در ادامه شکست ایران در جنگ با روس‌ها در زمان فتحعلی شاه، اقدامات ناصرالدین‌شاه نیز برای بازپس گرفتن هرات، به شکست در برابر انگلیس‌ها انجامید و توجه وی را به لزوم تغییر و تحول جلب کرد. به علاوه نفوذ فکری اصلاح‌طلبی مانند میرزا ملکم خان بر دیدگاه‌های سیاسی ناصرالدین‌شاه از سال۱۲۳۴ ه.ش/ ۱۸۵م مشهود بود. ملکم در نوجوانی در فرانسه تحصیل کرده و فارغ‌التحصیل پلی‌تکنیک پاریس بود. او پس از مراجعت به ایران در سال ۱۲۳۲ه.ش در دارالفنون مشغول تدریس شد. میرزا آقاخان نوری، صدراعظم ناصرالدین‌شاه، ابتدا پای او را به سیاست کشاند و او را مترجم و مشاور خود قرار داد؛ اما اندکی بعد توجه شاه به او جلب شد و به مقام مترجم و مشاور او ارتقا یافت. هدف نوشته های نخستین ملکم‌خان عبارت بود از جلب نظر شاه به ضرورت اصلاحات قانونی برای تقویت مقام سلطنت، افزایش کارآیی دولت، بهبود وضع مادی مملکت و نیز تثبیت موقعیت خود وی (ملکم خان) به‌عنوان مغز متفکر این نظم جدید اندیشه‌های اصلاح‌طلبانه ملکم‌خان در نوشته‌های اولیه‌اش، از آن جهت اهمیت دارد که مخاطب مستقیم آنها خود شاه و حکومتیان است. به سخن دیگر، او در وهله نخست، طرفدار اصلاح نظام سنتی حکومت از بالا است. اما به هر حال، آنچه مطرح می‌‌کند اندیشه‌هایی است که رفته‌رفته به آرمان‌‌های اصلاح‌طلبان در داخل طبقه حاکم و بیرون از آن تبدیل می‌‌شود.

او در یکی از نخستین نوشته‌های سیاسی خود به نام «کتابچه غیبی یا دفتر تنظیمات» (۱۲۳۷ه.ش./ ۱۸۵۸م) طرحی از یک نظام حکومتی مبتنی بر قانون ارائه می‌دهد و نزدیک به نیم‌قرن پیش از پیروزی نهضت مشروطه، واژه‌ها و مفاهیمی را به کار می‌‌برد که بعدها در میان اصلاح‌طلبان تجددخواه درون طبقه حاکم و بیرون از آن رواج عام می‌‌یابد. او تعریفی از قانون به دست می‌‌دهد که فراتر از مفهوم سنتی آن می‌‌رود و در واقع، گامی ضروری برای وارد شدن در فضای سیاسی مدرن است. قانون نزد ملکم‌خان عبارت است از «هر حکمی که از حکومت صادر شود و مبنی بر صلاح عامه طایفه باشد و اطاعت آن بالمساوی بر افراد طایفه لازم بیاید.» او اختیار وضع و اجرای قانون را با حکومت می‌‌داند؛ اما در عین حال بر ضرورت جدایی این دو اختیار تاکید می‌‌ورزد و آن را برای نظم و پیشرفت حکومت لازم می‌‌شمارد. او حکومت‌‌هایی را که در آنها جدایی این دو اختیار، یا به زبان امروزی‌‌ها تفکیک قوا، رعایت می‌‌شود سلطنت معتدل می‌‌نامد. نمونه‌های سلطنت معتدل برای وی انگلستان و فرانسه است؛ اما با توجه به شرایط آن روز ایران و اینکه مخاطب «کتابچه) درباریان و نهایتا خود ناصرالدین‌شاه است، او با مصلحت‌اندیشی واقع‌بینانه‌ای اظهار می‌کند که «اوضاع سلطنت‌های معتدل به حالت ایران اصلا مناسبتی ندارد. چیزی که برای ما لازم است سلطنت‌های مطلق است.» اما بلافاصله اضافه می‌کند «سلطنت مطلق نیز بر دو قسم است: یکی سلطنت مطلق منظم و دیگری سلطنت‌های مطلق غیرمنظم. در سلطنت مطلق منظم مثل روس و تمسه اتریش و عثمانی اگرچه پادشاه هر دو اختیار حکومت را کاملا به‌دست خود دارد و لیکن برای نظم دولت و حفظ قدرت شخصی خود این دو اختیار را هرگز مخلوط هم استعمال نمی‌کند. به عقیده وی، در سلطنت‌های معتدل وضع قانون با ملت است و اجرای آن با پادشاه، اما در سلطنت‌های مطلق اختیار وضع و اجرای قانون با پادشاه است. توصیه او برای ایران سلطنت مطلق منظم است؛ به‌ این معنا که پادشاه این دو اختیار را با هم خلط نکند و این دو وظیفه متفاوت را به دو مجلس مجزا واگذارد، یعنی «مجلس وزرا، به‌عنوان مجری قوانین و «مجلس تنظیمات» در مقام وضع‌کننده قوانین درست است که ملکم در طرح اصلاحی خود اختیار وضع قانون و اختیار اجرای قانون را حق شاه می‌د‌اند؛ اما در عین حال متذکر می‌‌شود که اجرای اداره حکومت ایران بر قانون است و در بیان «وضع قانون» و «اعتبار قانون شرط اول را این قرار می‌دهد که «قانون باید بیان اراده شاهنشاهی و متضمن صلاح عامه خلق باشد». نکته مهم در این شرط «صلاح عامه خلق» است که نه تنها عین اراده شاهنشاهی تلقی نشده بلکه در واقع، اراده شاهنشاهی را مشروط کرده است. پیش از این نیز ملکم قانون را حکمی دانسته بود که مبنی بر صلاح عامه باشد. این تعریف از قانون عملا «اراده شاهنشاهی» را محدود می‌کند و به این ترتیب، ما با مفهومی از دستگاه حکمرانی روبه‌رو می شویم که با تصور سنتی «چوپان و گله» کاملا متفاوت است. ملکم در رساله دیگری به نام «دفتر قانون» که ظاهرا اندکی پس از «دفتر تنظیمات» نوشته شده است، بر این نکته تاکید می‌ورزد که «لازمه قانون این است که حتما از دستگاه قانون صادر شود. بنابراین آن قراری که پادشاه یا فلان وزیر یا فلان حکیم بنویسند، آن قانون نخواهد بود. درصورتی‌که بهتر از جمیع قوانین روی زمین باشد، بهتر از جمیع احکام مجری شود، باز قانون نخواهد بود. منتهایش حکم خوب خواهد بود؛ زیرا چنان‌که گفتیم، قانون باید لامحاله از دستگاه قانون صادر شود.»

نکته جالب این است که ملکم‌خان با تعریفی که از قانون و منشأ آن به دست می‌دهد، عملا سلطنت مطلقه را به سلطنت معتدل تبدیل می‌کند و این نکته‌ای نیست که از چشم سیاستمداران سنتی دربار و خود ناصرالدین‌شاه مخفی بماند. او از این هم فراتر می‌رود و پرسش اساسی جایگاه و وظیفه دولت در جامعه را مطرح می‌سازد: «این همه مخارج و صدمات مالی و جانی که رعیت ایران برای حفظ دستگاه دیوان متحمل می‌‌شود آیا بلاعوض است یا عوضی هم دارد؟ دستگاه حکمرانی ایران در عوض این ۱۰کرور تومان «مالیات» و در عوض خون این صدهزار سرباز رعیت چه می‌‌دهد و چه باید بدهد؟»

از کتاب اقتصاد و دولت در ایران(پژوهشی درباره ریشه‌ها و علل تداوم اقتصاد دولتی در ایران )، موسی غنی‌‌نژاد، انتشارات دنیای‌اقتصاد

اخبار مرتبط