساسیت بوروکراتیک در کارمندان پدیدار شد، اما فساد گسترده در شرایطی که خود شاه مظهر زمینخواری و فساد بود، در همین دستگاه بوروکراتیک رو به گسترش بود.
رضاشاه ۱۰ وزارتخانه جدید تاسیس کرد و کوشید تا با راهاندازی نظمی بوروکراتیک زمینههای نوسازی را فراهم سازد. این بوروکراسی در نهایت ۹۰ هزار نفر را در خود جای داد و به پشتوانه این دستگاه اداری، ارتش و پول نفت، که به مقدار قابلتوجهی رسیده بود، مدرنیزاسیون آغاز شد.
واردشدن درآمدهای قابلتوجه نفتی به اقتصاد کشوری که فاقد یک دیوانسالاری مستقل و کارآمد است و دستگاه اداری در واقع بخش مهمی از حوزه نفوذ سیاست به حساب میآید سبب شد تا ورود و نفوذ در دولت و دستگاههای اداری و ایجاد ارتباط با افراد قدرتمند در آن، تعیینکننده سهم افراد، گروههای سازمان یافته و بنگاهها از رانت نفت باشد که از طریق وضع موانع تعرفهای بالا، واردات ارزانقیمت، قراردادهای نانوآبدار و یارانهها حاصل میشد. چنین سازوکاری نقطه مقابل سازوکارهای بازار کار و تصمیمگیری اقتصادی مولد است که برای ایجاد پایه تولیدی خودکفا و مجزای از نفت الزامی است.
2-بوروکراسی رقیب
از نظر فرزاد فخیمی، سه مقطع حساس و تاریخی که نقش تعیینکنندهای بر تحولات سازمانهای دولتی داشتهاند عبارتند از: مقطع نخستین، انقلاب مشروطیت و شمول قانون بر اداره امور کشور. مرحله دوم، اعمال برنامههای توسعه اقتصادی بعد از جنگ جهانی دوم، و مقطع سوم، تاثیر انقلاب اسلامی بر پیکر سازمانهای دولتی و تحول بنیادین در نظام تشکیلات دولت، و اداره امور دولتی و دخالت دولت در بخش وسیع و گستردهای از فعالیتهای عمومی و تبدیل آن به «دولت مداخلهکننده» است.
اما شرایط خاص ایجادشده درزمان انقلاب، شکل خاصی به نوع قابلیتها، ظرفیتها، و اهداف این دولت به گفته فخیمی «مداخله کننده» داد. در مقطع پس از انقلاب، بدنه نظام مدیریتی کشور حفظ شده بود، اما سران آن نظام رفته بودند. بدنه کارشناسی بود، اما یک نگاه مشکوک به بدنه کارشناسی وجود داشت. کارشناسان را عاری از جهتگیری نظام ارزشی قبلی نمیدانستند و تفکر کل نظام جدید این بود که در نظام اداری کشور، نیروهای متعهد را تقویت کنند. در واقع پیروزی انقلاب، تغییر بخش عمدهای از نیروهای تکنوکرات، بوروکرات و کارشناس را در پیداشت. بسیاری از آنها یا تصفیه شدند یا ترک پست کردند، زیرا وابسته به رژیم سابق وغیر قابل اعتماد بودند.
در فضای پرهیجان اوایل انقلاب، تفکر غالب این بود: با توجه به اینکه جمهوری اسلامی یک نظام ارزشی است و پایگاه آن قرآن کریم و احکام و اندیشههای اسلامی میباشد، در رابطه با اداره امور عمومی، مجموعهای از تحولات سازمانی در نظام اداری ایران ایجاد شد، از جمله: ایجاد نهادهای انقلابی؛ ایجاد سازمانهای جدید اداری؛ تغییر ساختار و وظایف سازمانهای اداری؛ اعمال وحدت خطمشی در سازمانهای اداری؛ و افزایش اقتدار اعمال حاکمیت دولت.
مسوولان پس از انقلاب قصد داشتند تا به منظور برآوردن نیازهای انقلاب و حفظ دستاوردهای آن به ایجاد عوامل اجرایی که همان نهادهای انقلابی بودند اقدام نمایند. علاوه بر نهادهایی که بهطور موازی در سازمانها و ادارات عمل میکردند (مانند سازمان بسیج اقتصادی، نهضت سوادآموزی، جهاد سازندگی و...)، مجموعههای سیستماتیک دیگری نیز در فضاهای دوگانهای که در ابتدای انقلاب وجود داشت، توسط کسانیکه تصمیمگیرنده بودند، اما نفوذ و ظرفیت اجرای تصمیمات خود را با استفاده از کادرهای سازمانی و اداری موجود نداشتند، برای پیشبردن برنامهها شکل گرفتند، مانند انجمنهای اسلامی وزارتخانهها. در واقع بعد از انقلاب با وارسی وظایف وزارتخانهها ملاحظه میشود که در تقسیم کار بین وزارتخانههای بخشی تداخل وجود داشت، که نتیجه، ایجاد نهادهای انقلابی و افزایش اعمال حاکمیت دولت بود.
با گذشت زمان و تغییر توازن قوا، از شدت دوگانگی کاسته شد، اما چنین مجموعهها و نهادهایی همچنان پابرجا باقی ماندند و تبدیل به اهرمهای فشار و نیروهای موازی در بوروکراسی شدند. همین انجمنهای اسلامی که در تمام وزارتخانهها راهاندازی شدند، قصد دخالت در اموری را داشتند که جزو وظایف آنها نبود. مثلا بیشتر انجمنها انتظار داشتند در زمینه انتخاب مدیران مورد مشورت قرار گیرند و توصیههای آنان مبنای کار باشد که این با اصول مدیریت در تضاد بود.
در واقع ایجاد نهادهای موازی در بوروکراسی و دستگاه اداری، گروههای ذینفع و ذینفوذ را ایجاد کرد. گروههای ذینفع و ذینفوذ گروههایی هستند که در پی اعمال نفوذ بر تصمیمگیریهای دولت در جهت دیدگاههای خود برمیآیند. آنها منبع اطلاعات سیاستمداران و تصمیمگیران محسوب میشوند و از این رو نقش عمدهای در اجتماعیکردن سیاست ایفا میکنند. یکی از مجاری دسترسی و تماس افراد با مقامات دولتی همین گروهها هستند.
از دیدگاه کارل، خرجکردن به سازوکار ابتدایی دولت معدنی تبدیل شده، و پول دائما جایگزین اقتدار و توانایی میشود. در کشور ما نیز همواره طرحهای سرمایهگذاری عمده به میزان قابلتوجهی توسط مدیران سیاسی تعیین میشده است و از آنجا که درآمدهای ارزی حاصل از نفت از ۲۵ درصد درآمدهای ارزی کل کشور در سال ۱۳۳۳ به ۲/۸۹ درصد درآمدهای ارزی کل کشور در سال ۱۳۶۶ رسیده بود، همه شرایط مهیا بود تا سیاستمداران، به جای برنامههای زیربنایی و زمانبر مانند ساختن یک بوروکراسی کارآمد، به برنامههای زودبازده و پرسروصدا روی آورند که دارای پاداشهای آنی بود و اقناع روانی توده را فراهم میکرد.
ترکیب بین دولتی با بوروکراسی ضعیف و غیرمستقل که عملا مطالبات و منافع حوزه سیاست را در ساختارش باز تولید میکرد، با منبع درآمدی مستقل از بازخواست و نظارت جامعه (چون از جامعه کسب نمیشد) سبب شد تا سیاستمداران و دیوانسالاران به سرعت تشخیص دهند که قادر به گسترش قلمرو، بودجه، و اقتدار خویش، از طریق تبعیض بهنفع یک گروه در برابر گروه دیگر هستند. این تبعض و پارتیبازی باعث میشد تا کارآیی، مسوولیت، احتیاط و پاسخگویی تضعیف شود و دولت را در معرض انواع فشارهای ضد و نقیضی قرار دهد که از جامعه برمیخاست.
الزامات ناشی از جنگ تحمیلی، موجب رشد بیقواره تعداد دستگاهها و کارکنان دولت شد و اندازه بوروکراسی، از نظر نیروهای در اختیار به دو برابر رسید. علت این وسعت نیز دخالت و شرکت دولت در زمینههای مختلفی ازجمله تولید و توزیع کالا و خدمات، فعالیتهای خدماتی و مستغلاتی، تخصیص منابع ارزی از طریق بودجه، قیمتگذاری کالاها و خدمات، تعیین الگوی مصرف، کنترل تجارت خارجی، کنترل صنایع، بیمه، بانکها، معادن، هواپیمایی، کشتیرانی، پست و تلگراف و تلفن، راه آهن و... بود. به علاوه، فقدان برنامهریزی جامع نیروی انسانی در بلندمدت توسط دولت، و انگیزههای شخصی در رابطه با جاذبه استخدام بخش دولتی بهعنوان شغل مطمئن و درآمد مستمر و قرارگرفتن در بافت تشکیلاتی دولت از علل افزایش کارکنان دولت بود.
نتیجه وسعت در بخشها و کارکنان تحت مدیریت دولت، سبب افزایش تعداد بخشها و حوزههایی شد که با بودجه دولت اداره میشوند. در واقع تفکر دولتمردان این بود که ما نفتی هستیم و درآمد بینهایت آن در اختیار ماست، پس میتوانیم بدون نظارت و کنترل، آنها را خرج کنیم، و این سبب درگیریها و مجادلات بیانتها بر سر بودجه شد. وسعت یافتن اندازه دولت از یکسو و وابستگی بودجه دولت به نفت از سویدیگر سبب میشود بین گستردگی اختیارات قانونی دولت و سازوکارهای اقتدار ضعیفش تناسب وجود نداشته باشد و در حوزه عمل و اقتدار شکاف نهادی بزرگی وجود داشته باشد که به شدت به زیان توانایی عمل دولت برای تعدیل انعطافپذیر با شرایط متغیر است.
آموزش، کسب مهارت و تخصص از الزامات فراهم کردن یک بوروکراسی کارآمد و مستقل است که میتواند در ارتباط با جامعه و در حوزه سیاستگذاری ، فراتر از نیازها و منافع کوتاهمدت عمل کند و ابزاری برای پیشبرد فرآیند توسعه باشد. اما یکی از عوامل بازدارنده توسعه در کشورهای نفتی بیتوجهی به آموزش است. در این کشورها نیروهای مستعد به جای کسب دانش و مهارت برای بزرگترکردن کیک تولید اقتصادی، انرژی خود را صرف منازعه برای کسب سهم بیشتری از کیک اقتصادی ملی میکنند.
در یک مفهوم کلی، ایجاد رانت، با قربانیکردن رقابت حاصل میشود و یکی از معیارهای تشخیص تحمیلشدن این هزینه به اقتصاد، در آموزش و نرخ یادگیری قابل مشاهده است. نورث نیز، نرخ یادگیری را منعکس کننده شدت رقابت در سازمانها میداند. در این خصوص از مقایسه توزیع مستخدمین کشوری در وزارتخانهها و موسسات مشمول قانون استخدام کشوری برحسب آخرین مدرک تحصیلی، بین سالهای 1354 و 1358، چنین درک میشود که علاوه بر افزایش کادر غیرمتخصص برای کارهای اداری به میزان تقریبا 2برابر نسبت به رقم کارکنان دولت در این دو سال، توقف و احتمالا کمبود کادر متخصص (لیسانس، فوق لیسانس و دکترا) قابل تامل میباشد که حکایت از افت کیفی خدمات دولتی در مقابل افزایش کمی عوامل انسانی سیستم اداری دولت دارد. آمار سال 1368، استمرار افزایش کمی کارکنان دولت در کادر غیرتخصصی و در نتیجه افت کیفی کارآیی دستگاههای دولتی به علت عدم توانایی جذب تخصصهای سطح بالا را نشان میدهند. توزیع شاغلان بر حسب سواد در سال 1375 در جدول شماره 1 قابل مشاهده است.
سیاستهای حمایت از دورههای کوتاهمدت و میانمدت آموزشی در چنبره رانتها و تشریفات اداری سیاسی گرفتار آمده و عملا ناموفق بودهاند. چراکه در دیوانسالاری، این دورهها عملا به تشریفاتی در جهت ارتقای حقوق، مزایا یا منزلت مدیران و کارکنان تبدیل شدهاند و انگیزشهای ساختاری برای افزایش کارآیی مثل رقابت یا افزایش بهرهوری برای کسب پاداشهای مادی و معنوی وجود ندارد. در حالی که انسانها، طبق نظر نورث، با دریافت فرآیند بازخورد است که دگرگونشدن مجموعه فرصتها را درمییابند و نسبت به آن واکنش نشان میدهند.
زیرساختهای اقتصادی ایران پس از جنگ شدیدا آسیب دیده، و اقتصاد در مرز انهدام بود. شرایط بحرانی اقتصاد بعد از جنگ یک بزنگاه تاریخی برای تغییر در سیاستگذاریها را فراهم کرد. دولت در تلاش برای بازسازی کشور و سامان دادن به وضعیت اقتصاد و اجتماع، به کمک جامعه و جامعه بینالمللی نیاز داشت و شرایط آنقدر بحرانی بود که بتواند سهم تاثیرگذاری از نهادهای صاحب قدرت و تصمیمساز را برای همکاری با خود بسیج کند. اما مشکلات دیگری پیش آمد. دولت ظرفیت خطمشیگذاری بدون توجه به منافع گروههای صاحب نفوذی که در هر دو حوزه سیاست و اقتصاد حضور داشتند را نداشت. زیرا سیاستهایش در گذشته، سبب خلق نهادهایی شده بود که علایق سیاسی محدود و منافع بخش خاصی را نمایندگی میکردند. این نهادها آن روزی که ایجاد میشدند، به نظر نمیرسید تا حدی مهم شوند که مسیرهای تصمیمگیری سطح کلان جامعه را تحت تاثیر قرار دهند. به گفته کارل، در کشورهای نفتی، منتفعبودن دیوانسالاران و گروههای ذینفوذ از شرایط موجود، سبب ایجاد اینرسی در برابر تغییر میشود و آنها میجنگند تا وضعیت موجود را حفظ کنند و مانع جرح و تعدیلهایی شوند که رویههای عملیاتی استاندارد آنها
را تحتالشعاع قرار میدهد. چون این دولتها و نه بخش خصوصی، مالک مرکز انباشت هستند و درآمدهای ناگهانی را از عرصه بینالمللی استخراج یا دریافت میکنند و از رانتها منتفع میشوند و وسایلی فراهم میسازند تا این رانتها وارد اقتصاد شوند، آنها هدف اصلی رانتجویی میشوند، حتی از درون نهادهای خودشان.
در کنار این عوامل، همپوشانی وسیع مشاغل سیاسی و اداری در اثر زنجیرهای از علل پیش گفته، سببشده است که هر دولتی که سرکار آمده فکر کرده از آبدارچی تا وزیر باید تحت انقیاد و مطیع دیدگاه او باشند. این یک نوع بیثباتی را به درون بوروکراسی تزریق کرده است و این بیثباتی، از انباشت سرمایه انسانی و تجربه، جلوگیری کرده و هزینههای تکراری و صدمات زیادی را بر پیکره بوروکراسی ما وارد کرده است.
دولت ظرفیت اجرای تصمیمهایی را هم که میگرفت نداشت. زیرا از یک سو فاقد یک سیستم بوروکراسی شایستهسالار و تخصصی بود که قادر به اجرای برنامهها باشد، و از سوی دیگر، وجود درآمد حاصل از نفت سبب شد تا دولت مجبور نباشد برای تامین منابع مالی طرحها و برنامههایش زحمت ایجاد ارتباط با جامعه، نفوذ در جامعه، مذاکره با نیروهای خارج از دولت و کسب منابع از آن را به خود بدهد و بخواهد برای جلب اعتماد و مشارکت آنها، کیفیاتی مطلوب و کارآمد را برای اجرا ارائه دهد، و ناگزیر شود ظرفیتها و قابلیتهایش را در حوزه نیروی انسانی و سیاستگذاری، عقلانی و واقعبینانه نماید. بنابراین خصوصیسازی که قرار بود راهی برای کسب حمایت و استفاده از منابع جامعه داخلی و حتی بینالمللی باشد، تبدیل به واگذاری بخش عمومی به موسسهها و نهادهای وابسته به دولت (شبه دولتی) شد.
مدیریت دولتی توسعه در کشور ایران، نگاهی آمرانه به بازیگران خارج از خود داشته و این موضوع مهم را در نظر نمیگیرد که واکنش این گروهها نسبت به پذیرش یا رد سیاستگذاریها، از تصوری که درباره سود و زیان خود دارند بر میخیزد. اگر قرار بر این باشد که دولت با خصوصیسازی از بار مسوولیتهایش بکاهد و از کمک جامعه برای پیشبرد برنامههایش استفاده کند، باید با تعیین قواعد رسمی که فرصت رقابت و زیرساختهای لازم را فراهم میآورد، انگیزه مشارکت را در بخش خصوصی ایجاد نماید. در غیر اینصورت حضور سرمایهگذاران و بخش شبهخصوصی که با استفاده از رانتهای مختلف شکل گرفتهاند، سبب دوری جستن کارآفرینان مستقل از مشارکت میشود.
زیرا عدم دسترسی آنها به فرصتهای برابر و عدم اعتماد به فایدهمند بودن قراردادها و معاملات، با توجه به نبودن تعهدات قابل اعتماد نهادی و ساختار اجرای پرنقص، این مشارکت را برایشان غیرعقلانی خواهد کرد.
همانطور که اونز بیان کرده است، وقتی رانت نقش اصلی را در یک اقتصاد بازی کند هرچیزی قابل خریدوفروش بوده و رفتار مبتنی بر رانت، به هنجاری در هر دو بخش خصوصی و دولتی تبدیل میشود و احتمال سرمایهگذاری مولد بسیار کم خواهد بود. اینکه دولتها تا چه حد قادر باشند با این وضعیت مقابله کرده و آن را کنترل کنند، به انسجام دیوانسالاری و سازوکار مقتدرانه آن بستگی دارد.
منابع:
۱- اونز، پیتر. (۱۳۸۲) توسعه یا چپاول. ترجمه عباس زند باف و عباس مخبر. نشر طرح نو. تهران.
2- اونز، پیتر و راچ، جیمز . (1385) «بوروکراسی و رشد، اثر ساختارهای دولت و بری بر رشد اقتصادی، یک تحلیل مقطعی- ملی» ترجمه فریبا موئمنی. فصلنامه اقتصاد سیاسی تحول
همه جانبه. شماره ۳.
3- فاضلی، محمد. (1389) بنیان های ساختاری تحکیم دموکراسی: تجربه دموکراسی در ایران، ترکیه و کره جنوبی. نشر کندوکاو. تهران.
۴ - فخیمی، فرزاد. (۱۳۷۳) تحولات سازمانهای دولتی ایران از مشروطیت تا امروز. موسسه نشر فرهنگی زند. تهران.
5- کارل، تری لین. (1388) معمای فراوانی: رونق های نفتی و دولت های نفتی. ترجمه جعفر خیرخواهان، نشر نی. تهران.
۶- لفت ویچ، آدریان. (۱۳۸۵) دولتهای توسعه گرا. ترجمه جواد افشار کهن. نشر مرندیزو نی نگار. تهران.
7- نورث، داگلاس سی. (1385) «اقتصاد نهادی نوین و توسعه». ترجمه فرشاد موئمنی، فصلنامه اقتصادی سیاسی تحول
همه جانبه. شماره۱.
8 - هادیزنوز، بهروز. (1388) اقتصاد ایران: نقدها و نظرها. نشر توسعه. تهران.
پاورقی:
۱- New Industrialisation Countries
ارسال نظر