مروری بر تاریخچه برنامه‌ریزی در ایران (۱۳۵۸-۱۳۱۶)

محمد کردبچه*

بخش نخست

در سال ۱۳۱۶ برای نخستین بار فکر تنظیم برنامه‌ای، برای فعالیت‌های عمرانی کشور به وجود آمد. در ۱۱ فروردین ماه سال مزبور بنا به تصویب هیات وزیران، هیاتی به نام «شورای اقتصادی» برای تمرکز مطالعات اقتصادی در کشور تشکیل شد. ریاست این هیات با رییس الوزرا بود و اعضای آن را وزیر مالیه، رییسان کل فلاحت، صناعت و تجارت، رییس هیات نظارت بر شرکت‌ها، رییسان بانک ملی ایران، بانک فلاحت و بانک سپه و سه نفر از اشخاص صلاحیت‌دار با تصویب هیات وزیران، تشکیل می‌‌دادند. شورای مزبور در دهمین جلسه خود (اول تیر ماه ۱۳۱۶) گزارشی درباره تهیه برنامه عمومی اقتصادی کشور به رضا پهلوی داد و متعاقب آن کمیسیون دائمی زیر نظر این شورا برای تهیه برنامه امور اقتصادی کشور تشکیل شد. این کمیسیون پس از چند هفته نتایج مطالعات خود را درباره اصلاح وضع کشاورزی و اسکان ایلات و عشایر تحت عنوان «برنامه هفت ساله کشاورزی» تهیه و به نخست‌وزیر وقت ارائه کرد. مقدمات برنامه پیشنهادی در دست تهیه بود که شروع جنگ جهانی و بسته شدن راه‌های زمینی و دریایی امکان اجرا و تعقیب آن را غیرعملی کرد. در دهه ۱۳۲۰ پس از خاتمه جنگ جهانی دوم، با بهبود نسبی شرایط اقتصادی، موضوع برنامه‌ریزی منظم که در دهه ۱۳۱۰ برای نخستین بار مطرح شده بود، با تاکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز شد؛ اول، تجدید سازمان تمام موسسه‌های انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه‌آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد. دوم، تنظیم یک برنامه عمرانی ملی.

در سال ۱۳۲۶ قانونی از تصویب مجلس گذشت که اگرچه در عمل به اجرا درنیامد اما حاکی از وجود نوعی تفکر برنامه‌ای در مسوولان کشور و تلاش به منظور بهبود وضع اقتصادی کشور بود. در تبصره ۸ قانون اجازه پرداخت حقوق و هزینه‌های کل کشور در ۳ ماهه آخر سال ۱۳۲۶، دولت مکلف شد از تاریخ اول فروردین ۱۳۲۷ تا مدت ۱۰ سال آنچه را به عنوان حق امتیاز و سود سهام و هر نوع عایدات دیگر از شرکت نفت ایران و انگلیس دریافت می‌دارد در حساب جداگانه‌ای به طریق زیر نگهداری کند:

- سال اول، ۴۰درصد تمام عواید.

- سال دوم، ۷۰درصد تمام عواید.

- سال سوم، تمام عواید.

قرار بود که وجوه حاصل از این منبع تنها برای کارهای تولیدی و عام‌المنفعه اختصاص یابد. استفاده از این محل طبق برنامه معین و با اجازه مخصوص مجلس بود. در مصرف وجوه یاد شده تا حد امکان اولویت با استان‌ها و شهرستان‌ها بود.

پس از مطالعاتی که توسط هیات عالی برنامه به عمل آمد، توانایی مالی کشور برای اجرای نقشه وسیعی که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در بر داشته باشد، ناکافی تشخیص داده شد و دولت به فکر افتاد که بخشی از اعتبارات مورد نیاز برنامه را از طریق گرفتن وام از خارج تامین کند. از این رو، یک وام ۲۵۰میلیون دلاری از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه درخواست شد. برای تامین شرایط بانک، تشریح و توجیه طرح‌های پیشنهادی ضروری بود. بنابراین، شرکت آمریکایی «موریسن - نودسن» به عنوان مشاور انتخاب و مشغول به کار شد. این شرکت پس از ۴ ماه بررسی، سه برنامه در مقیاس‌های مختلف به دولت ایران عرضه کرد.

در سال ۱۳۲۷ دولت برای تهیه مقدمات کار برنامه و هماهنگی امور مشاوره با هیات‌ها و موسسه‌های خارجی، اداره‌ای به نام «اداره دفتر کل برنامه» تاسیس کرد که وظیفه آن تهیه برنامه تفصیلی هفت ساله تعیین شد. این اداره بعدها به نام سازمان موقت برنامه نامیده شد. همچنین در اواخر همین سال برای انجام بسیاری از خدمات فنی، قراردادی با شرکت آمریکایی «مهندسی مشاور ماورای بحار» منعقد شد. هیات ۵ نفره شرکت مزبور پس از مطالعه اوضاع اقتصادی و اجتماعی و سفر به نقاط مختلف ایران و بازدید از فعالیت‌های اقتصادی، در ۲۲ دی ماه سال ۱۳۲۷ گزارش خود را در مورد برنامه هفت ساله به دولت ایران ارائه کرد.

در ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ قانون اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه مجلس که در واقع قانون برنامه اول عمرانی کشور بود، شامل ماده واحده و ۴ تبصره به تصویب مجلس رسید. در ماده واحده این قانون دولت مکلف شده است، گزارش شماره یک مورخ ۴/۶/۱۳۲۷ کمیسیون برنامه مشتمل بر ۱۵ ماده و یک تبصره را به مورد اجرا گذارد و طبق ماده دوم گزارش یاد شده برنامه عملی ۷ ساله را ظرف سه ماه به تصویب کمیسیون برنامه برساند. در تبصره ۴ این قانون، دولت مکلف شد در تنظیم برنامه، کارهای کشاورزی و بهداشت عمومی را مقدم شمارد.

در ماده یک گزارش کمیسیون برنامه به اهداف برنامه اول اشاره شد که شامل افزایش تولید و تکثیر صادرات، تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور، ترقی کشاورزی و صنایع و بهره‌برداری معادن و ثروت‌های زیرزمینی به ویژه نفت، اصلاح و تکمیل وسایل ارتباطی، اصلاح امور بهداشت، بالا بردن سطح معلومات و زندگی افراد، بهبود معیشت عمومی و تنزل هزینه زندگی بود.

در ماده ۲، اعتبارات برنامه در ۶ فصل: ۱- کشاورزی ۲- راه‌های شوسه، راه‌آهن، بنادر و فرودگاه‌ها ۳- صنایع و معادن ۴- نفت ۵- پست و تلگراف و تلفن ۶- اصلاحات اجتماعی و شهری، در مجموع معادل ۲۱میلیارد ریال برآورد شد. ضمن اینکه به سازمان برنامه اجازه جابه‌جایی تا ۱۰درصد بین فصول و بین سال‌های برنامه داده شد.

در ماده ۳، انتقال وجوه مصرف نشده هر سال به سال بعد مجاز شمرده شد. به موجب ماده ۵، در سال اول ۶۰۰میلیون ریال و از سال دوم تمام درآمدهای دولت از محل پرداخت‌های شرکت نفت ایران و انگلیس به اجرای برنامه اختصاص داده شد. در ماده ۸، وظیفه نظارت و مراقبت در اجرای برنامه بر عهده سازمان برنامه قرار داده شد. به موجب همین ماده برنامه عمل سازمان باید به تصویب مجلس رسد. در ماده ۹ نیز به ارکان سازمان برنامه اشاره شد.

سال اول برنامه اول صرف ایجاد تشکیلات سازمان برنامه و اصلاح و تجدید سازمان صنایعی شد که از بانک صنعتی و معدنی به سازمان برنامه منتقل شده بود. ضمن اینکه برای فعالیت‌هایی که قرار بود توسط سازمان برنامه انجام گیرد، بودجه عمرانی خاصی در نظر گرفته شد.

اساسنامه سازمان برنامه، شامل وظایف شورای عالی، هیات نظارت و مدیرعامل و سایر مقررات در ۲۵ آذر ۱۳۳۱ در ۸ ماده به تصویب مجلس رسید.

دستاورد عینی برنامه اول، از تاسیس ۶ کارخانه جدید، احداث مقداری جاده و راه‌آهن و اجرای معدودی طرح‌های غیرعمده و مکانیزه کردن محدود مزارع در بخش کشاورزی فراتر نرفت.

قانون برنامه هفت ساله دوم عمرانی کشور در هشتم اسفند ۱۳۳۴ به تصویب مجلس رسید. این قانون مشتمل بر ۲۱ ماده و ۱۰ تبصره بود. تعداد کل احکام مندرج در این قانون نیز حدود ۷۸ حکم بود. ۴ ماده از قانون برنامه دوم به تشکیلات، ارکان و وظایف سازمان برنامه اختصاص داشت. برنامه دوم همانند برنامه اول شکلی غیرجامع داشت و تنها شامل بخش دولتی می‌شد. رهیافت خاصی مانند کنترل سازگاری درونی، در برنامه کار برنامه‌ریزان نبود و تصمیم‌های سرمایه‌گذاری به طریق اختیاری اتخاذ می‌شد. برنامه دوم به بیان ساده مجموعه‌ای از طرح‌ها و پروژه‌ها بود که انتخاب آنها بر مبنای معیارهای متعارف علمی مانند تحلیل‌های هزینه- فایده صورت نمی‌گرفت.

مهم‌ترین تحولی که در نظام برنامه‌ریزی در برنامه دوم ایجاد شد، مشخص‌تر و گسترده‌تر شدن وظایف هیات نظارت بود که این هیات (مرکب از ۶ نفر که ۳نفر را مجلس سنا و ۳ نفر را مجلس شورا از بین فهرست پیشنهادی دولت انتخاب می‌کردند) موظف به نظارت در مخارج برنامه از جهت تشخیص و مطابقت آنها با مصوبه برنامه شد و برای نخستین بار در سال ۱۳۳۹، ارزشیابی میان دوره‌ای از عملکرد برنامه دوم به عمل آمد که در عملکرد بقیه دوره تا حدودی موثر بود.

*مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری