آسیب‌شناسی روابط دولت و نهادهای صنفی در ایران
آرزوی نهادمندی
نگارندگان بر این باورند که موضوع عدم موفقیت کامل اتحادیه‌های صنفی در ایران در دو دهه اخیر را نیز نمی‌توان با رویکرد تک‌عاملی یا یک سطحی بررسی کرد، بنابراین واقع‌بینانه آن است که این موضوع را به صورت چندسطحی یا چندعاملی بررسی کرد که در ذیل به اجمال به این مساله پرداخته می‌شود. نکته شایان ذکر آن است که تمرکز این مقاله عمدتا بر آسیب‌شناسی نحوه ارتباط بین حکومت و اصناف در چارچوب رویکرد نظری حکمرانی خوب با محوریت تعامل و استفاده حکومت از نهادهای صنفی به عنوان بازوهای مشورتی و مکمل برای تصمیمسازی است، بنابراین نیازی به احصای تک‌تک مواد و تبصره‌های قانون نظام صنفی نیست، زیرا به طولانی شدن مقاله می‌انجامد. در عین حال، کاستی‌های موجود در قانون صنفی هم پرداخته می‌شود.
عدم استقبال جدی دولت از رویکرد تعاملی با اتحادیه‌های صنفی
به طور کلی، شواهد در ارتباط با تاریخ حکمرانی در بیش از یک سده در ایران نشان می‌دهد که دولت‌ها تمایل جدی به مشارکت دادن اصناف و نهادهای مدنی در تصمیمسازی و حکمرانی نداشته‌اند. در دو دهه اخیر، گرچه در تمایز نسبی با دوره‌های گذشته، رویکرد تعاملی و مشارکتی در دولت نسبت به اصناف و نهادهای مدنی شکل گرفته است، اما این تمایز و رویکرد در آن حد نبوده است که به عنوان نقطه عطف تلقی شود. بررسی‌های تاریخی نشان می‌دهد که نظام صنفی در ایران، به دلیل ضعف تاریخی جامعه مدنی و تسلط عاملان دولتی بر کسبه و پیشه‌وران شهری از خصلت‌هایی مشابه با گیلدها یا اصناف غربی برخوردار نبوده‌اند. احمد اشرف از جامعه‌شناسان ایرانی در مطالعه تفصیلی خود در زمینه تمایز نظام صنفی در ایران از غرب بر سه مانع اساسی تاکید می‌کند. نخست اینکه، این نهادها یا از سوی دولت تاسیس شده‌اند یا فلسفه تشکیل آنها مبتنی بر خدمت به دستگاه مالیاتی دولت بوده است، روسای اصناف به نمایندگی از دولت وظایف مالی و اداری را بر عهده داشته‌اند و به عنوان مباشر مالی حاکم شهر عمل می‌کردند. دوم اینکه، این نهادها از گذشته‌های دور تاکنون در شرایطی به وجود آمدند که در آن اثری از جامعه مدنی نبوده است. سوم اینکه، کسبه و پیشه‌وران شهری غالبا حافظ بازار سنتی بودند و از این رو حامل چنین میراث فرهنگی بودند و چندان قرابتی با جامعه مدنی نداشتند (اشرف، ۱۳۷۵: ۱۵).
در ایران در سه دهه اخیر، رابطه دولت‌ها و اصناف و تشکلات صنفی عمدتا از نوع یک سویه و غیرهمکاری‌جویانه بوده و دیوار بی‌اعتمادی بین آن دو بوده است. گرچه دولت در بیان و اظهارنظر به نوعی اعلام داشته است که از همکاری و مشارکت اصناف استقبال می‌کند اما در عمل، این نگاه چندان عملیاتی و اجرا نشده است و تصمیمات عمدتا توسط دولت یا جریان حاکم گرفته شده است و اظهارات و راهبردهای جریان یا صنف مقابل مورد توجه قرار نگرفته است. اصولا در جامعه ما چندان به اصناف و نهادهای صنفی به عنوان مکمل و متمم برای تصمیمسازی نگریسته نشده و این موضوع عمدتا در حد شعاری و اظهارنظری بوده است.
با اصلاحاتی که در قانون صنفی در سال‌های ۱۳۸۲ و ۱۳۹۲ صورت گرفت، به لحاظ شکلی و محتوایی، بخش قابل‌توجهی از کاستی‌های آن رفع شدند اما هنوز، برخی کاستی‌ها در آن وجود دارند. یکی از مهم‌ترین کاستی‌ها، آن است که جوهره رویکرد نظری جدید یعنی «حکمرانی خوب» با محوریت تعامل و تلقی از اصناف به عنوان بازوهای مشورتی و مکمل برای دولت در تصمیم‌سازی‌ها و به ضرورت کاسته شدن از مداخله دولت و تصدی‌گری آن در امور محلی و خصوصی به صورت روشن پرداخته نشده است. حداقل لازم بود که در مقدمه به این موضوع مهم پرداخته می‌شد. در رویکردهای نظری جدید، از جمله در نظریه «مدیریت عمومی جدید» بر ضرورت کاسته شدن از مداخله دولت و سپردن امور اقتصادی و خصوصی در موارد قابل‌توجهی به بخش خصوصی و نهادهای صنفی و مردم بنیاد تاکید شده است. پیچیده شدن جوامع امروزی، کاهش تصدی‌گری دولت و توانمندسازی و شریک‌سازی نهادها و اتحادیه‌های صنفی و سازمان‌های مردم‌بنیاد را بیش از پیش ضروری ساخته است.
کاستی دیگر آن است که در قانون صنفی، جنبه‌های شکلی و فهرست‌سازی بندها و نهادهای زیرمجموعه مانند اتاق اصناف، شورای‌عالی اصناف و... بر ابعاد محتوایی و تعاملی آن از غلبه بیشتری برخوردار است. گرچه بر وظایف و تعهدات دولت و اصناف نسبت به یکدیگر پرداخته شده است اما موضوع تعهدات و الزامات دولت در قبال اصناف، کمتر مورد توجه واقع شده است.
در قانون صنفی، گرچه کنشگران و نهادهای صنفی و اختیارات آنها تصریح شده است، اما میزان اختیارات و قدرت آنها در پیشبرد اهداف و مطالبات صنفی و تاثیر بر تصمیمات حکومتی به ویژه در امور مالیاتی، چندان روشن نیست. در همین ارتباط می‌توان به سازوکارهای «کورپوراتیستی» به مثابه مجمع چندجانبه متشکل از نماینده دولت و نمایندگان اصناف و تشکلات کارگری و کارفرمایی برای تصمیمسازی و تنظیم روابط بین اجزای یاد شده در غرب اشاره کرد؛ اما چنین سازوکاری در قانون صنفی یا در عرصه کلان حاکمیتی، پیش‌بینی نشده است. البته در مواردی مانند تنظیم و تعیین سقف مالیات برای اصناف، در سال‌های اخیر، نشست‌هایی بین سازمان امور مالیاتی و اصناف صورت گرفته است اما این تجربه، جدید و کمتر ریشه‌دار است. در قانون صنفی، چنین سازوکاری مطرح نشده است.
علاوه بر این در ارتباط با نهادینه نشدن رویکرد تعاملی بین دولت و نهادهای مدنی و صنفی در تصمیم‌سازی‌ها و مدیریت امور صنفی می‌توان به دلایل مهمی اشاره کرد که عبارتند از: ساختار متمرکز قدرت سیاسی، عدم سوگیری جدی دولت به سمت کاهش تصدی‌گری در امور عمومی و خدماتی، عدم تمایل جدی دولت به اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی و خصوصی‌سازی و استمرار حضور قابل توجه دولت در عرصه اقتصادی، حفظ میزان قابل‌توجهی از اقتدارگرایی در دولت و استمرار دیدگاه‌های یک‌سویه و کمتر مثبت به اصناف و توان آنها در خودگردانی و مدیریت امور صنفی خویش و دلایلی از این دست.
با این وجود، در کمتر از دو دهه اخیر برخی از تعاملات، نشست‌ها و روابط خوبی بین دولت و اصناف در ارتباط با موضوعات مهمی صورت گرفته است که مهم‌ترین آنها عبارتند از: تعیین سقف مالیات بر درآمد و ارزش افزوده، فرصت‌دهی به نمایندگان اتحادیه‌ها برای طرح مطالبات و درخواست‌ها و لحاظ آنها در تصمیم‌گیری‌های دولتی، استفاده از دیدگاه اتحادیه‌های صنفی در تدوین و اصلاح قانون نظام صنفی، برگزاری نشست‌های بین سازمان‌ها و نهادهای گوناگون دولتی اعم از فرهنگی، سیاسی، اقتصادی و مالیاتی با اصناف و اتحادیه‌های صنفی برای شنیدن پیشنهادها و انتقادهای آنها، برگزاری انتخابات در اتحادیه‌های صنفی و مانند آن.
ارتباط ضعیف و اعتماد پایین اعضای اصناف به اتحادیه‌های صنفی
منطق واقع‌بینانه تاریخی بر این مبنا است که در تحلیل مسائل تاریخی و اجتماعی نباید قائل به گسست تاریخی باشیم، منظور آنکه حداقل در یک گستره نسبتا طولانی تاریخی، بدون آنکه تفاوت‌ها را در بیم مقاطع محدود تاریخی نادیده بگیریم، با استناد به مشابهت‌ها در علل و دلایل، استمرار قابل‌توجه در متغیرهای تاریخی موثر بر رویدادها را نادیده نگیریم.
در همین ارتباط، موضوع عدم موفقیت نهادهای مدنی و صنفی نیز قابل تامل و تحلیل هستند. بنابراین دلایل این موضوع را نباید به دو دهه اخیر محدود کرد، چه سطح تحلیل ما از نوع سیاسی و حکومت‌محور باشد، چه از نوع جامعه‌محور.
در دو دهه اخیر نیز، در جامعه صنفی ما شاهد نظام نهادینه صنفی قوی نبودیم و نوعی کم‌اعتمادی در اعضای جامعه صنفی نسبت به اتحادیه‌های صنفی به‌عنوان کنشگر و نمایندگی سازمانی اصناف وجود داشته است.
البته نسبت به گذشته، سطح بی‌اعتمادی درحد بالا نبوده است اما اعتماد در سطح بالا نیز نسبت به اتحادیه‌های صنفی وجود ندارد.
در تمایز با گذشته، گرچه روابط نسبی بین اعضای جامعه صنفی با اتحادیه‌های صنفی برای پیگیری مطالبات صنفی و شکایت‌ها در دو دهه اخیر برقرار بوده است، با وجود این، باید خاطرنشان کرد که این روابط عمدتا کمتر قاعده‌مند، کمتر نهادمند و کمتر مستمر بوده است. با اتخاذ رویکرد یا سطح تحلیل جامعه‌محور، از یکسو باید گفت که نباید عدم موفقیت کامل اصناف و اتحادیه‌های صنفی را به دولت و دلایل سیاسی محدود کرد؛ از سوی دیگر، باید خاطرنشان کرد که موضوع کم اعتمادی و روابط کمتر نهادمند اعضای جامعه‌های صنفی با اتحادیه‌های صنفی در دو دهه اخیر، ریشه در بدبینی مزمن تاریخی و عمومی به احزاب و نهادهای مدنی و صنفی در یک سده تاریخ مدرن ایران یعنی از مشروطه به این سو دارد. برای پرهیز از طولانی شدن سخن، در این ارتباط می‌توان به این دلایل مهم اشاره کرد که عبارتند از: نخبه‌گرایانه بودن احزاب و نهادهای مدنی در ایران و گسست ارتباطی بین آنها و اعضای عادی، عدم اتخاذ روش مدیریت و تصمیم‌گیری مشارکتی در نهادهای مدنی و صنفی، درگیر شدن نهادهای مدنی و احزاب در جنگ قدرت و فراموش کردن مطالبات واقعی اعضا، تبانی‌های پشت‌پرده روسای اصناف با نهادها و کنشگران کلیدی قدرت سیاسی، عدم اهتمام جدی نهادهای مدنی و صنفی به آموزش مدنی و صنفی و تربیت سیاسی و اجتماعی اعضا، تقدم رویکرد شخص‌گرایی بر نهادگرایی و نهادمندی در مدیریت نهادهای مدنی و صنفی و دلایلی از این دست.
در جامعه ما، شخص‌گرایی بر نهادمندی و تفکر و راهبردهای اصولی، غالب بوده است.
بر این اساس به‌واسطه ضعف اعتماد به نهادها و کنشگران جمعی، نوعی تک‌روی و فردیت محوری استمرار یافته است که مانع شکل‌گیری حیات انجمنی و صنفی و حزبی نهادمند شده است.
از این رو هویت جمعی، ضعیف مانده و افراد کمتر خود را منتسب به گروه‌های اجتماعی، سیاسی و مدنی می‌دانند و بیشتر به تک‌روی و خودمحوری روی می‌آورند.
بنابراین بی‌اعتمادی به نهادهای مدنی و صنفی و کم‌هزینه بودن و سریع به فایده بودن کانال‌های غیررسمی و غیرقانونی منجر به ضعف هویت‌گرایی مدنی و صنفی شده است.
به باور برخی پژوهشگران از یکسو شهروندان ایرانی به‌دلیل سیطره تاریخی استبداد، از بخشی از حقوق مدنی خود که تعامل با دولت را می‌طلبد و به نوعی منوط به رسمیت شناخته شدن آن به وسیله دولت بود، ناامید شدند؛ یا کلا از حقوق خود در حوزه‌های اجتماعی- رسمی دست کشیدند یا از همکاری فعالانه در این عرصه‌ها خودداری کردند.
در واقع، به نوعی تفکیک نانوشته بین حوزه رسمی (دولتی) و غیررسمی (اجتماعی) رسیدند، به‌نحوی‌که حوزه نخست را به دولت‌ها واگذار کردند. در مقابل، در حوزه‌های غیررسمی که شامل طیف وسیعی از حیطه‌های خانوادگی، محلی، قومی، مذهبی و حمایتی است، مشارکت‌ها و تشکل‌های مشارکتی به صورت غیررسمی و گسترده شکل گرفتند.
قلمرو خصوصی غالبا شامل فضای خانوادگی یا فضاهای مشابه و مرتبط بوده که برای حیات خصوصی افراد، امن محسوب می‌شد.
اصناف متعلق به این حیطه بوده و در این حیطه شکل گرفتند اما برخلاف غرب، غیرنهادمند و فاقد استقلال بودند. در ضمن تجربه عملکردی آنها حاکی از عدم شفافیت، عدم قانونمندی و عدم ارتباط مستمر و اصولی و هدفمندانه اعضا با سازمان‌های صنفی سنتی بوده است.
در دو دهه اخیر، گرچه از شدت این رویه کاسته شده است ولی شاکله آن هنوز تا حد قابل‌توجهی حفظ شده است و همین امر به استمرار عدم ارتباط نهادمند اعضای صنفی با نهادهای مدنی انجامیده است.
کاستی‌های عملکردی و تشکیلاتی در اتحادیه‌های صنفی
علاوه بر اینکه دلایل و متغیرها در سطح سیاسی یا دولت بنیاد و در سطح جامعه بنیاد در عدم موفقیت کامل اتحادیه‌های صنفی در پیشبرد مطالبات صنفی و مشارکت در تصمیم‌سازی‌ها تاثیرگذار بوده‌اند، وجود یکسری کاستی‌های تشکیلاتی، سازمانی و عملکردی در اتحادیه‌های صنفی نیز در این ارتباط تاثیرگذار بوده‌اند.
ضعف نهادمندی و تشکیلاتی، یکی از دلایل موثر بر عدم موفقیت کامل اتحادیه‌های صنفی در ایران در یک سده اخیر و نیز در دو دهه اخیر بوده است. از دید هانتینگتون نهادمندی، فراگردی است که سازمان‌ها و شیوه‌های عمل با آن، ارزش و ثبات می‌یابند. سطح نهادمندی هر نظام سیاسی یا هر کنشگر غیرحکومتی اعم از حزبی، مدنی و صنفی تابعی از میزان انطباق‌پذیری با چالش‌ها و شرایط یا اقتضائات هر عصر، پیچیدگی تشکیلاتی، استقلال عملکردی و انسجام درونی در زیرمجموعه‌های آن نهاد یا انجمن و شیوه عمل آنها است.
طبق نظریه نهادمندی باید خاطرنشان کرد که بیشتر اتحادهای صنفی از پیچیدگی و گستردگی کامل تشکیلاتی در سطح ملی و استانی برخوردار نیستند. گرچه در دو دهه اخیر، اتحادیه‌های صنفی در سطح شهرستانی از سطح سازمانی و تشکیلات نسبتا خوبی برخوردار شده‌اند، اما به‌استثنای اصنافی مانند کانون وکلای دادگستری و مصادیقی محدود از این دست، سایر اصناف از سطح سازمانی و تشکیلاتی قوی و منظمی در سطح ملی و استانی برخوردار نیستند. گرچه در دو دهه اخیر، اتحادیه‌های صنفی در تمایز با گذشته از یکسری پیشرفت‌های نسبتا خوبی از حیث تشکیلاتی و نهادمندی و انطباق‌پذیری با اقتضائات فکری، نسلی و نگرشی برخوردار شده‌اند اما این پیشرفت‌ها هنوز در سطح مطلوب و قابل‌توجه نبوده و با نقطه مطلوب فاصله نسبتا زیادی وجود دارد.
یکی از کاستی‌ها و چالش‌های مهم نهادهای مدنی و صنفی، پررنگ شدن ابعاد سمبلیک یا نمادین و تبلیغاتی بر ابعاد کارکردی و ارتباطی است. گرچه بعد تبلیغاتی در معرفی اتحادیه‌های صنفی و فرهنگ‌سازی در جامعه برای پیوستن به این تشکل‌ها، امری ضروری و گریزناپذیر است اما نمی‌توان به ضرورت برداشتن گام‌های عملی برای ایجاد و نهادینه کردن ارتباطات و پیوندها بین صاحبان اصناف و نهادهای صنفی و استمرار بخشیدن به این رابطه بی‌توجه بود. این کاستی نه‌تنها در مورد نهادهای صنفی بلکه در مورد بیشتر نهادهای مدنی و احزاب در جامعه ما صدق می‌کند.
یکی از دلایل کمتر نهادمندی یا نهادمندی ضعیف اتحادیه‌های صنفی، موضوع عدم استقلال مالی و خودگردانی غالب اتحادیه‌های صنفی است. بیشتر سازمان‌های صنفی مهم‌ترین مساله و مشکل را در بخش مالی می‌بینند که این خود می‌تواند آسیبی جدی برای این سازمان‌ها باشد؛ زیرا آنها را از استقلال واقعی‌شان بازمی‌دارد. ضعف مالی بر ضعف تشکیلاتی و عدم‌استمرار فعالیت صنفی برای پیشبرد خواسته‌ها و مطالبات صنفی اتحادیه‌ها تاثیر منفی می‌گذارد.
در راستای تقویت تشکیلاتی و نهادمندی اتحادیه‌های صنفی در ایران کنونی چند پیشنهاد ضروری به‌نظر می‌رسند. یکی از پیشنهادها، آن است که اتحادیه‌ها و نهادهای صنفی به سمت ایجاد و نهادینه‌کردن رویه‌های آسیب‌شناسی و نقدپذیری سوق یابند. آسیب‌شناسی از حد شعار و تبلیغات صوری فراتر رود و ابعاد مختلف تشکیلاتی، ارتباطی، عملکردی، میزان و نحوه پاسخگویی و نظارت‌پذیری‌ها را دربرگیرد.
اتحادیه‌های صنفی باید از تجارب و ابتکارات اتحادیه‌های صنفی در سطح ملی و بین‌المللی استفاده کنند. علاوه‌بر آن، انعطاف‌پذیری تشکیلاتی، عضوگیری مناسب و داشتن مشروعیت مردمی و استفاده از سرمایه اجتماعی نیز برای تقویت نهادمندی و تشکیلاتی اتحادیه‌های صنفی در ایران ضروری هستند.
مدیریت مالی صحیح همراه با شفافیت لازم در درون سازمان صنفی، ایجاد اعتماد و کارآیی می‌کند و توان پاسخگویی سازمان را ارتقا می‌دهد که زمینه را برای اعتماد و مشروعیت بیرونی فراهم می‌کند و از این طریق قابلیت سازمان برای دریافت کمک‌های اعتباری را افزایش می‌دهد.
یکی دیگر از مهم‌ترین راهبردها استفاده از شبکه‌های ارتباطی در شکل درست و مناسب آن، ایجاد ارتباط مناسب و موثر با دیگر سازمان‌های دولتی و صنفی در مقیاس‌های داخلی و بین‌المللی است که می‌تواند گامی مهم برای تحقق هرچه بهتر اهداف سازمان باشد. لکن نباید فراموش کرد که هوشمندی سازمانی و اغتنام فرصت، اساس تقویت روابط بین سازمانی در مقیاس‌های محلی و فرامحلی یعنی شکل دادن به شبکه‌های میان سازمانی است.
بالا بردن اطلاعات و آگاهی اعضا نسبت به حقوق صنفی از طریق برگزاری نشست‌ها، انتشار روزنامه یا نشریات صنفی، اهتمام جدی اتحادیه به تربیت و جامعه‌پذیری اجتماعی اعضا نیز می‌تواند در ارتقای هویت‌یابی صنفی، مشارکت، تعامل اعضا با اتحادیه، پیشبرد مطالبات و حقوق صنفی و توجه دولت به آنها در تصمیم‌سازی‌ها و درنهایت مسوولیت‌پذیری و نظارت‌پذیری دولت در قبال کنشگران صنفی بسیار موثر باشند.
