بررسی تحولات و توسعه صنعتی در ایران
برنامه‌های ضد ونقیض
کارخانه جوراب‌بافی، محله پامنار-1303
این سه مرحله نشان می‌دهد که ایران جزو کشورهای پیشرو در تدوین برنامه‌های توسعه صنعتی بوده است، اما کمبود پیش‌نیازهای نهادی توسعه صنعتی در ابتدای شکل‌گیری چنین فرآیندی از یک‌سو و سیطره بیش از حد دولت بر صنایع در طول تاریخ از سوی دیگر، سبب شده است تا در مجموع، فرهنگ صنعتی تکوین نیابد و محیط نهادی مرتبط با صنعت دچار هرج و مرج بسیار شود و فقط به‌صاحب صنعت شدن ایران (نه صنعتی‌شدن) منجر شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود، دولت با افزایش نقش نظارتی خود به‌جای مداخله‌گری، بهبود محیط نهادی توسعه صنعتی را در دستور کار قرار دهد.
با توجه به مفهوم صنعت و توسعه صنعتی که در قسمت‌های پیشین به آن پرداخته شد، در این قسمت به بررسی تحولات مرتبط با صنعت و توسعه صنعتی در ایران پرداخته می‌شود. با توجه به‌رخ دادن توسعه صنعتی در عمل پیش از وجود هرگونه نظریه‌ای در این باب، ابتدا تحولات تجربی مرتبط با صنعت و توسعه صنعتی بررسی می‌شود و سپس درباره روند تحولات نظری در همین ارتباط بحث می‌شود.
اگرچه برخی از متفکران شروع صنعت و توسعه صنعتی را مقارن با ساخت نخستین ابزارها به‌وسیله بشر ابتدایی می‌دانند و ایران جزو اولین سرزمین‌ها در ارتباط با ساخت چنین ابزارهایی، به‌ویژه در ارتباط با بافت قالی و فرش بوده است، اما نگاهی به ادبیات مرتبط با صنعتی‌شدن در ایران نشان می‌دهد که شروع توسعه صنعتی با گسترش صنایع ماشینی، روند تحولات تجربی مرتبط با صنعت و توسعه صنعتی را می‌توان در سه مرحله اصلی تقسیم بندی کرد: ۱- از شروع قرن سیزدهم شمسی تا پایان سلسله قاجار؛ ۲- از شروع سلسله پهلوی تا انقلاب اسلامی و ۳- از انقلاب اسلامی ۱۳۵۷ تا عصر کنونی. در ادامه به تشریح هر یک از این دوره‌ها پرداخته می‌شود.
مرحله نخست: از شروع قرن سیزدهم شمسی تا پایان سلسله قاجار
صنایع‌دستی از زمان‌های دور در ایران رونق چشم‌گیری داشته است، اما استفاده از صنایع ماشینی سابقه طولانی ندارد. در واقع مروری بر روند تحولات تجربی مرتبط با صنعت و توسعه صنعتی این موضوع را مشخص می‌کند که اولین صنایع ماشینی ایران در ابتدای قرن سیزدهم شکل گرفتند. اما برخلاف کشورهای پیشرو توسعه صنعتی، به‌ویژه بریتانیا و فرانسه که با پشت سر گذاشتن دو انقلاب عظیم فکری و صنعتی -رنسانس و انقلاب صنعتی و اجتماعی (انقلاب کبیر فرانسه)-زمینه‌های لازم برای شکل‌گیری چنین توسعه‌ای از درون ایجاد شده بود، در ایران همچنان روابط تولید ارباب رعیتی بر اقتصاد حاکم بود و بیش از چهار پنجم جمعیت آن ساکن روستاها بودند و بیشتر شهرها مرحله اول توسعه خود را تجربه می‌کردند. بنابراین، در این دوران صنایع ماشینی به‌گونه‌های وابسته و وارداتی از غرب و تحت نظارت مباشرانی از آن وارد ایران شد و توسعه صنعتی به‌مفهوم فراگیر آن که بتواند بر ابعاد اجتماعی و اقتصادی جامعه اثر بگذارد، صورت نپذیرفت.
روند مذکور تا شروع حکومت ناصرالدین‌شاه و صدارت میرزا تقی‌خان امیرکبیر ادامه یافت و از این تاریخ، توسعه صنعتی با جدیت بیشتری از سوی میرزا تقی‌خان امیرکبیر دنبال شد که می‌توانست در صورت ادامه‌دار بودن، شرایط مناسبی را برای توسعه صنعتی ایران به بار آورد؛ بنابراین با برکناری امیرکبیر صنایع نوپاپی که به‌همت او و پیروانش برپا شده بود، از میان رفت و مجددا توسعه صنعتی کشور که از سوی حکومت مرکزی آغاز شده بود و تجار و طبقه سرمایه‌دار دخالتی در آن نداشتند، عقیم ماند و در انزوا قرار گرفت.
بعد از ناصرالدین‌شاه نیز تحول چندانی در صنعت و توسعه صنعتی رخ نداد؛ زیرا عواملی مانند عدم‌کفایت امکانات زیرساختی، هزینه بالای حمل‌ونقل ماشین‌آلات در داخل کشور، هزینه سنگین تامین مواد اولیه، کارآیی نامناسب نیروی کار و کمبود کارشناس و متخصص، وجود رقبای خارجی از یک سو و ماهیت استبدادی حکومت‌های ایران و نبود حمایت آنها از صنایع داخلی که جو نامناسبی را برای سرمایه‌گذاری‌های کلان صنعتی فراهم آورده بود، از سوی دیگر، باعث شد که سرمایه‌های داخلی به‌تدریج در جای دیگری غیر از صنعت انباشته شوند و در نتیجه سرمایه‌ها خصلت صنعتی بودن را از دست بدهند و به‌صورت غیرصنعتی (تجاری) درآیند. این سرمایه‌ها نه فقط غیرفعال بود، بلکه با تحمیل بار سنگین بهره تنزیل به‌تولید‌کنندگان کم‌مایه به‌ضرر توسعه صنعت نیز بود و باعث افول و زوال صنعتگران و پیشه‌وران می‌شد. سرمایه‌گذاران خارجی نیز همین وضع را داشتند؛ به‌طوری که اگر در ابتدا تمایل بسیاری برای سرمایه‌گذاری در ایران، از سوی کشورهای غربی به‌ویژه روسیه وجود داشت، اما به‌دلایل مذکور این سرمایه‌گذاری‌ها نیز در نیمه دوم قرن سیزدهم به‌حداقل خود رسید و صنایع کارخانه‌ای ایجادشده با شکست مواجه شد، بنابراین تاثیر بسزایی بر بهبود فضای صنعتی نگذاشت.
در مجموع، شرایط مذکور باعث شد در این دوران صنایع بزرگ فرصت کمتری برای رشد پیدا کنند و غالبا رو به‌زوال گذارند، اما برخلاف آنها صنایع کوچک در همین مدت رواج زیادی یافت؛ به‌ویژه در اطراف تهران تعداد زیادی از این دسته از صنایع شکل گرفت. اما به‌سبب فقدان توسعه صنعتی به‌معنای فراگیر آن، در پایان ربع اول قرن بیستم همچنان سهم صنایع در تولید ناخالص ملی بسیار ناچیز بود.
مرحله دوم: آغاز حکومت پهلوی تا پیروزی انقلاب اسلامی در ایران
آغاز حکومت پهلوی در ایران با شروع مدرنیزاسیون در این سرزمین مقارن است. لازم است که این دوره از دوره پیش از آن که دربرگیرنده تغییرات آرام و بطئی بود جدا شود. در واقع در این دوره تحولات گسترده‌ای در زمینه‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی، و سیاسی رخ داده و ابعاد مختلف توسعه از جمله توسعه صنعتی را تحت‌تاثیر خود قرار داده است. مهم‌ترین این تحولات تغییرات سریع صورت پذیرفته در تشکیلات اداری است، به‌گونه‌ای که بتواند توسعه صنعتی را سرعت بخشد. از جمله این تغییرات می‌توان به‌مجموعه قوانین وضع شده برای حمایت از صنایع داخلی اشاره کرد که با هدف سوق دادن کشور به‌سوی صنعتی شدن وضع شده بود. متاسفانه با شروع جنگ جهانی دوم، رکود شدیدی گریبانگیر صاحبان صنایع شد و آنها را دچار بحران کرد.
بنابراین، تغییرات سریع در ابعاد مختلف که با حکومت پهلوی اول شروع شده بود، نهایتا به‌سبب بحران‌های گوناگونی که عمدتا جنبه بین‌المللی داشت، ابتر ماند. این موضوع تا جانشینی پهلوی دوم ادامه یافت تا اینکه با گرایش‌های دولت در نوسازی صنایع و اقداماتی برای تجدید سازمان یا تکمیل کارخانه‌های دولتی در نیمه دوم دهه ۱۳۲۰، تغییرات رو به‌رشدی در صنایع نمودار شد ضمن اینکه در همین سال‌ها اولین برنامه ملی ایران با نام «برنامه عمرانی اول» تدوین و اجرا شد که اگرچه بیشتر در قالب مجموعه‌ای از طرح‌ها و پروژه‌ها تعریف و کمتر به‌شکل برنامه مدون تنظیم شده بود و بیش از همه بر توسعه کشاورزی متمرکز بود، اما با اختصاص ۳/ ۱۴درصد از اعتبارات به‌بخش صنایع و معادن، بازسازی تعدادی از صنایع و توجه به‌صنایع مرتبط با بخش کشاورزی و معدن بر مبنای تقسیم کار بین‌المللی توانست صنعت و معدن را از رکود شدید خارج کند. اما این برنامه بعد از دو سال در پی فرار شاه در سال ۱۳۳۰ و جانشین شدن دولت ملی و ملی شدن صنعت نفت کنار گذاشته شد.
با بازگشت شاه به‌ایران، برنامه عمرانی دوم مجددا با تاکید بر توسعه کشاورزی و تقویت ساختارها مد‌نظر قرار گرفت (و در کنار آن از لحاظ صنعتی بر تاسیسات زیربنایی، صنعت نفت، صنایع مونتاژی و صنایع سبک متمرکز شد) و اولویت صنعتی به تاسیس طرح‌های شکر، سیمان، و نساجی داده شد. ضمن این که در این دوران، که می‌توان از آن با نام «دوره ساختار‌سازی اولیه» نام برد، تسهیلات و برنامه‌هایی برای حمایت و جلب بخش خصوصی در بخش صنعت به‌اجرا در آمد که ارائه کمک‌های فنی و تاسیس بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران به‌منزله ساختاری برای شکل‌گیری توسعه صنعتی به‌گونه‌ای غیردولتی نمونه‌ای از آنها بود. قانون «جلب حمایت از سرمایه‌های خارجی» نیز در این برنامه به‌تصویب رسید. سازمان برنامه نیز به‌منظور اعطای وام‌های صنعتی، بانک اعتبارات صنعتی را تاسیس کرد و در مجموع، این اقدامات باعث شد تا تولید ناخالص داخلی تا ۳۶ درصد افزایش یابد و زمینه برای برنامه‌های توسعه آتی فراهم شود.
در برنامه سوم (۱۳۴۶-۱۳۴۱) و چهارم عمرانی (۱۳۵۱-۱۳۴۷) بر زیربناسازی صنعتی در ایران تاکید شد. به‌گونه‌ای که از این دهه با نام مرحله اجرایی مقدماتی یاد می‌شود.
در واقع در برنامه سوم عمرانی، که از آن به‌عنوان اولین برنامه جامع ایران یاد می‌شود و نخستین برنامه‌ای بود که بر صنعتی کردن کشور به‌منزله ابزار اساسی برای توسعه اقتصادی تاکید داشت، با ایجاد تحول در ترکیب فعالیت‌های اقتصادی و تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در بخش صنایع، این بخش گسترش نسبی یافت و صنایعی برای سرمایه‌گذاری هدف قرار گرفتند که از نظر مواد خام و مهارت‌های فنی و امکانات بازار فروش، بر صنایع دیگر مزیت داشتند. همچنین بخش عمده‌ای از اعتبارات عمرانی دولت صرف توسعه زیربناها شد. در بعد سیاست تجاری، اگرچه واردات کالاهای سرمایه‌ای تسهیل شد، اما برای ارتقای بازار داخلی، تعرفه‌های بالایی نیز برای کالاهای مصرفی گذاشته و بدین‌ترتیب، از صنایع داخلی از طریق جلوگیری از ورود کالاهای مشابه، حمایت شد. این موضوع (جانشینی واردات با توسعه صنایع در اقتصاد ایران) با افزایش قیمت نفت در این دوران، استفاده از آن برای توسعه صنایع مصرفی همچون غذا، نساجی، کفش و محصولات چوبی نیز تسهیل شد. از سوی دیگر، نهادهای تامین اعتبار مالی بخش خصوصی مانند بانک اعتبارات صنعتی و بانک صنعتی و معدنی ایران توسعه یافت و سرمایه‌گذاری خارجی و کمک‌های فنی خارجی تشویق شد. ضمن اینکه در این برنامه به تشکیل مدارس حرفه‌ای و دانشکده‌های صنعتی و استفاده از آموزش‌های ضمن خدمت به‌ویژه آموزش مدیریت صنعتی توجه شد).
این اقدامات در مجموع باعث شد تا سهم بخش صنعت از تولید ناخالص داخلی از ۳/ ۷ به ۵/ ۹ درصد افزایش یابد و رشد تولید ناخالص داخلی به‌عدد ۵/ ۹درصد در سال برسد. طی برنامه سوم، اصلاحات اراضی نیز شروع شد که خود به مهاجرت خیل عظیمی از روستاییان به شهرها و افزایش دسترسی صنایع به کارگر ارزان‌قیمت منجر شد که می‌توانست عاملی برای توسعه صنعتی سریع‌تر باشد؛ اما به‌سبب نبود شرایط و محیط مناسب برای چنین توسعه‌ای این امر ابتر ماند. برخلاف تصور، اصلاحات اراضی اولا ضربه مهلکی به بخش کشاورزی وارد کرد و نهایتا به واردات گسترده محصولات کشاورزی از طریق درآمدهای نفتی منجر شد؛ ثانیا از نظر فضایی تمرکز جمعیتی شدیدی را در بسیاری از شهرها ایجاد کرد که نه فقط باعث افزایش توسعه نامتوازن منطقه‌ای شد، بلکه به‌دنبال خود تبعاتی همچون شکل‌گیری و گسترش سکونتگاه‌های غیر‌رسمی را در پی داشت که آثار آن همچنان در کشور باقی مانده است.
در برنامه عمرانی پنج ساله چهارم نیز بر توسعه صنعتی تاکید شد و سهم صنایع و معادن از درآمد ۴۸۰ میلیارد ریالی به۲۲ درصد رسید.بدین‌ترتیب، پایه‌های مجموعه‌ای از صنایع زیربنایی و بزرگ‌مقیاس گذاشته شد. همچنین با تمایل به تغییر شکل‌دادن اقتصاد متکی بر نفت به‌اقتصاد متشکل از درآمدهای نفتی و کاهش وابستگی به‌منابع خارجی و گسترش صادرات غیر‌نفتی، بر تعقیب سیاست جانشینی واردات که به‌دنبال تولید کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای بود، تاکید شد. حداکثر معافیت مالیاتی برای توسعه فعالیت‌های صنعتی اتخاذ شد. تسهیلات اعتباری از طریق وام و مشارکت بانک‌های تخصصی ادامه یافت. فعالیت بازار بورس اوراق بهادار توسعه یافت. زمینه‌های توسعه فناوری با‌ایجاد شهرهای صنعتی، توجه به‌کیفیت محصولات صنعتی، انجام تحقیقات علمی و مشارکت دولت در هزینه‌های استخدام کارکنان فنی برای صنایع به‌ویژه در تخصص‌های دقیق، فراهم شد. سرمایه‌گذاری خارجی در رشته‌های خاصی که صدور محصولات آنها به‌خارج به سرمایه‌گذاری نیاز داشت فراهم شد و صدور کالاهای صنعتی از طریق مذاکره با سایر کشورها و عقد موافقت‌نامه‌های بازرگانی و همچنین با تنوع بخشی کالاهای صنعتی و گسترش بازارهای موجود و دستیابی به‌بازارهای جدید خارجی افزایش یافت.
علاوه بر‌این، برای اولین‌بار طی برنامه چهارم ملاحظات منطقه‌ای نیز در توسعه صنعتی، به‌ویژه با هدف کاهش تمرکز صنعتی تهران مد‌نظر قرار گرفت که از آن جمله می‌توان به‌کنترل تاسیس کارخانه‌های جدید در ۱۲۰ کیلومتری تهران، معافیت مالیاتی و سایر مشوق‌ها برای قرارگیری بنگاه‌ها در نزدیکی شهرهای بزرگ و تشکیل قطب‌های صنعتی در پیرامون شهرهایی همچون اصفهان، تبریز، اراک و خوزستان اشاره کرد. گفتنی است که سیاست‌های صنعتی اتخاذ‌شده در دوران برنامه‌های عمرانی سوم و چهارم با راهبرد جانشینی واردات که در دهه ۱۹۶۰ در اقتصادهای صنعتی‌شده آسیای‌شرقی رخ داده است، همخوانی داشت. از ویژگی‌های مهم این راهبرد حمایت از صنایع نوزاد و توسعه صنایع سنگین محصولات سرمایه‌ای و واسطه‌ای برای تعمیق توسعه صنعتی بود.
در برنامه عمرانی پنج‌ساله پنجم سیاست جانشینی واردات، برای خود‌کفایی تکنولوژیکی، مهم‌ترین هدف برنامه تعیین شد. افزایش ارزش‌افزوده و محصول، به‌حداکثر رساندن بهره‌برداری از ظرفیت صنعتی، تاسیس صنایع جدید، توسعه صنایع موجود بر اساس مزیت نسبی و تشویق صادرات صنعتی به‌مثابه منبع اصلی درآمد ارزی در نظر گرفته شد. بر این اساس، حمایت دولت از بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی برای دستیابی به‌این هدف ادامه یافت و برای نخستین‌بار جهت‌گیری صادراتی در برنامه‌ریزی کشور منظور و مرکز توسعه صادرات به‌وجود آمد. دولت برای ایجاد انگیزه برای صادرات صنعتی، اخذ گواهی‌نامه ارزی برای واردات نهاده‌های ضروری بسیاری از صنایع را مشروط به‌صدور بخشی از تولیدات این صنایع به‌خارج کرد و به‌منظور افزایش کیفیت کالاهای ساخت داخل به‌تدریج حمایت گمرکی از کالاهای مصرفی را کاهش داد و صنایع سازنده کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای را به‌منظور کاهش واردات آنها مورد حمایت گمرکی قرار داد. علاوه بر‌این، به‌منظور توسعه بخش خصوصی میزان انتقال منابع مالی از بخش دولتی به‌بخش خصوصی افزایش یافت. اعتبارات سیستم بانکی و خدمات بانک‌های تخصصی توسعه یافت. در این برنامه برای ارتقای مهارت مراکز آموزشی ایجاد شد. سیاست‌هایی برای تجدید‌نظر در رشته‌های تحصیلی دانشگاه‌ها، تحقیقات، استاندارد و کیفیت محصولات اتخاذ شد. همچنین توسعه صنایع کوچک و متوسط با تشویق بیشتر سرمایه‌گذاران، احداث صنایع اقماری و تغذیه‌کننده صنایع بزرگ، اعطای کمک‌های فنی و آموزشی و ایجاد مراکز پیمانکاری بین صنایع کوچک و بزرگ به‌منزله سیاست‌های این برنامه بود. همچنین در ادامه سال‌های گذشته، سرمایه‌گذاری خارجی به‌منظور جذب دانش‌های فنی و فناوری پیشرفته تشویق و حمایت شد ضمن اینکه در برنامه پنجم، توجه بیشتری به ملاحظات منطقه‌ای صورت گرفت و اهداف خردی مانند توزیع درآمد، فراهم‌سازی فرصت‌های شغلی در تمامی مناطق کاهش تمرکز موجود در تصمیم‌گیری در تهران برای ارتقای بهره‌وری در فراهم‌سازی و به‌کار‌گیری پروژه‌های محلی و افزایش مشارکت محلی و تعادل بین منطقه‌ای از نظر اجتماعی و اقتصادی و محافظت زیست‌محیطی در دستور کار قرار گرفت. این اقدامات در مجموع باعث شد تا سهم بخش صنعت از تولید ناخالص داخلی از ۱/ ۹درصد در سال ۱۳۳۹ به۹/ ۱۷درصد در ۱۳۵۷ افزایش یابد و صنعتی‌شدن رشدی برابر با ۹۵ درصد در سال را تجربه کند.
مهم‌ترین اختلالی که در برنامه پنجم عمرانی در جهت‌گیری‌های مذکور پیش‌آمد شوک نفتی سال ۱۳۵۲ و فزونی درآمدهای ارزی به‌دست آمده از صادرات نفت فراتر از ظرفیت جذب در اقتصاد ایران بود که باعث گشودن بی‌رویه مرز به‌روی واردات شد و صنایعی که در پی رقابت بودند به‌شدت آسیب دیدند. در واقع در پی این شوک، نوعی از توهم در بین صاحبان قدرت و جامعه ایرانی نمایان شد که آنها را از پیگیری برنامه‌های عمرانی پنجم دور و روانه افزایش طرح‌های صنعتی کرد. بنابراین از این سال به‌بعد به‌سبب بی‌نیازی از ارز به‌دست آمده از صادرات صنعتی و تامین منابع ارزی مورد‌نیاز از صادرات نفت، جهت‌گیری صادراتی استراتژی صنعتی کشور از بین رفت و برخلاف استراتژی صنعتی کشورهای آسیای‌شرقی که از مرحله جانشینی واردات به‌توسعه صادرات رسیدند، اقتصاد ایران با شدت بیشتری در سیاست جانشینی واردات خود باقی ماند. نکته مهم آن است که این شوک نفتی و تزریق درآمدهای ارزی نفت هنگامی به‌وقوع پیوست که اقتصاد ایران هنوز صنعتی‌شدن را تجربه نکرده بود، بنابراین قرار گرفتن رشد اقتصاد ملی بر پایه منابع طبیعی نفت نه فقط کمکی به فرایند توسعه صنعتی‌ایران نکرد، بلکه از طریق توسعه بخش غیر‌تجاری اقتصاد و توسعه‌نیافتن بخش تجاری، به‌ویژه صادرات محصولات صنعتی، به‌عامل ضد‌توسعه صنعتی تبدیل شد.
آخرین برنامه عمرانی در دوره پهلوی، برنامه ششم عمرانی بود که اگرچه برای سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۱ تدوین شده بود اما به‌سبب وقوع انقلاب اسلامی فرصت اجرا شدن پیدا نکرد.
از مقاله‌ای به‌قلم محمدحسین شریف‌زادگان -همایون نورایی
