چرخش دولتها از تجارت آزاد به ملاحظات امنیتی
دژ اقتصادی چین
این اقدامات در مجموع نشان میدهد چین چگونه در میانه اوجگیری تنشهای ژئوپلیتیک با غرب، در حال بنا کردن یک دژ اقتصادی برای فناوریها و زنجیرههای تامین خود است. علاوه بر این، این دسته از مقررات نشان میدهد که جهان چگونه به طور تدریجی در حال فاصله گرفتن از اصول اقتصاد بازار و تجارت آزاد است. از واشنگتن تا بروکسل، بزرگترین اقتصادهای جهان به جای تعمیق یکپارچگی اقتصادی، به سمت ایجاد موانع تجاری حرکت میکنند. بخشی از این روند ناشی از نگرانی فزاینده درباره سلطه چین بر بازار مواد خام، کالاهای صنعتی و فناوریهای پیشرفته و همچنین هجوم محصولات چینی به بازارهای جهانی است.
تمرکز بر امنیت ملی
در سالهای اخیر سیاستگذاران چینی در واکنش به تعرفهها و محدودیتهایی که از سوی دولتهای خارجی اعمال شده، بهتدریج مجموعهای گسترده از ابزارهای کنترل صادرات، اقدامات تلافیجویانه و مجازاتهای تجاری را در اختیار گرفتهاند. مقررات جدید شورای دولتی این رویکرد را به فعالیتهای برونمرزی شرکتهای چینی نیز گسترش میدهد و چارچوبی را مشخص میکند که بر اساس آن، پکن میتواند در صورت محدود شدن سرمایهگذاریهای چینی در خارج از کشور، علیه شرکتها و اشخاص خارجی دست به اقدامات تلافیجویانه بزند.
این مقررات همچنین اختیارات تازهای به دولت میدهد تا فعالیت شرکتهای چینی جویای فرصتهای سرمایهگذاری در خارج از کشور را زیر ذرهبین قرار دهد. بر اساس این چارچوب، سرمایهگذاریهای خارجی شرکتهای چینی پس از بررسیهای امنیت ملی در یکی از سه دسته «تشویقشده»، «محدودشده» یا «ممنوع» قرار خواهند گرفت. به گفته وکلای آشنا با این مقررات، یکی از انگیزههای اصلی این سیاست آن است که از خروج سرمایه، نیروی انسانی متخصص و داراییهای فکری در حوزههایی که چین در آنها مزیت رقابتی دارد، جلوگیری شود. شرکتهای خارجی فعال در چین نگراناند که دامنه تفسیر این مقررات آنقدر گسترده باشد که حتی دادههای حاصل از فعالیتهای آنها در چین را نیز در بر گیرد.
این نخستین بار نیست که پکن برای خروج سرمایه از کشور محدودیت وضع میکند. حدود یک دهه پیش نیز دولت چین با آنچه «سرمایهگذاریهای غیرمنطقی» مینامید مقابله کرد. از جمله این معاملات میتوان به خرید داراییهای پرزرقوبرق و نمادین در خارج از کشور همچون هتلهای لوکس و باشگاههای ورزشی اشاره کرد. هدف اصلی آن سیاستها جلوگیری از خروج بیرویه سرمایه و کاهش ریسکهای مالی داخلی بود و عمدتا از طریق نظارت بانکها و نهادهای مالی بر وضعیت شرکتها اجرا میشد.
با این حال مقررات جدید رویکردی متفاوت دارد. این بار نگرانی اصلی دولت نه خروج پول، بلکه خروج فناوری، دانش فنی، نیروی انسانی متخصص و داراییهای راهبردی است. به همین دلیل، نظارت دولت از حوزه مالی فراتر رفته و ابعاد گستردهتری پیدا کرده است. در چارچوب جدید، سرمایهگذاریهای خارجی شرکتهای چینی میتوانند از منظر امنیت ملی بررسی شوند و دولت اختیار بیشتری برای مداخله در انتقال سرمایه، فناوری و حتی فعالیت شرکتها در خارج از کشور به دست آورده است.
ضعف مالکیت
آنچه در مقررات جدید بیش از همه جلب توجه میکند، تلاش پکن برای کند کردن روند گسترش فعالیت شرکتهای چینی در خارج از کشور است. این مقررات جابهجایی برخی نیروهای متخصص در بخشهایی را که حساس تلقی میشوند محدود میکند، هرچند دولت چین هنوز مشخص نکرده است که دقیقا کدام صنایع در این دسته قرار میگیرند. همچنین اختیارات گستردهتری به مقامات داده شده تا جریان سرمایه را کنترل کنند. برای نمونه مقامات قادرند در صورت بروز نگرانیهای امنیتی، سرمایهگذاران را وادار به فروش سهام خود کنند یا حتی یک سرمایهگذاری را متوقف سازند. این رویکرد نشان میدهد که دولت چین دیگر صرفا نگران خروج سرمایه نیست، بلکه در تلاش است کنترل دقیقتری بر انتقال فناوری، دانش فنی و ظرفیتهای راهبردی کشور به خارج از مرزها اعمال کند.
این مقررات همچنین بستر حقوقی لازم را برای آن فراهم میکند که نهادهای ناظر چینی در واکنش به اقدام دولتهای خارجی علیه سرمایهگذاریهای چین، سرمایهگذاری یا فعالیت شرکتها و اشخاص خارجی در این کشور را محدود کنند؛ و حتی آنها را از چین اخراج کنند. به باور برخی کارشناسان، مهمترین پیامد این مقررات آن است که میتواند درست در زمانی که شرکتهای چینی برای جبران ضعف تقاضای داخلی به دنبال گسترش حضور خود در بازارهای خارجی هستند، دامنه مانور آنها را محدود کند؛ آن هم در شرایطی که صادرات چین به رکوردهای تازهای دست یافته است. در مقابل مقامات چینی از این چارچوب تازه بهعنوان نقطه عطفی در نظام مدیریت سرمایهگذاریهای خارجی چین یاد میکنند. با این حال، برای بسیاری از سرمایهگذاران، ابهام در تعریف تهدید امنیت ملی به منبعی از نااطمینانی تبدیل شده است.
بازگشت به سیاستهای آشنا؟
در نگاه نخست، اینکه شرکتها یا افراد برای سرمایهگذاری در خارج از کشور به مجوز دولت نیاز داشته باشند، شاید غیرمعمول به نظر برسد؛ اما چین سالهاست جریان خروج سرمایه را کنترل میکند و در حال حاضر نیز برای انتقال پول توسط افراد به خارج از کشور سقف سالانه ۵۰ هزار دلار تعیین کرده است. این ابزار در سالهای اخیر و همزمان با کند شدن رشد اقتصادی چین، اهمیت بیشتری پیدا کرده است.
با این حال چین نخستین کشوری نیست که سرمایهگذاریهای خارجی شهروندان و شرکتهای خود را تحت نظارت قرار میدهد. دولت جو بایدن نیز در سال ۲۰۲۴ محدودیتهایی را بر تامین مالی بخشهای حساس چین از سوی سرمایهگذاران آمریکایی اعمال کرد. این محدودیتها حوزههایی مانند صنعت نیمههادیها، رایانش کوانتومی و هوش مصنوعی را هدف قرار میداد.
با این حال، تفاوت مهم در آن است که پکن اکنون فراتر از کنترل جریان سرمایه حرکت کرده و در حال طراحی سازوکاری جامع برای نظارت بر جابهجایی سرمایه، فناوری، دانش فنی و حتی نیروی انسانی است. این اقدام نشان میدهد چین در شرایط تشدید رقابت ژئوپلیتیک، بیش از گذشته در پی ساختن یک قلعه اقتصادی پیرامون داراییهای راهبردی خود است. اتحادیه اروپا نیز از کشورهای عضو خود خواسته است سرمایهگذاریها در همین بخشهای حساس و راهبردی را مورد بازبینی قرار دهند.
با این حال برخلاف آمریکا و اروپا، پکن مفهوم امنیت ملی را به شکلی بسیار گستردهتر تعریف کرده که باعث میشود دامنه مقررات و اختیارات دولت چین نیز به مراتب فراگیرتر باشد. از نگاه وکلا و مشاوران تجاری، موج محدودیتهایی که از سوی دولتهای مختلف در حال اعمال است، نشانه پایان یک دوره تاریخی است که در آن آزادسازی تجارت، سرمایهگذاری و زنجیرههای تامین بهعنوان اصول مسلط اقتصاد جهانی شناخته میشد.
در حال حاضر به نظر میرسد پکن معتقد است در جهانی که آمریکا و اروپا به طور فزاینده از ابزارهای امنیتی برای محدود کردن سرمایهگذاری، تجارت و انتقال فناوری استفاده میکنند، چین نیز باید مجموعهای از اهرمهای مشابه را برای دفاع از منافع اقتصادی و راهبردی خود در اختیار داشته باشد. این منطق، در عمل به معنای فاصله گرفتن هرچه بیشتر اقتصاد جهانی از الگوی یکپارچهسازی دهههای گذشته و حرکت به سوی نظمی است که در آن ملاحظات امنیت ملی بیش از پیش بر تصمیمات اقتصادی سایه میاندازد.
تفاوت پکن با تجربه سایر کشورها
در جریان بحران مالی آسیا در سالهای ۱۹۹۷ و ۱۹۹۸، سرمایهگذاران خارجی با سرعت زیاد داراییهای خود را از کشورهای جنوب شرق آسیا خارج کردند.
درنتیجه ارزش پول مالزی سقوط کرد، بازار سهام دچار بحران و اقتصاد وارد رکود شد. در آن دوره دولت مالزی برخلاف توصیه اقتصاددانان و صندوق بینالمللی پول، تصمیم گرفت جریان سرمایه را محدود کند. در نتیجه معامله رینگیت در خارج از مالزی ممنوع شد و محدودیتهایی بر خروج سرمایه وضع گردید. در آن زمان بسیاری از اقتصاددانان غربی این سیاست را محکوم کردند، اما بعدها برخی پژوهشها نشان دادند که این محدودیتها به مالزی فرصت داد تا بدون افزایش شدید نرخ بهره یا ریاضت اقتصادی، اقتصاد خود را تثبیت کند.
علاوه بر این پس از بحران مالی جهانی ۲۰۰۸، سه بانک بزرگ ایسلند عملا ورشکسته شدند. در آن دوره اندازه نظام بانکی ایسلند چندین برابر تولید ناخالص داخلی کشور بود و خروج ناگهانی سرمایه میتوانست ارزش پول ملی را نابود کند. در نتیجه دولت ایسلند بر خروج بخش بزرگی از سرمایههای مالی ممنوعیت وضع کرد و درمقابل تبدیل کرون ایسلند به ارزهای خارجی و همچنین انتقال داراییها به سایر کشورها ایستاد. این کنترلها موقتی نبودند و حدود هشت سال ادامه یافتند. دولت معتقد بود حذف زودهنگام آنها میتواند به بحران ارزی جدید منجر شود. در نهایت با بازگشت ثبات اقتصادی، محدودیتها به تدریج برداشته شدند.
در عصر جدید طی اوج بحران بدهی اروپا، بسیاری از یونانیها نگران خروج کشور از منطقه یورو بودند. در نتیجه سپردهگذاران به سرعت پول خود را از بانکها خارج میکردند. در آن دوره دولت برای جلوگیری از فروپاشی نظام بانکی، بانکها را برای مدتی تعطیل کرد و برای برداشت روزانه سقف معینی تعیین کرد؛ به گونهای که در برخی دورهها شهروندان تنها میتوانستند روزانه حدود ۶۰ یورو برداشت کنند. همچنین دولت محدودیتهایی بر پرداختهای بینالمللی اعمال کرد. این یکی از شدیدترین نمونههای کنترل سرمایه در یک اقتصاد توسعهیافته بود.
با این حال تاکنون هیچ کشوری به اندازه آرژانتین سابقه استفاده از کنترل سرمایه را نداشته است. دولت این کشور در دورههای مختلف خرید دلار را محدود کرد، سقف انتقال پول به خارج تعیین کرد، شرکتها را ملزم کرد درآمد ارزی صادرات خود را به کشور بازگردانند و برای خرید ارز خارجی مجوزهای دولتی وضع کرد.
در این میان برخلاف مالزی یا یونان که در بحران دست به کنترل سرمایه زدند، هند از دههها قبل نظامی نسبتا کنترلشده برای خروج سرمایه داشته است.
برای نمونه اشخاص حقیقی تنها تا سقف معینی در سال میتوانند سرمایه به خارج منتقل کنند. همچنین سرمایهگذاریهای خارجی عمدتا نیازمند اخذ مجوز از دولت بوده و شرکتها برای انجام معاملات خارجی بایستی در چارچوب مقررات بانک مرکزی حرکت کنند. با این حال هند طی سالهای اخیر به تدریج این محدودیتها را کاهش داده و هدفش حرکت به سمت آزادسازی بیشتر بوده است.
نمونههای بالا تقریبا همگی یک ویژگی مشترک دارند که در آنها دلیل اصلی کنترل سرمایه، بحران مالی یا ارزی بود. با این حال چین امروزه در شرایطی کاملا متفاوت قرار دارد. مهم ترین دغدغه پکن جلوگیری از انتقال فناوریهای پیشرفته و دانش فنی است چرا که این امر به تدریج میتواند جایگاه این کشور به عنوان بزرگترین صادرکننده جهان را تهدید کند.
