مروری بر تاریخچه برنامه‌ریزی در ایران (۱۳۵۸-۱۳۱۶) - ۱۰ شهریور ۸۷

محمد کردبچه*

بخش دوم

عملکرد برنامه دوم نشان می‌دهد که مخارج انجام شده در دوران برنامه بیش از مقدار پیش‌بینی شده بود که این فزونی به دلیل بازپرداخت مبالغ قابل ملاحظه‌ای بابت اصل و فرع وام‌ها بود. طی این دوره بیش از یک سوم از درآمد نفت صرف بودجه جاری می‌شد. کنترل‌های مالی و پولی به علت دسترسی آسان‌تر به اعتبارات داخلی و بین‌المللی کنار گذاشته شد اما با محدودیت ذخایر ارزی صندوق بین‌المللی پول، صندوق مزبور با حمایت بانک جهانی یک سیاست انقباضی را بر کشور تحمیل کرد که در نتیجه آن اقتصاد ایران نزدیک به ۳ سال دچار رکودی (به طور تقریبی) کامل شد. برنامه سوم عمرانی کشور مشتمل بر ۸ فصل، ۳۷ ماده، ۷ تبصره و حدود ۱۰۰حکم در شهریور ماه ۱۳۴۱ به تصویب دولت رسید. در ماده ۳ قانون برنامه سوم عمرانی، اجازه کاهش یا افزایش هزینه از اعتبارات در داخل هر فصل برنامه تا حدود ۲۰درصد توسط هیات عالی برنامه مجاز شمرده شد. همچنین به سازمان برنامه اجازه داده شد، با موافقت هیات عالی برنامه و تصویب کمیسیون‌های برنامه مجلسین، تغییراتی را در تقسیم سنواتی اعتبارات بر حسب ضرورت به عمل آورد؛ مشروط بر اینکه کل اعتبار طرح تغییری نیابد.

برنامه سوم که در آغاز برای پنج سال طراحی شده بود، در عمل به ۵/۵سال از اواسط سال ۱۳۴۱ تا آخر سال ۱۳۴۶ تمدید شد. این برنامه در واقع نخستین برنامه جامع توسعه کشور به شمار می‌رود. در این برنامه به تقریب برای تمام شاخص‌های مهم اقتصادی هدف‌گذاری شده بود. به دنبال محاسباتی که بر اساس سه فرض مختلف برای رشد تولید ناخالص ملی صورت گرفته بود، نرخ رشد سالانه ۶درصد انتخاب و مجموع اعتبارات برنامه معادل ۱۴۰میلیارد ریال تعیین شد.

نظام برنامه‌ریزی در برنامه سوم عمرانی تحولاتی اساسی یافت که مهم‌ترین آنها به شرح زیر بود:

-دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها به طور مستقیم وارد فرآیند برنامه‌‌ریزی شدند. در مرحله اول، چارچوب کلی برنامه شامل هدف‌های کلان و تخصیص بخش اعتبارات توسط معاونت اقتصادی سازمان برنامه تعیین شد و در مرحله بعد برنامه‌های اجرایی بخش‌ها در کمیته‌های بخشی تهیه شدند. کمیته‌های مزبور متشکل از نمایندگانی از معاونت اقتصادی سازمان برنامه و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط بود. هدف از تشکیل این کمیته‌ها علاوه بر تسهیل فرآیند برنامه‌ریزی بخشی، گسترش و تعمیم مفاهیم برنامه‌ریزی در سطح وزارتخانه‌ها بود.

-سازمان برنامه از حالت اجرایی خارج و اجرای طرح‌های عمرانی به دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها محول شد. بدین ترتیب سازمان یاد شده تنها اجرای طرح‌هایی را که در برنامه دوم بر عهده داشت، ادامه داد.

-هیات نظارت و شورای عالی حذف شدند و جای آنها را هیات عالی برنامه و هیات حسابرسی گرفت.

- ایجاد معاونت طرح‌ها و برنامه در سازمان برنامه که مهم‌ترین وظیفه آن تهیه گزارش اقتصادی و ارزیابی طرح‌های در دست اجرا و سنجش اقتصادی آنها بود.

-سازمان برنامه موظف شد، در پایان شهریور ماه هر سال گزارش اقتصادی سال جاری و نیز پیش‌بینی سال آینده را تهیه و به هیات عالی برنامه ارائه کند.

قانون برنامه عمرانی پنجساله چهارم (۱۳۵۱-۱۳۴۷) در ۲۷ اسفند سال ۱۳۴۶ در ۸ فصل، ۳۸ ماده، ۱۰ تبصره و در مجموع ۸۶ حکم به تصویب مجلس رسید. فصول سوم، چهارم و پنجم شامل مواد ۸ تا ۱۴ این قانون به تشکیلات و وظایف سازمان برنامه، هیات عالی برنامه و هیات عامل برنامه اختصاص داشت. طبق تبصره ذیل ماده یک قانون برنامه، به کمیسیون‌های برنامه مجلسین اجازه داده شده بود که اصول و هدف‌های بخش‌های مختلف برنامه چهارم را رسیدگی و تصویب کنند. همچنین، تغییر در تقسیم سنواتی اعتبارات برنامه با حفظ سرجمع اعتبارات توسط سازمان برنامه مجاز شمرده شده بود. در ماده ۱۵ نیز به سازمان برنامه اجازه داده شده بود قبل از خاتمه هر سال ارقام اعتبارات عمرانی سال بعد را با حفظ سقف کل اعتبارات برنامه با همکاری دستگاه‌های اجرایی تهیه کند و پس از تصویب هیات عالی برنامه را به مرحله اجرا گذارد.

بر اساس ماده یک قانون برنامه چهارم، اعتبارات ۴۸۰میلیارد ریالی بخش دولتی در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت که آن را برای نیل به هدف‌های تعیین شده به مصرف برساند. اهم این اهداف عبارت بودند از:

- تسریع در روند رشد اقتصادی و ازدیاد درآمد ملی از طریق افزایش قدرت تولید با اتکای بیشتر به توسعه صنعتی.

- توزیع عادلانه‌تر درآمد از طریق تامین شغلی و گسترش خدمات اجتماعی و رفاهی.

- کاهش وابستگی به خارج در زمینه رفع نیازهای اساسی از راه تسریع در رشد بخش کشاورزی.

- تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی و گسترش بازارهای موجود.

- بهبود خدمات اداری از طریق ایجاد تحول در نظام اداری.

کلیات برنامه چهارم شامل ماده واحده و تبصره‌ها به تصویب مجلس رسید و ذیل یکی از تبصره‌ها به کمیسیون‌های مجلس اجازه داده شد اصول و هدف‌های بخش‌های مختلف برنامه چهارم را که به پیوست به مجلس تقدیم شده بود، رسیدگی کند و به تصویب رساند.

توجه دولت در دوره برنامه چهارم، بیشتر معطوف به سرمایه‌گذاری در صنایع سرمایه‌بر مانند ذوب‌آهن، ذوب‌ آلومینیوم و ماشین‌سازی بود. مجتمع ذوب‌آهن و صنایع پتروشیمی که مقدمات آن در دوره برنامه سوم فراهم شده بود، طی برنامه چهارم به مرحله بهره‌برداری رسید. طی این دوره سهم سرمایه‌گذاران آمریکایی در کل سرمایه و وام خارجی خصوصی داده شده به کشور ۵۰درصد بود. آلمان و انگلستان با سهم ۱۴درصد و ۱۰درصد در رده‌های بعدی قرار داشتند.

طی برنامه‌ چهارم به دلیل حجم زیاد هزینه‌های عمرانی و جاری بخش دولتی و سرمایه‌گذاری‌های بخش‌خصوصی در امور صنعتی، تقاضای کل، رشد بسیار سریعی یافت، اما چون بهره‌برداری کامل از واحدهای تولیدی به زمان به نسبت طولانی نیاز داشت، رشد تولید در سال‌های اولیه در سطح پایین‌تری نسبت به رشد سرمایه‌گذاری قرار گرفت و عرضه تولیدات داخلی متناسب با تقاضای کل افزایش یافت. اگرچه قسمتی از کمبود عرضه داخلی از طریق واردات کالا جبران شد، با وجود این، عرضه کل در حد تقاضای کل افزایش نیافت و وجود تقاضای اضافی به صورت یک واقعیت در اقتصاد کشور ظاهر شد. در سال‌های ۱۳۵۰ و ۱۳۵۱ به موازات افزایش سریع درآمدهای ارزی به منظور تخفیف فشارهای تورمی، سیاست‌ محدودیت‌ واردات به عملیات تسهیل واردات تبدیل و از میزان تسهیلات صادراتی کاسته شد.

مهم‌ترین تحولی که در نظام برنامه‌ چهارم ایجاد شد، تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفند ماه سال ۱۳۵۱ بود که مبنای اصلی تهیه برنامه‌های پنج ساله و بودجه‌های سالانه دوره‌های بعد شد.

به‌رغم بیش از ۲۵ سال سابقه برنامه‌ریزی در ایران و تهیه و تنظیم و اجرای چهار برنامه عمرانی، نظام برنامه‌ریزی تا قبل از سال ۱۳۵۲ تابع یک قانون عام دائمی نبود و برنامه‌های اول تا چهارم (۱۳۵۱-۱۳۲۷) بر اساس قوانین مقطعی و خاصی که برای هر یک از این برنامه‌ها به تصویب می‌رسید، اعتبار قانونی و اجرایی پیدا می‌کردند.