سناریوهای تعیین تکلیف طرحهای نیمهتمام
گروه صنعت و معدن- معضل طرحهای عمرانی نیمهتمام اگر چه در سالهای گذشته مشکلی مزمن در اقتصاد ایران محسوب میشد، اما در سالهای اخیر و با کاهش یکباره درآمدهای نفتی به چالش جدی بدل شده است. به گزارش «دنیای اقتصاد»، بر اساس جدیدترین آمار ارائه شده از سوی رحیم ممبینی، معاون بودجه معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی در حال حاضر ۲هزار و ۸۷۰ طرح عمرانی نیمهتمام در کشور وجود دارد و یکی از دغدغههای دولت در سال ۹۲ این است که این طرحها را تکمیل کند. از سوی دیگر بر اساس آمار اعلام شده از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت ۲۰هزار واحد صنعتی با پیشرفت بیش از ۲۰درصد در کشور به حال خود رها شدهاند که بخشی از این طرحها دولتی و بخش دیگر مربوط به بخش خصوصی است.
این آمارها در حالی اعلام شده که حجم بالای مالی و اعتباری مورد نیاز برای تکمیل این طرحها از یک سو و تنوع آنها از سوی دیگر سبب شده که تعیین تکلیف همه آنها پیچیده شود.
البته مخالفت نمایندگان مجلس با تخصیص تسهیلات صندوق توسعه ملی برای تکمیل طرحهای نیمهتمام در جریان بررسی لایحه بودجه سال ۹۲ مشکل دولت را دوچندان میکند.
پیش از این دولت در جریان تدوین لایحه بودجه امسال پیشنهاد داده بود طرحهای نیمهتمام دولتی که از محل حساب ذخیره ارزی تسهیلات دریافت کرده اند، در صورتی که دارای بدهی معوق نبوده و توجیه فنی، اقتصادی و مالی داشته و اهلیت متقاضیان آنها مجددا به تایید بانک عامل برسد، برای تکمیل طرح میتوانند از تسهیلات صندوق توسعه ملی استفاده کنند.
طبق دادههای قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور، فقط برای تکمیل طرحهای عمرانی نیمهتمام ملی حدود ۲۰۰هزار میلیارد تومان اعتبار مورد نیاز است. اگر طرحهای استانی و طرحهای ردیفهای متفرقه و افزایش شاخص بهای تمام شده طرحها در اثر تورم سنواتی در نظر گرفته شوند، حجم منابع مورد نیاز برای خاتمه طرحهای نیمهتمام چند برابر رقم مزبور خواهد شد.
حجم اعتبار مورد نیاز برای خاتمه طرحها در کنار کاهش منابع نفتی دولت، نیاز به طراحی ساز و کاری برای دسته بندی طرحهای عمرانی و اولویت بندی آنها را ضروری میسازد.
در این میان، دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس با تهیه گزارشی با عنوان «تعیین تکلیف طرحهای عمرانی نیمهتمام» ۳ راهکار را برای اتمام این طرحها پیشنهاد داده است.
«واگذاری طرحهای نیمهتمام»، «مشارکت با بخش خصوصی» و «اولویت بندی طرحهای نیمهتمام» از جمله روشهای پیشنهادی در این گزارش است. در این گزارش آمده است: عدم اتمام به موقع طرحهای عمرانی باعث میشود که از یک سو به دلیل تورمی بودن شرایط اقتصادی کشور برآوردهای اولیه برای طرحها هر سال نیاز به بازنگری و پیش بینی اعتبارات بیشتر داشته باشد.
از سوی دیگر، به دلیل تاخیر در بهره برداری، منافع طرح با چند سال تاخیر نصیب کشور شود و عملا کشور را با پدیده سرمایهگذاریهای بیبازگشت مواجه کند. همچنین به دلیل تطویل دوره ساخت، کیفیت ساخت با تغییر عناصر کارفرمایی، مشاوره و پیمانکاران، نوع مصالح و تکنولوژی ساخت حتی مستهلک شدن برخی از سازههای اولیه، تحت الشعاع قرار بگیرد.
علت اصلی بروز پدیده طرحهای نیمهتمام شروع طرحهای عمرانی جدید فراتر از توان مالی و اجرایی دولت بوده است. آنچه که امکان تداوم این پدیده را در سالیان گذشته فراهم آورده است، وفور درآمدهای نفتی است که مشابه با سایر حوزهها ناکارآییهای موجود در وضعیت طرح عمرانی و معضل طرحهای نیمهتمام را نیز با تزریق دلارهای نفتی پوشش داده است.
تشدید تحریمهای بینالمللی در سال ۱۳۹۱ و در پی آن کاهش شدید درآمدهای نفتی معضل طرحهای عمرانی نیمهتمام را عملا به مراحلی رسانده است که چارهاندیشی برای نظام فعلی تعریف، تصویب، تامین مالی و اجرای طرحهای عمرانی به ضرورتی فوری
تبدیل شده است.
ورودیهای زیاد، خروجیهای کم
مقایسه و میزان اعتبار لازم برای اتمام طرحهای عمرانی در سالهای ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۱ نشان میدهد که جمع کل اعتبارات برای اتمام طرحهای عمرانی با یک روند پرشتاب از حدود ۹۵هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۸ به حدود ۲۰۰هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۱ رسیده است. رشد جمع کل اعتبارات طرحهای عمرانی ناشی از دو عامل افزایش اعتبار طرحهای موجود و درج طرحهای جدید در بودجه است. افزایش ورودیها و کاهش خروجی طرحها در چند سال گذشته باعث وارد آوردن فشار بیش از حد ظرفیت مالی و اجرایی دولت شده است. تداوم این روند به همراه کاهش درآمدهای نفتی نهایتا میتواند باعث بر زمین ماندن طرحهای نیمهتمام در سالیان متمادی شده و میانگین اتمام طرحها را از حدود یک دهه فعلی به بیش از دو دهه افزایش دهد.
پیچیدگی تعیین تکلیف طرحها
تعداد بسیار زیاد طرحهای عمرانی و حجم بالای مالی و اعتباری مورد نیاز این طرحها سبب میشود تعیین تکلیف همه آنها امری پیچیده شود. این پیچیدگی مانع از ارائه یک نسخه واحد برای همه طرحها شده و برای تصمیمگیری در مورد هر طرح باید عواملی چون میزان پیشرفت فیزیکی و اعتباری طرح؛ کیفیت مطالعات توجیه فنی و اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی انجام شده برای آغاز طرح؛ میزان صرفه اقتصادی واقعی طرح؛ استان و منطقه جغرافیایی که طرح در آن واقع است؛ اندازه و ابعاد طرح؛ روشهایی که تاکنون برای تامین مالی طرح استفاده شده؛ آثار متقابل طرح با طرحهای دیگر؛ توان و شرایط فنی و اجرایی عوامل طرح؛ همچنین حوزه اثر اجتماعی و زیست محیطی طرح در نظر گرفته شود.
روشهای موجود برای تعیین تکلیف طرحها
نقطه آغاز هر برنامه برای ساماندهی طرحهای عمرانی اعمال کنترلهای جدی و شدید برای تعریف طرحهای عمرانی جدید است؛ به طوری که شاید نیاز باشد برای چند سال روند صدور مجوز آغاز طرح عمرانی جدید کاملا متوقف شود تا ورودیها و خروجیهای طرحهای عمرانی به تعادل مناسبی برسد.
در این میان، اساسا به سه روش اصلی میتوان طرحهای نیمهتمام را تعیین تکلیف کرد.
۱) واگذاری طرحهای نیمهتمام: در نخستین گام میتوان طرحهای نیمهتمام را مانند شرکتهای دولتی به بخش خصوصی واگذار کرد تا از سوی بخش خصوصی تکمیل شده و به بهرهبرداری برسند. ولی به علت پیچیدگیها و ابهامات موجود در فرآیند واگذاری طرحهای نیمهتمام، عملکرد دولت در این رابطه ناچیز بوده است.
اجرایی شدن فرآیند واگذاری طرحهای نیمهتمام مستلزم توجه به نکاتی است که شامل تعیین میزان دقیق بازده اقتصادی طرح از طریق بازبینی مطالعات توجیهی؛ تعیین تکلیف انواع داراییها و منابع، زمین و تعهدات طرح؛ تدوین شیوه قیمتگذاری متناسب با طرحهای نیمهتمام؛ تدوین شیوههای مختلف واگذاری و نظام معرفی طرح و تشخیص توانایی و صلاحیت خریداران؛ تدوین نظام دقیق و کارآمد برای تبیین مراحل تکمیل و بهرهبرداری طرح؛ توجه به بازار کالا و خدماتی که طرح پس از تکمیل عرضه خواهد کرد از جمله شیوه قیمتگذاری کالاها و خدمات، است.
۲) مشارکت با بخش خصوصی: تلاش برای جلب مشارکت بخش خصوصی برای «تامین مالی، ساخت و بهرهبرداری» برخی از طرحهای نیمهتمام بخشی از راه حل ساماندهی این طرحها است. قوانین برنامه و برخی از احکام قوانین بودجه بستر و مجوز قانونی استفاده از روشهای مشارکتی در تکمیل طرحهای نیمهتمام را مهیا کرده است.
بند «ب» ماده ۲۱۴ قانون برنامه پنجم توسعه دولت را موظف کرده است تا به منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرحهای تملک داراییهای سرمایهای روشهای اجرایی مناسب نظیر انواع روشهای «مشارکت بخش عمومی- خصوصی» را به کار گیرد.
در این میان، با توجه به اینکه طرحهای عمرانی جدید به دلیل عدم شروع اجرا با پیچیدگیهای کمتری نسبت به طرحهای نیمهتمام مواجه است، اجرای حکم بند «ب» ماده ۲۱۴ در مورد آنها سادهتر است.
۳) اولویتبندی طرحهای نیمهتمام: پس از کنترل ورودی مجموعه طرحهای در دست اجرا و جلوگیری از افزایش طرح جدید همچنین واگذاری و مشارکت طرحهای نیمهتمام، روش مواجهه با طرحهای عمرانی نیمهتمام باقیمانده، «اولویت بندی طرحها» است.
در واقع پس از استفاده از روش واگذاری و مشارکت در برخی طرحها، در مورد باقی طرحها ناگزیر باید به سیاق گذشته از منابع عمومی استفاده کرد. اما اقدام به اولویتبندی طرحها متکی به یک فهم اساسی است مبنی بر اینکه اجرای تمام طرحهای در دست اجرای کنونی، با منابع در دسترس، بیتردید مقدور نیست. البته کافی نبودن منابع در دسترس برای انبوه طرحهای تصویب شده، گرچه در شرایط کنونی تشدید شده است، اما پدیده تازه یا ویژه امروز نیست. سالها است که اهل فن، مهمترین راه مدیریت وضعیت موجود را «اولویتبندی طرحهای نیمهتمام» اعلام میکنند.
باید توجه داشت که چون بنیاد «اولویتبندی» بر بازبینی مطالعات طرحها و ساماندهی اطلاعات آنها است و از سویی بهرهگیری از روشهای متنوع تامین مالی نیز کاملا نیازمند بازبینی مطالعات طرحها است، میتوان گفت که مطالعات شناسایی و اولویتبندی طرحها اقدامی بنیادی، مقدم بر اجرای روشهای دیگر و بیش از دیگر اقدامات، نیازمند عزم جدی و گسترده است.
روش پیشنهادی جامع و کارآمد آن است که همزمان با توسعه و طراحی روشهای واگذاری طرحها و تامین مالی مشارکتی آنها، بازبینی مطالعات و طراحی سامانه اطلاعات طرحها که بخش بنیادین اولویتبندی است نیز آغاز شود.
نتیجهگیری
این گزارش در پایان این طور نتیجه میگیرد که اگر در گذشته اصلاح وضعیت طرحهای عمرانی و تعیین تکلیف طرحهای نیمهتمام یک انتخاب بود، ولی اکنون یک ضرورت اجتنابناپذیر است. عملکرد طرحهای عمرانی در دو سال اخیر (در تخصیص اعتبارات و اتمام طرحها) بیانگر این است که رویه فعلی قابل تداوم نبوده و باید اقدامی عاجل در این خصوص انجام گیرد.
گام نخست در این موضوع کنترل و محدود کردن تصویب طرحهای جدید است. گام بعدی طبقهبندی و ارائه برنامه زمانبندی برای همه طرحهای نیمهتمام بر اساس ابزارهای قانونی موجود نظیر واگذاری، مشارکت و در نهایت اولویتبندی آنها است.
طبیعتا چون معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی متولی اصلی و ناظر طرحهای عمرانی کشور است، مسوولیت اصلی را در این موضوع بر عهده دارد، ولی به دلیل ابعاد پیچیده و چندبعدی بودن بحث دستگاههایی نظیر سازمان خصوصیسازی، سازمان بورس اوراق بهادار و بخش خصوصی نیز باید در این فرآیند مشارکت داشته باشند.
ارسال نظر