قدم زدن در تاریکی
نگاهی به فعالیت موسسات غیربانکی در بازار پول
ولی‌اله سیف*
۱-مقدمه
یکی از مهم‌ترین لوازم یک سیاست پولی موثر، اطلاعات دقیق و به‌روز از انواع فعالیت‌های بانکی و اعتباری است. مشکلی که به ویژه در کشور‌های در حال توسعه وجود دارد این است که که غالبا آمارهای بانکی اولا دارای همگونی لازم نیستند و درثانی در بسیاری موارد ناقصند.
اگر در خلال این سال‌ها شما یک کارشناس یا بازرس بانک مرکزی بوده باشید، یک مشکل شما این بوده است که اطمینان حاصل نمایید همه بانک‌ها مثلا از تعریف حساب جاری به یک روش استفاده می‌کنند. مثلا اینکه دسته چک باید فقط روی حساب جاری کشیده شود نه اینکه به جای آن از بنچاق استفاده شود و روی حسابی کشیده شود که حساب جاری نیست.
در حال حاضر مساله ما این است که موسسات مالی و اعتباری غیر مجاز نه خود را ملزم به استفاده از اصطلاحات مشخص بانکی با تعاریف خاص خود می‌کنند، نه اینکه قانونا خود را مکلف به پیروی از دستورالعمل‌های بانک مرکزی می‌دانند. بنابراین سیاست پولی ما هیچ‌گاه نمی‌توانسته متکی به اطلاعات دقیق و همگون از وضعیت افتصاد پولی باشد.
یعنی مهم‌ترین مساله‌ای که باید به آن توجه کرد این است که ما راجع به موسسات غیربانکی اطلاعات بسیار محدودی داریم و اطلاعات موجود نیز غیر قابل اعتماد است. در نتیجه ما راجع به این موسسات به طور مستند حرف زیادی نمی‌توانیم بزنیم و تنها با شواهد موجود، حدس و گمانی درباره حجم فعالیت آنها، آن هم به صورت دوره‌ای داریم. البته امیدواریم بانک مرکزی در این زمینه اطلاعات بیشتر و قابل اعتمادتری داشته باشد و منتشر کند. به هر حال به نظر می‌رسد بانک مرکزی هم به همان نتیجه ما رسیده است به این معنی که حتی برای اینکه بشود راجع به این موسسات حرف زد یا نقش آنها را تحسین نمود یا خدای ناکرده مورد انتقاد قرار داد، باید از کمیت و کیفیت فعالیت آنها اطلاعات واقعی در اختیار باشد.
در این بحث سعی داریم در ابتدا یک تصویر از سیستم بانکی ترسیم نماییم و نقش و سهم موسسات اعتباری غیربانکی را بر حسب اطلاعات ناقصی که در اختیار داریم، مورد بررسی قرار دهیم. آخرین اطلاعاتی که از وضعیت بخشی از این موسسات در اختیار بوده است، مربوط به بهمن ماه سال ۱۳۸۸ است که توسط روزنامه دنیای اقتصاد منتشر شد. باید این نکته را در نظر داشت که از آن زمان تا به حال تغییرات بسیاری در سیستم بانکی رخ داده است. ترکیب بانک‌های دولتی و غیر دولتی عوض شده است و تعداد زیادی بانک غیر دولتی تاسیس شده‌اند یا در شرف تاسیس هستند. ممکن است که آمار به‌روزتری از این موسسات وجود داشته باشد که متاسفانه در اختیار ما نبود. بدون شک داشتن آمار جدیدتر، بهتر می‌تواند حجم فعالیت این موسسات و لزوم تحت نظارت درآمدن آنها را نشان دهد.
۲. ساختار سیستم بانکی
در حال حاضر ساختار نظام بانکی کشور متشکل از ۳ بانک تجاری دولتی، ۵ بانک تخصصی دولتی، ۲ بانک قرض‌الحسنه، ۲۳ بانک تجاری خصوصی، حدود ۶۰۰۰ صندوق قرض‌الحسنه، ۸۸۴ تعاونی اعتباری و ۱۴ موسسه مالی و اعتباری غیر بانکی است. وضعیت بانک‌های دولتی و غیردولتی تحت نظارت بانک مرکزی تا حد قابل قبول شفاف و روشن است. مشکل، صندوق‌های قرض‌الحسنه، تعاونی‌های اعتباری و آن گروه از موسسات اعتباری غیر بانکی هستند که هیچ آمار رسمی و مستندی از تعداد، نحوه و حجم فعالیت آنها در اختیار نیست و همین موضوع باعث اخلال در عملکرد سیستم بانکی و سیاست پولی می‌شود.
۱-۲. صندوق‌های قرض‌الحسنه:
خبرگزاری مهر (۱) در خرداد ماه ۱۳۹۰ به نقل از مسوولان بانک مرکزی اعلام کرد که هم اکنون حدود ۶۰۰۰ صندوق قرض‌الحسنه در کشور فعالیت دارند. بخش عمده‌ای از آنها صندوق‌های مسجدی، خانوادگی، محله‌ای و صنفی را تشکیل می‌دهند و فعالیت اکثر آنها در چارچوب مقررات بانک مرکزی صورت می‌گیرد. در این میان ۱۷ صندوق قرض‌الحسنه دارای مجوز (به مدت اعتبار یکسال) از بانک مرکزی هستند که ۱۱ صندوق در سال ۱۳۸۹ و ۶ صندوق در سال ۱۳۹۰ از بانک مرکزی مجوز فعالیت دریافت کرده‌اند.
۲-۲. تعاونی‌های اعتباری:
همچنین خبرگزاری مهر به نقل از مسوولان بانک مرکزی اعلام کرد که ساماندهی ۱۷۰۰ تعاونی اعتبار در پایان سال گذشته به اتمام رسید که از این تعداد حدود ۱۵۰۰ تعاونی اعتباری صنفی و ۲۰۰ تعاونی اعتباری آزاد بوده است. از ۱۵۰۰ تعاونی اعتباری صنفی، که در چارچوب صنف خود عمل می‌کردند، تعدادی فقط روی کاغذ موجودیت داشتند و برخی نیز خارج از ضوابط عمل می‌کردند که تعطیل شده و بقیه تجمیع گشته‌اند.
همچنین از ۲۰۰ تعاونی اعتباری آزاد باقیمانده، تعاونی‌های کاغذی منحل شده و تعاونی‌های غیرقانونی حذف و در نهایت بقیه در یکدیگر ادغام شده‌اند. در نهایت هم اکنون ۸۸۴ تعاونی اعتباری از سوی بانک مرکزی مجوز فعالیت دارند. متعاقبا پس از گذشت یک سال در تیرماه سال ۱۳۹۱، بانک مرکزی مجوز ۸۲۱ تعاونی را که توسط وزارت تعاون صادر شده بود، منقضی و اسامی ۷۸ تعاونی اعتباری را مجاز اعلام کرد. از این تعداد ۱۴ موسسه مجوز نامحدود دارند. (۲)
در پایان سال ۹۰ سپرده‌های جذب شده توسط این تعاونی‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه حدود ۶۰۰ هزار میلیارد ریال برآورد شده است که با اتمام کار ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی، این میزان نقدینگی تحت کنترل سیستم نظارتی بانک مرکزی در خواهد آمد. از طرفی در خردادماه ۱۳۹۰ وزیر تعاون اعلام کرد که ساماندهی تعاونی‌های اعتباری پس از یک سال همکاری مشترک وزارت تعاون و بانک مرکزی به اتمام رسیده است. به گفته وی، حدود ۳۰۰ هزار میلیارد ریال منابع مردم (سپرده‌ها) در اختیار تعاونی‌های اعتباری آزاد است؛ اما منابع تعاونی‌های اعتباری شغلی ضعیف است؛ چون در چارچوب محدود به فعالیت می‌پردازند. با مقایسه دو رقم اعلام شده می‌توان نتیجه‌گیری کرد که از ۶۰۰ هزار میلیارد مذکور، در حدود ۳۰۰ هزار میلیارد ریال نقدینگی تحت اختیار تعاونی‌های اعتبار و ۳۰۰ هزار میلیارد ریال نزد صندوق‌های قرض‌الحسنه قرار دارد. طبق آمار منتشر شده از طرف بانک مرکزی، کل مانده سپرده‌های ریالی و ارزی بانک‌ها و موسسه اعتباری توسعه در اسفند ماه ۱۳۸۹، ۳۱۸۷.۷ هزار میلیارد ریال بوده است. یک مقایسه ساده نشان می‌دهد منابع تحت اختیار تعاونی‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه (۶۰۰ هزار میلیارد
ریال) معادل ۱۹ درصد سپرده‌های سیستم بانکی است.
ولی رییس کل بانک مرکزی در همایش صندوق ضمانت سپرده‌ها که چهارم مرداد سال ۹۰ برگزار شد، آمار جدیدی از منابع تحت اختیار تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه ساماندهی شده اعلام کرد. به گفته وی، این موسسات حدود ۸۵۰ هزار میلیارد ریال سپرده در اختیار داشته‌اند. با احتساب این رقم می‌توان گفت معادل ۲۷ درصد سپرده‌های سیستم بانکی در اختیار تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه بوده است.
۳-۲. موسسات مالی و اعتباری غیربانکی:
از تجمیع حدود ۷۰ تعاونی اعتباری، ۱۴ موسسه مالی و اعتباری تحت عنوان در شرف تاسیس، ادامه فعالیت خواهند داد و بانک مرکزی با استقرار ناظر مقیم بر عملکرد آنان نظارت خواهد کرد.
۳. وضعیت برخی موسسات مالی و اعتباری در بهمن ۱۳۸۸ (۳)
روزنامه دنیای اقتصاد گهگاه آماری مربوط به تعدادی از موسسات مالی و اعتباری مجاز منتشر می‌کند. آخرین آمار منتشر شده از منابع و مصارف ۹ مورد از این موسسات مربوط به بهمن ماه سال ۱۳۸۸ است که در جدول ذیل ارائه شده است.در بین موسسات مالی ذکر شده در جدول بالا، در حال حاضر موسسات مالی و اعتباری مهر، عسکریه و قوامین موفق به اخذ مجوز تاسیس بانک، از بانک مرکزی شده‌اند و موسسه انصار نیز از سال ۱۳۸۹ به عنوان بانک غیردولتی مشغول فعالیت است.
۴. مقایسه با بانک‌های خصوصی و سیستم بانکی:
۱-۴. میزان سپرده‌ها و تسهیلات ۹ موسسه مالی ذکر شده در پایان بهمن ماه ۱۳۸۸ به ترتیب معادل ۴۲۸ و ۳۲۶ هزار میلیارد ریال بود. در همین مدت، میزان سپرده و تسهیلات کل سیستم بانکی به ترتیب معادل ۲۰۹۳.۶ و ۲۰۸۲.۴ هزار میلیارد ریال بود. به بیانی دیگر، نسبت سپرده و تسهیلات ۹ موسسه مذکور به کل سیستم بانکی به ترتیب معادل ۲۰درصد و ۱۶درصد است.
۲-۴. بنابراین سپرده‌های این موسسات مالی غیربانکی (صندوق قرض‌الحسنه، تعاونی اعتبار و موسسات اعتباری غیربانکی) در حدود ۴۰درصد کل سپرده‌های سیستم بانکی است که رقم بسیار قابل توجهی است.
۳-۴. در پایان بهمن ماه ۱۳۸۸، میزان سپرده و تسهیلات بانک‌های خصوصی (همراه با موسسه مالی و اعتباری توسعه) ۴۸۰.۸ و ۳۸۸ هزار میلیارد ریال بود. به بیانی دیگر میزان جذب سپرده و تسهیلات اعطایی ۹ موسسه مالی ذکر شده به ترتیب ۸۹درصد و ۸۴درصد میزان سپرده و تسهیلات بانک‌های خصوصی طی همین مدت است. می‌توان مشاهده کرد که میزان سپرده و تسهیلات ۹ موسسه مالی ذکر شده در بهمن ماه ۱۳۸۸ با بانک‌های خصوصی برابری می‌کند. از آنجا که سهم تقریبی بانک پارسیان از سپرده و تسهیلات بانک‌های خصوصی به تنهایی حدود ۳۹درصد و ۴۹درصد است. می‌توان نتیجه‌گیری کرد که بدون احتساب بانک پارسیان میزان سپرده و تسهیلات ۹ موسسه ۱۴۶درصد و ۱۶۵درصد بانک‌های خصوصی است. با توجه به آمار محدود منتشر شده، جدول توزیع سپرده و تسهیلات اعطایی سیستم بانکی به صورت زیر است.
۵. تفاوت این موسسات با بانک‌ها (در حد اطلاعات موجود)
بر اساس قانون پولی و بانکی، هر موسسه‌ای که بخواهد فعالیت بانکی انجام بدهد، باید از عنوان بانک استفاده نماید و استفاده از عنوان بانک تنها با دریافت مجوز از بانک مرکزی امکان‌پذیر است. تعریف فعالیت‌های بانکی با شورای پول و اعتبار است. برای موسسات اعتباری غیربانکی نیز نظیر همین الزامات در نظر گرفته شده است. اما بهرغم این تاکید، هنوز حتی آمار رسمی از عملکرد موسسه اقتصاد اسلامی که در اوایل دهه ۱۳۶۰ به منظور ترویج بانکداری بدون ربا تاسیس شد، وجود ندارد.
۱-۵. تفاوت اصلی در ماهیت فعالیت این موسسات با بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، در موارد زیر خلاصه می‌شود:
۱-۱-۵. ممنوعیت در استفاده از حساب جاری و دسته چک
۲-۱-۵. عدم عضویت در شبکه شتاب
۳-۱-۵. تفاوت در روش ارائه تسهیلات:
اغلب این موسسات برای اعطای تسهیلات، مشتریان را ملزم به افتتاح حساب سپرده و مسدود کردن آن برای مدت زمان معین می‌نمایند و برخی از آنها نیز، میزان تسهیلات اعطایی را بر مبنای درصدی از حساب‌های سپرده بلندمدت هر مشتری تعیین می‌نمایند.
۶. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
۱-۶. رقابت نابرابر و ناسالم موسسات مالی با بانک‌ها و احتمال جذب سپرده‌ها با نرخ سود نزدیک‌تر به تورم
۱-۱-۶. در شرایط تورمی فعلی که بر اساس آمار رسمی بانک مرکزی نرخ تورم بیش از ۳۰ درصد می‌باشد و در شرایطی که انتظار افزایش تورم در ماه‌های آتی وجود دارد، جذب سپرده با حداکثر نرخ سود مجاز بانک مرکزی به معنی نرخ سود منفی می‌باشد. این امر برای بانک‌ها که اغلب با مشکل تامین منابع مواجه هستند، شرایط را بسیار سخت‌تر می‌کند. این موضوع علاوه بر ایجاد جو روانی در بازار، باعث جابه‌جایی مشتریان بین بانک‌ها می‌شود که این روش دور از اخلاق حرفه‌ای است. تردیدی نیست که بانک مرکزی نیز لازم است در این سیاست نرخ سود تجدیدنظر نماید به نحوی که ارزش سپرده صاحبان سپرده‌های کوچک کاهش نیابد و در عوض‌گیرندگان تسهیلات از جیب سپرده‌گذاران منتفع نشوند.
۲-۶. لزوم تجدید ساختار و ادغام با یکدیگر و تشکیل یک یا چند بانک جدید یا ادغام با بانک‌های موجود
۱-۲-۶. با توجه به تعداد قابل توجه بانک‌ها و موسسات اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه فعال در کشور، به نظر می‌رسد که این تعداد بانک و موسسه اعتباری برای حجم فعالیت اقتصاد ایران زیاد است. علاوه بر این، هنوز بانک‌های دیگری در صف دریافت مجوز تاسیس و فعالیت از بانک مرکزی هستند که موضوع را پیچیده‌تر و فضای رقابتی در سیستم بانکی را شدیدتر می‌کند. به نظر می‌رسد که آینده سیستم بانکی ایران، حرکت به سمت تخصصی شدن فعالیت بانک‌ها در زمینه‌های خاص است. به عنوان مثال، گروهی از بانک‌ها در زمینه اعطای تسهیلات خرد، گروهی از بانک‌ها در زمینه تسهیلات صنعتی، گروهی از بانک‌ها در زمینه خدمات کارت و امثال آن می‌توانند به فعالیت بپردازند. با این روش، ضمن تقسیم‌بندی بازار به گروه‌های مختلف، امکان رقابت سالم نیز بیشتر می‌شود. به منظور استفاده بهتر از امکانات موجود، و با توجه به تعداد بسیار زیاد بانک‌ها، به منظور توسعه نظام بانکی کشور و برون رفت از شرایط نامناسب فعلی ادغام (۵) بانک‌ها با یکدیگر، یا تصاحب (۶) موسسات مالی و اعتباری فعال و غیرمجاز توسط بانک‌ها، راهکارهای مناسبی هستند که می‌توانند مورد استفاده قرار گیرند.
۳-۶. ضرورت اجتناب‌ناپذیر قرار گرفتن زیر چتر مقرراتی و نظارتی بانک مرکزی
۱-۳-۶. لازمه فعالیت در هر حوزه‌ای، رعایت قوانین و مقررات ناظر و دستور العمل‌های متحدالشکل بر آن حوزه می‌باشد. اتفاقاتی که در دهه‌های هفتاد و هشتاد رخ داد و باعث شد تا مباحث حاکمیت شرکتی مطرح شود، به دلیل وجود نقص‌ها و ضعف‌های نظارتی بوده است. در مورد سیستم بانکی، وضعیت اندکی متفاوت‌تر و حساس‌تر است.
۲-۳-۶. نخست به این دلیل که بهرغم رقابت موجود بین بانک‌ها، اگر مشکلی برای هر یک از بانک‌ها اتفاق بیفتد، این مشکل دامن‌گیر تمامی بانک‌ها خواهد شد که به اثر دومینویی معروف است. دوم اینکه سیستم بانکی به عنوان بزرگ‌ترین تامین‌کننده مالی، اگر با مشکلی مواجه شود، کل اقتصاد را متاثر خواهد نمود.
۳-۳-۶. اهمیت موضوع فعالیت در چارچوب قوانین و مقررات انضباطی به میزانی است که باعث تشکیل کمیته بازل و تاکید روزافزون آن بر مقررات احتیاطی بانک‌ها شده است. هم اکنون ویرایش سوم دستورالعمل کمیته بازل منتشر شده که در آن تاکید روی مقررات احتیاطی و ریسک اعتباری و عملیاتی است.
۴-۳-۶. یکی از نقش‌های اصلی بانک مرکزی، نقش نظارتی آن است. بانک مرکزی موظف است نظارت کامل بر نحوه فعالیت کلیه بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری فعال در بازار پول داشته باشد. این موضوع ریسک فعالیت سیستم بانکی را تا حد قابل توجهی پوشش می‌دهد، زیرا یک مقام مافوق بر فعالیت آن نظارت می‌کند و برای فعالیت آن چارچوب و مقررات وضع می‌نماید.
۵-۳-۶. برای معنی پیدا کردن نظارت، باید آمار عملکرد بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری به طور منظم در اختیار بانک مرکزی قرار بگیرد. در حال حاضر، دو مشکل اساسی وجود دارد: نخست عدم اطمینان از صحت آمار عملکرد موجود و دوم، عدم در اختیار داشتن آمار عملکرد و حتی حجم فعالیت موسسات مالی و اعتباری غیر مجاز. این دو مشکل به اندازه کافی بزرگ هستند که منجر به اختلال در سیاست‌گذاری و به تبع آن تاثیر منفی بر سیاست پولی شوند.
۶-۳-۶. مختصر اینکه، نقش بانک مرکزی، به عنوان سیاست‌گذار پولی و مقام ناظر بر فعالیت بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی باید مورد توجه بیشتری قرار بگیرد. لزوم تحت نظارت در آوردن موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز و در صورت امکان، ادغام تمام یا هر چند تای آنها با همدیگر یا با بانک‌های فعال، گزینه‌ای است که باید روی میز قرار بگیرد. رقم مطالبات معوق و مشکلات بعدی آن که گریبان‌گیر سیستم بانکی شده است، به اندازه کافی نگران کننده هست تا تعجیل در کار را رقم بزند.
پاورقی:
۱. https://www.mehrnews.com/fa/newsdetail.aspx?NewsID=۱۳۳۷۸۴۵
۲. https://cbi.ir/simplelist/۱۵۴۱.aspx
۳. روزنامه دنیای اقتصاد، شماره ۲۰۴۴ به تاریخ ۱۵/۱/۸۹، صفحه ۱۲ (بانک و بیمه)
۴. معمولا منظور از منابع در گزارش روزنامه‌ها، همان سپرده‌هاست ولی توضیحی در این رابطه در گزارش مذکور داده نشده است.
۵. Mergers
۶. Take over
* از اسفند ۱۳۸۸ چهار بانک صادرات، ملت، تجارت و رفاه از طبقه بانک‌های تجاری دولتی خارج و در طبقه بانک‌های تجاری خصوصی قرار گرفتند.
** همان طور که در بخش ۲-۲ توضیح داده شد، آمار میزان سپرده تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه، مربوط به اسفند ماه ۱۳۸۹ است.
*** موسسات مهر، قوامین، میزان، ثامنالائمه، انصار، کارسازان آینده، عسکریه، مشیز،
مولی‌الموحدین.
متن سخنرانی در همایش موسسات اعتباری غیربانکی (فرصت‌ها و الزامات)
